CE-05001-23-31-000-1998-00114-01(28794)-2020

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / APELACIÓN DE LA SENTENCIA / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / NULIDAD DEL ACTA DE LIQUIDACIÓN

DEL CONTRATO ESTATAL / MAYOR PERMANENCIA EN LA OBRA

PÚBLICA / EQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL /

RESTABLECIMIENTO DEL EQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO

ESTATAL / IMPROCEDENCIA DE LA NULIDAD DE LA LIQUIDACIÓN

UNILATERAL DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATISTA Como el demandante no acreditó que la demora en la entrega de la vía fuera causa del retardo en la ejecución de la obra […], la mayor permanencia en obra fue responsabilidad del contratista y, por ello, no hay lugar a la nulidad del acto de liquidación. […] Como no se probó que el retraso tuviera origen en el cambio de diseños y -por el contrariose demostró que se debió al incumplimiento del contratista no hay lugar a decretar la nulidad del acto administrativo acusado por este cargo. […] Como no se demostró que la demora en la construcción del lecho filtrante se debiera a que la playa asignada al contratista no tuviera el material necesario y se acreditó su incumplimiento en cuanto a las actividades de explotación y clasificación del material, no hay lugar a la anulación del acto administrativo de liquidación por este motivo. La demora y mayores costos en la obra no son imputables a la entidad. […] Como la demora en la entrega de los planos no produjo ningún efecto alguno en la programación ejecución de la obra,

no procede la nulidad del acto administrativo de liquidación, por este motivo. […] Como los costos por mayor permanencia en obra y los pagos adicionales efectuados por el contratista se debieron al incumplimiento de sus obligaciones, y no a la conducta de la entidad contratante, no se anulará el acto administrativo de liquidación del contrato, por este motivo. […] Como la explotación y descapote de la fuente de materiales era obligación del contratista y, por ende, también el riego del material sobrante, no hay lugar al reconocimiento de esta actividad como obra adicional. […] Como el demandante no acreditó la mayor cantidad de obra por el uso adicional de concreto distinto al que la interventoría refirió, no hay lugar a la nulidad del acto administrativo de liquidación del contrato. […] Como el demandante no acreditó que la obra extra fuera ordenada y acordada con EPM, conforme a lo dispuso la cláusula novena del contrato, y la interventoría no podía obligar a la entidad en cuanto a su ejecución, se negará la nulidad del acto administrativo de liquidación por este concepto.

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / PROCEDENCIA DE LA

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / OBJETO DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES La acción de controversias contractuales es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el se alegan perjuicios por el acto administrativo de liquidación del contrato (art. 90 C.N. y art. 87 C.C.A.).

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 90 / CÓDIGO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 87

APLICACIÓN DE LA LEY PROCESAL / APLICACIÓN DE LA LEY PROCESAL

EN EL TIEMPO / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS

CONTRACTUALES / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE

CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CÓMPUTO DEL TERMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES El artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del CGP, establece que las leyes procesales son de aplicación inmediata, salvo que el trámite se hubiere iniciado con la anterior, caso en el cual está será la norma aplicable. El artículo 136 del CCA, antes de la modificación introducida por la Ley 446 de 1998 y vigente al momento de la presentación de la demanda -19 de diciembre 1997-, disponía que el término para formular las pretensiones relativas a los contratos caducaría en dos años de ocurridos los motivos de hecho o derecho que le sirvan de fundamento. De manera que como la actuación se inició y se surtió en vigencia de esta norma procesal, es la norma aplicable para definir la presentación oportuna de la demanda.

FUENTE FORMAL: LEY 153 DE 1887 - ARTÍCULO 40 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 624 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOARTÍCULO 136 / LEY 446 DE 1998

DICTAMEN PERICIAL / OBJETIVO DEL DICTAMEN PERICIAL / OBJECIÓN AL

DICTAMEN PERICIAL / OBJECIÓN POR ERROR GRAVE EN EL DICTAMEN

PERICIAL / CONFIGURACIÓN DEL ERROR GRAVE EN EL DICTAMEN

PERICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA OBJECIÓN POR ERROR GRAVE EN EL DICTAMEN PERICIAL Conforme al numeral 4 del artículo 238 del C.P.C. la objeción por error grave supone que el dictamen haya sido elaborado sobre bases equivocadas, que conduzcan a conclusiones erradas sobre el objeto de la prueba. Estos yerros se presentan cuando se haya tomado como punto de referencia y estudio uno diferente a aquél sobre el cual debió recaer la experticia o que se hayan modificado las características esenciales del objeto examinado por otras que no tiene y que son de tal magnitud, que de no incurrir en ellos, los resultados hubieren sido distintos. […] Los reparos del demandante tienen que ver precisamente con lo que es materia de discusión en este proceso. Como no se aprecia que los peritos hubieran desviado el objeto de la prueba o hayan analizados aspectos relacionados con otro contrato o con obras diferentes a las que dieron origen al litigio, la objeción no prospera.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 238

NUMERAL 4

DICTAMEN PERICIAL / OBJETIVO DEL DICTAMEN PERICIAL Conforme al artículo 233 del CPC la peritación es procedente para verificar hechos que interesen al proceso y que requieran especiales conocimientos científicos, técnicos o artísticos. En consonancia, el artículo 236 establece que no es admisible sobre puntos de derecho.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 233 /

CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 236

ENTIDAD DESCENTRALIZADA MUNICIPAL / FACULTADES DE LA ENTIDAD

DESCENTRALIZADA / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / CONTRATO

ADMINISTRATIVO / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / RÉGIMEN CONTRACTUAL DE LA ENTIDAD DESCENTRALIZADA Para la fecha de suscripción del contrato […], 20 de marzo de 1991 […], EPM era una un establecimiento público, es decir, era entidad descentralizada del orden municipal […]. Según el artículo 1 del Decreto Ley 222 de 1983, vigente para el momento en que se suscribió el contrato, sus disposiciones eran aplicables a los contratos previstos en esa norma y que fueran celebrados por la Nación y los establecimientos públicos. Conforme a esa legislación el de obra pública era un contrato administrativo (artículo 16). Por ello, el Decreto 222 de 1983, y reguló en detalle los mecanismos de selección (artículos 29, 31 y 43), su objeto (artículo 81), su forma de pago (artículo 82), los requisitos para contratar (artículo 83), las prohibiciones (artículo 85) y la revisión de precios (artículo 86). La entidad contratista, sometida a esa legislación, estaba facultada para proferir el acto administrativo de liquidación del contrato. Según el artículo 287 los contratos de suministro y de obra pública debían liquidarse una vez cumplidos o ejecutadas las obligaciones surgidas de los mismos. Aunque el Decreto Ley 222 de 1983 no fue explícito, como sí lo fue la Ley 80 de 1993 (arts. 13, 23, 28, 32, 40, 44 y 45), la Sala concluyó que las reglas del derecho privado eran aplicables, incluso a los

denominados contratos administrativos. Y por ello, dicho contratos también se sometían al derecho civil y comercial en asuntos fundamentales tales como los efectos de las obligaciones y el consentimiento válido, el objeto y la causa lícitos. […] [E]l contrato de obra, entonces, es un contrato solemne, bilateral, oneroso, conmutativo, intuito personae y de tracto sucesivo, en virtud del cual una persona se obliga a realizar un trabajo material sobre inmuebles, sin subordinación, a cambio de un precio. Como el contrato de obra pública, en el que una de las partes era un establecimiento público, se perfeccionó el 20 de marzo de 1991, su régimen jurídico, de acuerdo al artículo 38 de la Ley 153 de 1887, es el Decreto Ley 222 de 1983.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 222 DE 1983 / LEY 80 DE 1993 / LEY 153

DE 1887 - ARTÍCULO 38

CONTRATACIÓN PÚBLICA / ECUACIÓN FINANCIERA DEL CONTRATO

ESTATAL / EQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL /

PRINCIPIO DE IGUALDAD FRENTE A LAS CARGAS PÚBLICAS / DERECHOS

DEL CONTRATISTA / RESTABLECIMIENTO DEL EQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL La preservación de la ecuación financiera es, pues, un propósito fundamental en la contratación pública. Por un parte, conviene al interés público, dado que mediante el contrato se persigue la provisión de los bienes, la correcta ejecución de obras o la buena prestación de un servicio (arts. 2 CN) y, por otra, al contratista cuya

remuneración razonable se soporta en criterios de justicia, equidad, garantía del patrimonio e igualdad ante las cargas públicas (arts. 13 y 58 CN). Las partes del contrato público deben soportar el riesgo normal propio de cualquier negocio. El contratista del Estado tiene derecho a exigir su restablecimiento, pues no obstante que debe asumir el riesgo normal y propio de cualquier negocio, ello no entraña la carga de soportar un comportamiento del contratante o un riesgo anormal que lo priven de los ingresos y las ganancias razonables que podría haber obtenido, si la relación contractual se hubiese ejecutado en las condiciones inicialmente convenidas. En esencia, pues, el equilibrio financiero del contrato protege su aspecto económico, frente a las distintas variables que podrían afectarlo para garantizar a las partes el recibo del beneficio pactado, o impedir las pérdidas, de acuerdo con las condiciones que se tuvieron en cuenta al tiempo de su celebración. Como el equilibrio económico en contratación pública significa que las prestaciones asumidas por una parte se entienden como equivalentes a las de la otra, surge la obligación de adoptar medidas encaminadas a que esa equivalencia, que en términos económicos nació al celebrar el contrato, se mantenga durante la ejecución y a que, en caso de que se altere por circunstancias sobrevinientes e imprevisibles e imputable o no a ellas, se restablezca.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 13 / CONSTITUCIÓN POLÍTICAARTÍCULO 58

CLÁUSULAS EXORBITANTES DEL CONTRATO ESTATAL / TERMINACIÓN

DEL CONTRATO ESTATAL / MODIFICACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO

ESTATAL / EQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL / RUPTURA

DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO / VARIACIÓN DE LAS

CONDICIONES ECONÓMICAS DEL CONTRATO / IUS VARIANDI / TEORÍA DEL HECHO DEL PRÍNCIPE / TEORÍA DE LA IMPREVISIÓN Los artículos 19 y 20 del Decreto Ley 222 de 1983, ley aplicable al contrato [num. 7], establecieron los poderes exorbitantes de terminación y modificación unilateral de los contratos, pero condicionaron su ejercicio a la protección del contratista. Este tiene derecho a ser indemnizado o a conservar las condiciones económicas inicialmente patadas, es decir a guardar el equilibrio económico financiero del contrato. La Ley 80 de 1993 (artículos 27, 28 y 50) reforzó este criterio al imponer la obligación de mantener el equilibrio financiero del contrato y de adoptar las medidas necesarias para restablecerlo. Como se afecta la fuerza normativa del contrato, no cualquier variación de la ecuación financiera constituye un rompimiento del equilibrio económico, pues existen riesgos inherentes a la actividad contractual que deben ser asumidos por las partes. Por ello, según la jurisprudencia, los eventos que configuran ruptura de la ecuación del contrato: a) Cuando la entidad administrativa contratante mediante los cuales introduce modificaciones al contrato [ius variandi]; b) Cuando la administración en ejercicio de sus potestades constitucionales y legales (mediante leyes o actos administrativos de carácter general) afecta negativamente el contrato [“teoría del hecho del príncipe”]; c) Cuando por factores exógenos a las partes del negocio se

dan circunstancias externas que inciden en él [“teoría de la imprevisión”, o “sujeciones materiales imprevistas”].

FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 222 DE 1983 - ARTÍCULO 19 / DECRETO LEY 222 DE 1983 - ARTÍCULO 20 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 27 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 28 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 50

NOTA DE RELATORÍA: Sobre los eventos que configuran ruptura de la ecuación del contrato, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 15 de febrero de 1999, rad. 11194, C. P. Ricardo Hoyos Duque; sentencia de 31 de agosto de 2011, rad. 18080, C. P. Ruth Stella Correa Palacio; sentencia de 21 de junio de

1999, rad. 14943, C. P. Daniel Suárez Hernández.

INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO

ESTATAL POR LA ADMINISTRACIÓN / CONSECUENCIAS DEL

INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL /

MAYOR PERMANENCIA EN LA OBRA PÚBLICA / RUPTURA DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO / El incumplimiento del contrato -que supone una lesión del derecho de crédito del cocontratantegenera la obligación de indemnizar integralmente los perjuicios ocasionados (artículo 1546 del C.C). La infracción de las cláusulas del contrato por una de las partes configura la responsabilidad contractual y faculta a reclamar la indemnización de todos los perjuicios causados. El incumplimiento de obligaciones

por la entidad pública contratante que: (i) genere una mayor permanencia de obra o prolongación en el tiempo de la ejecución del contrato, aun cuando no implique mayores cantidades de obra u obras adicionales; o (ii) conductas que trasgreden los acuerdo de las partes y extienden temporalmente el plazo u omisiones de la administración (tales como no pagar oportunamente el anticipo, las actas de entrega parcial de obra o el valor de la cuantía del contrato o no entregar oportunamente los terrenos en los cuales debe ser construida la obra o no suministrar oportunamente estudios de terreno, los planos y materiales con los cuales se debe ejecutar) genera perjuicios que afectan al contratista y que deben ser indemnizados. La confusión de estas figuras tiene su origen la legislación. Algunos preceptos identifican la responsabilidad contractual como una de las causas generadoras de la ruptura del equilibrio económico del contrato. Así, por ejemplo, el artículo 5 de la Ley 80 de 1993 -que no es aplicable al casodispone que “si dicho equilibrio se rompe por incumplimiento de la entidad estatal contratante, tendrá que restablecerse la ecuación surgida al momento del nacimiento del contrato”.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 1546 / LEY 80 DE 1993ARTÍCULO 5

DIFERENCIA ENTRE LA RESPONSABILIDAD POR INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO Y DESEQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL El “equilibrio o equivalencia de la ecuación económica” pretende que, en desarrollo del contrato, se mantengan las condiciones técnicas, económicas o financieras existentes al momento en que fue celebrado. Dicho equilibrio puede

verse afectado por factores externos a las partes o por diversas causas que pueden ser imputables a la Administración como consecuencia o por razón de la expedición de actos administrativos en ejercicio legítimo de su condición de autoridad. El incumplimiento, en cambio, evalúa el comportamiento de las partes frente a la ejecución del contenido obligacional, esto es, si fue tardío, defectuoso o conforme con lo que libre y voluntariamente acordaron. Por ello, el incumplimiento debe analizarse desde la perspectiva de la responsabilidad contractual. Esta diferencia no es simplemente conceptual. La tasación económica es distinta en uno y otro caso. En la ruptura del equilibrio económico del contrato se pretende es evitar puntos de pérdida (art. 5 de la Ley 80 de 1993), sin perjuicio de lo expuesto en cuanto al hecho del príncipe, mientras que el incumplimiento exige la indemnización plena de los perjuicios, que se derivan de la desatención de las obligaciones del contrato. El incumplimiento, además, faculta a la entidad pública a sancionar al contratista mediante la declaratoria de caducidad administrativa del contrato, o para imponer multas y declarar el incumplimiento con el fin de hacer efectiva la cláusula penal incluida en el contrato (artículos 60 y 70 del Decreto Ley 22 de 1983, 14 y 18 de la Ley 80 de 1993 y 17 de la Ley 1150 de 2007).

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 5 / DECRETO LEY 222 DE 1983 - ARTÍCULO 60 / DECRETO LEY 222 DE 1983 - ARTÍCULO 70 / LEY 80 DE

1993 - ARTÍCULO 14 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 18 / LEY 1150 DE 2007ARTÍCULO 17

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el incumplimiento contractual y la ruptura económica del contrato, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 15 de febrero de 1999, rad. 11194, C. P. Ricardo Hoyos Duque; sentencia de 21 de junio de 1999, rad. 14943, C. P. Daniel Suárez Hernández; sentencia de 26 de febrero de 2004, rad. 14043, C. P. Germán Rodríguez Villamizar; sentencia del 4 de septiembre de 2003, rad. 10883, C. P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; sentencia de 18 de septiembre de 2003, rad. 15119, C. P. Ramiro Saavedra

Becerra.

DECLARACIÓN DEL TESTIGO SOSPECHOSO / TESTIGO SOSPECHOSO /

TESTIMONIO SOSPECHOSO / VALORACIÓN DE LA DECLARACIÓN DEL TESTIGO SOSPECHOSO Como el testimonio proviene de un familiar en segundo grado de consanguinidad del demandante, la Sala debe analizar si su declaración, en los términos del artículo 217 del CPC, es sospechosa, dado que el grado de parentesco puede afectar su credibilidad o imparcialidad. Según el artículo 218 CPC, el juez apreciará los testimonios sospechosos de acuerdo con las circunstancias de cada caso y no se pueden desechar de plano, sino que deben ser analizados con mayor rigurosidad.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el valor probatorio de la declaración del testigo sospechoso, cita: Consejo de Estado, Sección tercera, sentencia de 28 de febrero

de 2011, rad. 20262, C. P. Ruth Stella Correa palacio.

PLIEGO DE CONDICIONES / CONCEPTO DE PLIEGO DE CONDICIONES /

CUMPLIMIENTO DEL PLIEGO DE CONDICIONES / REGLAS DEL PLIEGO DE CONDICIONES / REQUISITOS EN EL PLIEGO DE CONDICIONES Los pliegos de condiciones tienen como función primordial determinar los requisitos de participación de los proponentes y los criterios de evaluación de las ofertas. Además, se ha reconocido su doble naturaleza como acto administrativo y parte integral del contrato, dado que en ellos se establecen las disposiciones generales que habrán de regirlo. Los pliegos, pues, de un lado regulan el procedimiento de selección (al prever reglas claras, objetivas y completas de escogencia del contratista) y, de otro, consignan las cláusulas que luego se incorporarán al contrato (obligaciones, derechos etc). Y por ello, sus reglas son de obligatorio cumplimiento, que impide a la entidad pública modificarlas, en tanto, se insiste, buscan garantizar que en el procedimiento de licitación, la selección objetiva se efectúe de manera objetiva.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza, función e importancia de los pliegos de condiciones, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 30 de noviembre de 2006, rad. 18059, C. P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; sentencia de 4 de junio de 2008, rad. 17783, C. P. Myriam Guerrero de Escobar.

BUENA FE CONTRACTUAL / APLICACIÓN DE LA BUENA FE CONTRACTUAL

/ PRINCIPIO DE LA BUENA FE EN LA RELACIÓN CONTRACTUAL Conforme a los artículos 1603 del Código Civil y 871 del Código de Comercio, los contratos deben ejecutarse de buena fe y, por consiguiente, obligan no solo a lo que en ellos se expresa, sino a todas las cosas que emanan precisamente de la naturaleza de la obligación, o que por ley pertenecen a ella.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 1603 / CÓDIGO DE COMERCIO - ARTÍCULO 871

INTERVENTORÍA / CONCEPTO DE INTERVENTORÍA / FACULTADES DEL

INTERVENTOR / FUNCIÓN DEL INTERVENTOR / OBJETO DEL CONTRATO

DE INTERVENTORÍA / OBJETO DEL INTERVENTOR / OBLIGACIONES DEL INTERVENTOR A partir de la intención de las partes que aparece exteriorizada tanto en el cuerpo del contrato (art. 1618 CC), como en el comportamiento de las partes desplegado al suscribirlo, se concluye que todas las obras que denominaron “extras” requerían, para su reconocimiento, de la suscripción de un contrato adicional o modificatorio del contrato inicial o de orden expresa de la entidad contratista. El numeral 6.1 del artículo 1 del Decreto 2090 de 1989, por el cual se aprueba el reglamento de honorarios para los trabajos de arquitectura vigente para la época en que se suscribió el contrato, dispuso en que por interventoría se entiende el servicio prestado por un profesional o persona jurídica especializada, para el control de la ejecución del proyecto arquitectónico o de la construcción. Según esta definición (art. 28 CC) al interventor no le corresponde la modificación de las

reglas del contrato objeto de su control. En cumplimiento de su contrato, el interventor desempeña una labor del control y vigilancia de la correcta ejecución de las actividades contratadas. El interventor verifica y controla la ejecución del contrato principal, pero no puede introducir modificaciones al clausulado de este, ya que ello solo corresponde a las partes del contrato.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 1618 / DECRETO 2090 DE 1989 - ARTÍCULO 1 NUMERAL 6.1

NOTA DE RELATORÍA: Providencia con aclaración de voto del consejero Jaime

Enrique Rodríguez Navas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

Bogotá D. C., quince (15) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-23-31-000-1998-00114-01(28794)

Actor: DOMINGO CLARO CARRASCAL

Demandado: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN

Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACIÓN SENTENCIA) PRUEBA PERICIAL-Tiene como fin verificar hechos que interesen al proceso y requieran especiales conocimientos científicos, técnicos o artísticos. OBJECCIÓN POR ERROR GRAVE A DICTAMEN PERICIALSupone un yerro en cuanto al objeto de la prueba. CONTRATO DE OBRA-Por la fecha de suscripción del contrato se aplica el Decreto Ley 222 de 1983. ESTABLECIMIENTOS PÚBLICOS-Estaban sometidos al

régimen contractual del Decreto Ley 222 de 1983. DECRETO LEY 222 DE 1983-Aplicación del derecho privado. DESEQUILIBRIO ECONÓMICO E INCUMPLIMIENTO-Diferencias, DESEQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO-Se protege su aspecto económico, frente a las distintas variables que podrían afectarlo e impone el deber de adoptar medidas para garantizar la equivalencia de las prestaciones. DESEQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATOSon fuentes el ius variandi, el hecho del príncipe y los factores exógenos a las partes del negocio. INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO-Lesión del derecho de crédito del cocontratante. INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO-No es fuente de desequilibrio económico. MAYOR PERMANENCIA EN OBRA-Puede producirse por incumplimiento del contrato y comporta la indemnización de los perjuicios. PLIEGOS DE CONDICIONES-Integran el contrato. INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO-No se probó el incumplimiento por la entidad demandada. TESTIMONIOS-Crítica testimonial BUENA FE-Obliga no solo a lo que está expresamente pactado, sino a todo aquello que deriva de la naturaleza de las obligaciones. INTERPRETACIÓN DEL CONTRATO-El juez debe establecer la intención de las partes. OBRAS EXTRA Y ADICIONALES-No se probó que fueran ejecutadas y que las que se hicieron no fueran pagadas. INTERVENTOR DEL CONTRATO-Su labor se limita a controlar la ejecución de una obra. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto la demandante contra la sentencia del 30 de junio de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de

Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda. SÍNTESIS DEL CASO EPM y Domingo Claro Carrascal celebraron el contrato de obra pública 3/DJ066/7, para la construcción del acueducto y alcantarillado en Puente Porce, que fue liquidado unilateralmente por la entidad. Se pide la nulidad del acto de liquidación por violación de las normas en que debió fundarse, pues no se incluyeron los perjuicios derivados del incumplimiento del contrato, ni unas obras adicionales y extras ejecutadas. ANTECEDENTES El 19 de diciembre de 1997, Domingo Claro Carrascal, a través de apoderado judicial, formuló demanda de controversias contractuales contra Empresas Públicas de Medellín para que se declarara la nulidad de las Resoluciones n.° 17247 de 21 de abril de 1993 y n.° 48357 de 2995, mediante las cuales se liquidó de forma unilateral el contrato de obra pública 3/DJ-066/7, para la construcción del acueducto y alcantarillado en Puente Porce. En apoyo de las pretensiones, afirmó que los actos administrativos violaron las normas en que debían fundarse, en especial los artículos 1603 y 1609 CC y 5 de la Ley 80 de 1993, al no reestablecer el equilibrio financiero y económico del contrato. Adujo perjuicios por mayor permanencia en obra porque la carretera de acceso no estaba buen estado, no se le entregaron los planos de la obra a tiempo, el material de explotación para el lecho filtrante no cumplía con las exigencias, se cambiaron los diseños de acueductos y alcantarillados, tuvo que pagar horas extras y

nocturnas a los empleados y no se indicó a tiempo el lugar para construir el sistema de captación. Pidió que se reconocieran obras adicionales y extras por mayor uso de concreto, riego y disposición de materiales sobrantes, conformación del lecho filtrante y fuente de materiales y mayores excavaciones por cambios de diseños. En subsidio pidió que se estudiara el incumplimiento de contrato y, en su defecto, un enriquecimiento sin causa. El 2 de marzo de 1998, se admitió la demanda y se ordenó su notificación a la demandada, al Ministerio Público y la aseguradora Nacional Compañía de Seguros. En el escrito de contestación de la demanda y su reforma, la aseguradora Colseguros SA -fusionada con Nacional Compañía de Seguros SAseñaló que en la demanda no fue incluida como responsable y tampoco le fueron notificados los actos administrativos. Empresas Públicas de Medellín afirmó que no se obligó a entregar los planos con anticipación; que se podía ejecutar el contrato con los planos de la licitación; que se amplió el rango de material y que sus deficiencias se debieron a la insuficiencia técnica de la maquinaria; que no se comprometió a entregar la vía de ingreso completamente terminada y que los pliegos de condiciones autorizaban cambios en los planos y que estos se le entregaron antes de iniciar las actividades de construcción. El 23 de noviembre 2000, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. Las partes insistieron en sus argumentos. El Ministerio Público guardó silencio. El 25 de enero de 2005, el

Tribunal Administrativo de Antioquia en la sentencia impugnada negó las pretensiones porque la prórroga fue consecuencia del descuido del contratista, quien no acató las directivas sobre la cantidad de vehículos, no tenía personal suficiente e incumplió sus obligaciones laborales. La parte demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido el 30 de agosto de 2004 y admitido el 11 de febrero de 2005. El recurrente esgrimió que las pruebas dan cuenta de que la entidad era responsable de la demora en la ejecución de la obra y los costos, porque no entregó a tiempo el programa de obra y los planos, modificó el diseño, no realizó estudios de suelos para la extracción del material, no entregó a tiempo vía de acceso y no reconoció las obras adicionales. El 18 de marzo de 2005, se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. La entidad demandada reiteró lo expuesto. El demandante y el Ministerio Público guardaron silencio.

CONSIDERACIONES

I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia

1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias derivadas de la actividad contractual de las entidad públicas, según el artículo 82 del CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006. El Consejo de Estado es competente para desatar el recurso de apelación interpuesto, de conformidad con los artículos 129 y 132 del CCA, contra una sentencia proferida en un proceso de doble instancia, pues a la fecha de presentación de la demanda -19 de diciembre de 1997la mayor de las

pretensiones debía superar $13.460.0001 y como en este caso equivale a $15.000.000 el proceso tiene vocación de doble instancia ante esta corporación. Acción procedente

2. La acción de controversias contractuales es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el se alegan perjuicios por el acto administrativo de liquidación del contrato (art. 90 C.N. y art. 87 C.C.A.).

Caducidad

3. El artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del CGP, establece que las leyes procesales son de aplicación inmediata, salvo que el trámite se hubiere iniciado con la anterior, caso en el cual está será la norma aplicable. El artículo 136 del CCA, antes de la modificación introducida por la Ley 446 de 1998 y vigente al momento de la presentación de la demanda -19 de diciembre 1997-, disponía que el término para formular las pretensiones relativas a los contratos caducaría en dos años de ocurridos los motivos de hecho o derecho que le sirvan de fundamento. De manera que como la actuación se inició y se surtió en vigencia de esta norma procesal, es la norma aplicable para definir la presentación oportuna de la demanda.

La demanda se interpuso en tiempo -19 de diciembre de 1997pues el 22 de diciembre de 1995 se notificó la resolución mediante la cual se confirmó la decisión que liquidó unilateralmente el contrato [hecho probado 6.67], actuación 1 Se aplican las cuantías previstas en el Decreto 587 de 1988, pues a la fecha de interposición del recurso de

apelación -5 de agosto de 2004no habían