CE-05001-23-31-000-1998-09068-01(7568)-2002

CAR DE LOS VALLES DE SINU Y DEL SAN JORGE - Legalidad de la sanción por infracción ambiental en zonas de playa y bajamar / BIENES DE USO PUBLICO - Lo son las zonas de playa y bajamar / OCUPACION ILEGAL DE ZONAS DE USO PUBLICO - Zonas de manglar Obra en el expediente el Informe de Inspección 082 suscrito por el Jefe Sección Litorales de la Dirección General Marítima que produjo el auto de apertura de investigación del 13 de mayo de 1996 contra el señor Carli Flury Stienfenhofer por las obras que se venían adelantando en predios ocupados por él, en zona de playa y bajamar que son bienes de uso público. Mediante Resolución 1825 del 26 de abril de 1996, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria INCORA manifestó: “De lo anteriormente comentado se concluye que tanto el predio LA DICHA de propiedad de la Sociedad FLURY VALENCIA Y COMPAÑÍA como el predio COSTA DE ORO en posesión del señor SERGIO IVAN RESTREPO, son terrenos baldíos ubicados en la zona denominada COSTA NACIONAL, que por su naturaleza son bienes de USO PUBLICO inadjudicables e imprescriptibles del ESTADO, que no pueden ser objeto de titularidad alguna”. En el Informe 082 A de la DIMAR se lee: “El área en su totalidad se encuentra inundada debido a que los sistemas naturales de drenaje han sido taponados o cerrados con las obras adelantadas por el señor CARLY FLURY STIENFENHOFER, afectando toda esta zona de caños y manglares, en razón a lo anterior se establece que las

construcciones, que por demás no cuentan con ninguna autorización están en contra de un manejo sostenible del área. El arroyo que lleva las aguas de correntías al manglar también fue taponado debido a las obras adelantadas por el señor Carly Flury Stienfenhofer, originando con esto que las aguas queden estancadas y que se pueda originar una boca sobre el sector de la playa.”. En la Resolución 00333 del 23 de septiembre de 1996 “por la cual se niega una solicitud de licencia ambiental” al señor Carly Flury, el Director General de la CVS había manifestado: ”Que el grupo de Control, valuación y seguimiento ambiental de la C.V.S. mediante informe técnico recomienda negar la solicitud de licencia ambiental por las siguientes razones: Que Carly Flury taló en forma indiscriminada una considerable cantidad de mangle con el objeto de construir un carreteable para la adecuación del sitio e instalar un proyecto particular para el cultivo de peces. Que Carly Flury se encuentra haciendo ocupación ilegal de bienes de uso público, sitio para el cual solicitó licencia ambiental. “...”. Aunque el señor Carly Flury señala que las obras que le ocasionaron la imposición de la multa no fueron realizadas por él, no existe prueba alguna que corrobore esta afirmación y antes, por el contrario, si hay evidencia de los daños ocasionados al ecosistema por obras realizadas en sus territorios. No se vislumbra actuación irregular alguna por parte de la C.V.S. al expedir las resoluciones acusadas puesto que, de conformidad con los Estatutos de esta Corporación, contenidos en Resolución 1478 de 1995, su objeto es “propender por el desarrollo sostenible y protección

del medio ambiente en su jurisdicción, a través de la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables, así como dar cumplida y oportuna aplicación a las disposiciones legales vigentes sobre su disposición, administración, manejo y aprovechamiento, conforme a las regulaciones, pauta y directrices expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente”.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO

Bogotá D. C., veintitrés (23) de agosto del dos mil dos (2002) Radicación número: 05001-23-31-000-1998-09068-01(7568)

Actor: SOCIEDAD FLURY VALENCIA Y CIA. S. EN C.

Demandado: DIRECTOR GENERAL DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LOS VALLES DEL SINÚ Y SAN JORGE – CVSReferencia: APELACIÓN SENTENCIA Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la providencia de fecha 30 de mayo de 2001, proferida por la Sala de Descongestión del Departamento de Antioquia, Sala Novena de Decisión, mediante la cual denegó las pretensiones de la demanda de nulidad instaurada contra el acto administrativo complejo que dio lugar a la expedición de las Resoluciones 00346 y 00437 del 28 de agosto y 19 de noviembre de 1997, respectivamente, expedidas por el Director General de la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y San Jorge –CVS-.

I.- ANTECEDENTES La sociedad Flury Valencia y Cia. S. En C., interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y San Jorge C.V.S., a fin de que se anule el acto administrativo complejo que dio lugar a las Resoluciones 00346 y 00437 del 28 de agosto y 19 de noviembre de 1997, respectivamente, expedidas por el Director General de la C.V.S. y mediante las cuales se impuso sanción al señor Carly Flury, representante legal de la sociedad Flury Valencia y Cìa. S. En C., por realizar trabajos en la zona de manglar de taponamientos, obstrucción de cauce natural, tala y destrucción de vegetación existente. Se expusieron los siguientes hechos: En el año de 1992 y con el único fin de mejorar las comunicaciones viales del sector, varios socios de la sociedad accionante proyectaron ejecutar el denominado “Plan vial variante Playa Blanca” el cual empezaron a ejecutar desde ese año en predios del señor Manuel De La Cruz y de la sociedad Flury Valencia, obras que fueron suspendidas como consecuencia de los constantes ataques de los colindantes empeñados en apoderarse de los predios que eran de esta sociedad. En atención a la Ley 99 de 1983, se solicitó ante la Corporación C.V.S., licencia ambiental encaminada a continuar con el proyecto Plan Vial Playa Blanca manifestando que tenían interés en impulsar y desarrollar un plan paralelo de reforestación y recuperación ecológica del área de influencia del proyecto con las directrices técnicas que diera la Corporación. No se obtuvo respuesta a esta solicitud.

La C.V.S. expidió la Resolución 00346 del 28 de agosto de 1997, en la cual impuso al señor Carly Flury sanción pecuniaria de 116 salarios mínimos mensuales equivalentes a $19.952.580 que fueron redondeados en $20 millones de pesos, sanción que debería ser cancelada dentro de los 15 días siguientes a la notificación de este acto. Esta resolución tuvo origen en una queja formulada por un particular, por estarse realizando obras civiles (terraplenes) de aproximadamente 5 kilómetros en terrenos de la Nación, con las cuales se desvía el cauce natural de un arroyo, se obstruye la entrada de agua al manglar y se contamina el medio ambiente por estancamiento de las aguas residuales originadas principalmente en épocas de invierno. La C.V.S. abrió investigación sobre los hechos denunciados a fin de determinar la responsabilidad del contraventor determinando que estaba probado que con la ejecución de las obras se producen impactos sobre los recaudos; taponamiento y obstrucción del cauce natural, tala y destrucción de la vegetación existente de manera significativa y deterioro grave e irreversible de las condiciones naturales de los recursos hidrobiológicos del lugar, depredación y afectación de otras especies de fauna así como la obtención del paisaje. Se señaló que el señor Carlos Flury ejecutó las obras a pesar de no haber obtenido la licencia ambiental que exige el artículo 8 del Decreto 1753 de 1994, la cual fue solicitada y posteriormente negada mediante Resolución 0333 de septiembre de 1996 por considerar que tales obras o proyectos no son compatibles con la zona del

manglar. Una vez notificada esta Resolución, el afectado interpuso recurso de reposición que fue resuelto desfavorablemente mediante Resolución 00437 del 19 de noviembre de 1997. No se tuvieron en cuenta las argumentaciones expuestas, pues se está confundiendo la autorización para el Proyecto vial Playa Blanca, con la solicitud efectuada por Carlos Flury para ejecutar obras de abrevaderos para ganado que pastorea en sus potreros. Los actos mediante los cuales se impuso la sanción están basados en imputaciones falsas, pues los hechos relacionados con la falta no fueron cometidos por el accionante. Esos hechos fueron realizados por invasores al predio de propiedad del actor, quien los denunció oportunamente y dio origen a un proceso penal adelantado contra Jaime Cubillos y Otros, invasores que se apoderaron de parte del terreno del demandante y que ocasionó la represalia de éstos quienes lo denunciaron ante la C.V.S. haciéndolo ver como destructor del ecosistema. La sociedad demandante no ha efectuado trabajos de destrucción de manglares o de fauna. En 1996, los invasores enemigos de la sociedad corrieron sus linderos para apoderarse de una franja de terreno de los demandantes. El 2 de mayo de 1996, el señor Flury presentó solicitud para que se concediera licencia para construir unos abrevaderos para riego, ganados y beneficio de la finca. La entidad guardó silencio y los demandantes entendieron que se había configurado el silencio administrativo positivo, ante lo cual la Corporación señaló que estando en curso el trámite para otorgar la licencia ambiental, la Capitanía de

Puerto de Coveñas comunicó la apertura de investigación administrativa contra la sociedad Flury Valencia y Cia., por ocupación, rellenos y construcciones ilegales de bienes de uso publico abajo la jurisdicción de la Dirección General Marítima. Esta última le ordenó la suspensión de obras en sus predios. El INCORA, mediante Resolución 05721 del 25 de noviembre de 1994, resolvió un recurso contra la adjudicación a un invasor reconociendo que dicho invasor fue quien ocasionó los daños al terreno que otrora estuvo sembrado de variada vegetación, con predomino de mangle. Los actos demandados fueron expedidos con falsa motivación. Normas violadas y concepto de la violación Se citan las siguientes disposiciones: Artículos 2, 29, 58, 90, 91, 122 y 125 y preámbulo de la Constitución Política; artículos 3, 36, 84, 131, numeral 6, 176, 178 y 206 del Decreto 01 de 1984; artículos 902 y 903, 740 y siguientes. , 753, 762, 1613 y 1614 del Código Civil, artículos 1, 3 y siguientes de la Ley 200 de 1936. Existe falsa motivación de los actos acusados, pues los demandantes no han realizado los trabajos de obstrucción de cauce natural, tala y destrucción de vegetación existente, etc. los cuales fueron realizadas por invasores desde antes de 1992. Lo que sí ha realizado la sociedad es el levantamiento de linderos tipo fosa como lo prescribe el Código Civil en sus artículos 902 y 903, y todo su material excedente son camellones que no afectan el ecosistema, métodos que

impiden la invasión de quienes sí han destruido la vegetación natural. La sanción fue impuesta a Carlos Flury, persona natural, quien no es el propietario de la finca, sino su representante legal. Existió desviación de poder, pues los actos se expidieron por persecución a Carlos Flury por su condición de extranjero. Existió abuso y desviación de poder ya que no fueron vencidos en juicio. Además, la titularidad del predio por parte de la sociedad demandante, data de veinte años atrás, con su respectiva posesión material. La defensa de los actos acusados. La Corporación Autónoma de los Valles del Sinú y San Jorge, contestó la demanda en los siguientes términos: Los actos administrativos acusados fueron expedidos de acuerdo con las formalidades legales. Los hechos que les dan validez legal se basan en actos violatorios de las normas de protección ambiental. El señor Carlos Flury violó el Decreto 1753 de 1994 que en su artículo 8 le obligaba a obtener la licencia ambiental para ejecutar proyectos; sin embargo, ejecutó el proyecto sin este requisito y contra expresa prohibición de los Resoluciones 0333 de septiembre 23 de 1996 y 443 del 13 de diciembre del mismo año que negaron en su oportunidad las correspondientes solicitudes de licencia ambiental. Las argumentaciones de la demandante sostienen que no han realizado trabajos de obstrucción de cauce natural y destrucción de vegetación, lo cual no corresponde a la realidad pues lo conceptos e informes técnicos prueban lo contrario. El área de influencia corresponde a una zona del ecosistema altamente frágil y vital para la biodiversidad que fueron destruidos por el señor Flury e

intervenido por acción antrópica en forma negativa debido a los rellenos con tierras, escombros y otros materiales. Además, son objeto de tala indiscriminada ocasionando un grave deterioro al ecosistema altamente productivo y frágil. Los terrenos objeto de la destrucción y tala del recurso manglárico son bienes de uso público según lo establece la Resolución 1825 del 26 de abril de 1996 expedida por el INCORA. Las resoluciones acusadas fueron expedidas de conformidad con el Decreto 1594 que establece el procedimiento sancionatorio para esta clase de conductas. No se incurrió en desviación de poder.

II. EL FALLO IMPUGNADO La Sala de Descongestión del Departamento de Antioquia, Sala Novena de Decisión, en fallo del 30 de mayo de 2001 negó las pretensiones de la demanda, argumentando: Está comprobado que en el proceso el señor Carli Flury actuó en todas las diligencias no como representante legal de la sociedad sino como persona natural. Tendrá en cuenta la Sala que lo sustancial prima sobre lo procedimental, toda vez que por ser el señor Carli Flury el representante legal de la sociedad demandante, siendo éste mismo el ejecutor de los actos que dieron lugar a la imposición de la multa, no encuentra la Sala procedente el vicio de falsa motivación aducido.

Está probado a lo largo de todo el proceso, tanto fotográfica como documentalmente que efectivamente el señor Carli Flury no obtuvo el permiso de construcción sobre el “área de playa y de las que se adelantaron sobre el sistema fluviomarino”. Las obras obrantes en el proceso no desvirtúan las afirmaciones de

la Corporación Autónoma Regional en el sentido de que el demandante ocasionó el deterioro al medio ambiente. Tampoco está probado que se le hubiera desconocido el derecho al debido proceso pues tuvo la oportunidad, y así lo hizo, de interponer todos los recursos de ley frente a las distintas actuaciones procesales. La autoridad ambiental, en este caso la C.V.S., tiene la obligación legal de exigir la obtención de la licencia ambiental y si no se otorga dicha licencia, no se puede adelantar las obras sobre las cuales recaía la licencia, so pena de hacerse acreedor a las sanciones de ley. Para la Sala es claro que los actos expedidos por la C.V.S. no fueron expedidos en forma irregular ni con desviación de poder.

III. FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN.

La sociedad demandante fundamentó así el recurso de apelación interpuesto contra el anterior fallo: El fallador desconoció que no es lo mismo una persona jurídica que una persona natural. No es lo mismo la responsabilidad personal de uno de los socios que la sociedad legalmente constituida. El señor Carlos Flury actuó siempre en nombre y representación de la sociedad Flury Valencia S. En C. pero la sanción pecuniaria se le impuso a él y no a la sociedad .La sanción tenía que estar dirigida a la entidad representada por él y al dirigirla contra la persona natural genera la sanción impetrada con la presente acción judicial consistente en la declaratoria de nulidad de la resolución. El Tribunal no analizó que los daños fueron cometidos por terceros que han tratado de enlodar el buen nombre de la sociedad Flury Valencia y Cia. S. En C. por el hecho de no permitirles la ocupación injusta e ilegal de sus predios.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Entra la Sala al estudio de los dos argumentos expuestos en el recurso de apelación, relativos a la imposición de la sanción al señor Carli Flury como persona natural y al hecho de que los daños ocasionados al ecosistema se atribuyen a terceros invasores y no a los dueños del predio.

El estudio de los dos puntos que constituyen el objeto del recurso de apelación interpuesto contra el fallo de instancia: - La Resolución 0346 de 1997, “por la cual se impone una multa”, fue expedida por el Director General de la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge C.V.S., y en ella se multó con 116 salarios mínimos legales mensuales al señor Carly Flury por los hechos que allí se describen. Esta Resolución fue producto de una investigación administrativa iniciada ante queja formulada por el señor Antonio Navarro Tirado en la cual se denunciaron hechos que, como se afirma en el citado acto administrativo, fueron corroborados dando lugar al inicio de la investigación para determinar la responsabilidad que le correspondía al contraventor. Desde el inicio de la investigación ésta se dirigió contra el señor Carli Flury como persona natural. En la comunicación del 13 de mayo de 1996 el Capitán de Puerto de Coveñas se dirigió al señor Carly Flury y le comunicó el inicio de la investigación de carácter administrativo en su contra. En el recurso de apelación interpuesto por él contra la Resolución 00346 de 1997 que le impuso la multa, en ningún momento se objetó este aspecto circunscribiéndose el recurso a los aspectos puramente técnicos en los cuales se

niega la ejecución de las obras señaladas. Mediante comunicación del 12 de junio de 1996 suscrita por el Capitán de Puerto de Coveñas, se vinculó a la Sociedad Flury Valencia S.en C a la investigación de carácter administrativo por ocupación, rellenos y construcciones ilegales en bienes de uso público bajo la jurisdicción de la DIMAR. No obstante, todas las solicitudes de licencias y permisos ante la C.V.S., las hizo el señor Carli Flury en nombre propio y no de la sociedad. Así se observa en comunicación del 2 de mayo de 1996 dirigida por el Señor Flury a la C.V.S. en la cual habla de “mi finca” y la suscribe él mismo como persona natural. El imponer la C.V.S. una multa al señor Carli Flury como persona natural es una lógica consecuencia de los hechos que se habían venido presentando puesto que la propia investigación se inició en su contra.

2. Aspectos técnicos.

Obra en el expediente, Cuaderno de Pruebas, el Informe de Inspección 082 suscrito por el Jefe Sección Litorales de la Dirección General Marítima que produjo el auto de apertura de investigación del 13 de mayo de 1996 contra el señor Carli Flury Stienfenhofer por las obras que se venían adelantando en predios ocupados por él, en zona de playa y bajamar que son bienes de uso público. Mediante Resolución 1825 del 26 de abril de 1996, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria INCORA manifestó: “De lo anteriormente comentado se concluye que tanto el predio LA DICHA de

propiedad de la Sociedad FLURY VALENCIA Y COMPAÑÍA como el predio COSTA DE ORO en posesión del señor SERGIO IVAN RESTREPO ACOSTA, son terrenos baldíos ubicados en la zona denominada COSTA NACIONAL, que por su naturaleza son bienes de USO PUBLICO inadjudicables e imprescriptibles del ESTADO, que no pueden ser objeto de titularidad alguna”. No es esta la instancia judicial para determinar la titularidad y validez de los derechos que tiene la sociedad Flury Valencia y Cia S. En C., sobre los predios en cuestión. Lo que sí es posible establecer es que al menos parte de los terrenos que el señor Flury considera de su propiedad, son bienes de uso público, inalienables e imprescriptibles. En el Informe 082 A de la DIMAR se lee: “El área en su totalidad se encuentra inundada debido a que los sistemas naturales de drenaje han sido taponados o cerrados con las obras adelantadas por el señor CARLY FLURY STIENFENHOFER, afectando toda esta zona de caños y manglares, en razón a lo anterior se establece que las construcciones, que por demás no cuentan con ninguna autorización están en contra de un manejo sostenible del área. (...) El arroyo que lleva las aguas de correntías al manglar también fue taponado debido a las obras adelantadas por el señor Carly Flury Stienfenhofer, originando con esto que las aguas queden estancadas y que se pueda originar una boca sobre el sector de la playa.” En la Resolución 00333 del 23 de septiembre de 1996 “por la cual se niega una solicitud de licencia ambiental” al señor Carly Flury, el Director General de la CVS

había manifestado: ”Que el grupo de Control, evaluación y seguimiento ambiental de la C.V.S. mediante informe técnico recomienda negar la solicitud de licencia ambiental por las siguientes razones: -Que Carly Flury taló en forma indiscriminada una considerable cantidad de mangle con el objeto de construir un carreteable para la adecuación del sitio e instalar un proyecto particular para el cultivo de peces. -Que Carly Flury se encuentra haciendo ocupación ilegal de bienes de uso público, sitio para el cual solicitó licencia ambiental. -Que el área de influencia corresponde a una zona del manglar, ecosistema altamente frágil y vital, para biodiversidad, ya que se consideran áreas de protección para la fauna marina, aportan nutrientes al medio marino, son esenciales para la conservación de la línea de costa y porque cumplen una función filtradora de cargas orgánicas provenientes de fuentes terrestres, que con la ausencia o pérdida de ésta vegetación, causaría graves perjuicios sobre la vida marina. Que los manglares en la actualidad están siendo intervenidos por acciones antrópicas en forma negativa debido a que son rellenados con tierra, escombros y otros materiales y son objeto de tala indiscriminada, ocasionando un deterioro grave a este ecosistema altamente productivo y frágil”. Aunque el señor Carly Flury señala que las obras que le ocasionaron la imposición de la multa no fueron realizadas por él, no existe prueba alguna que corrobore esta afirmación y antes, por el contrario, si hay evidencia de los daños ocasionados al ecosistema por obras realizadas en sus territorios. Obra también en el expediente comunicación del Asesor Jurídico de la CVS dirigida al Secretario General de la misma entidad en la cual se lee:

“Comedidamente me permito informar que en esta oficina en abril de 1997, después de haber recibido algunos oficios no muy claros y coherentes de parte del señor Carly Flury, informando sobre supuestas actividades de ocupación de bienes de uso público, daño y deterioro de manglares de las mismas imputaciones que se le han efectuado a Carly Flury en relación con los señores Jaime Cubillos, Sergio Iván Restrepo Acosta y Germán Miranda y demás colindantes antiguos a los predios de la sociedad Flury Valencia y Cia. S. En C., ordenó practicar visita de inspección al sitio de propiedad de los señores antes citados con el objeto de verificar las presuntas contravenciones y daños a los recursos naturales y al medio ambiente, pero según informe de visita de fecha abril 25 de 1997 del funcionario Hernando Rangel Oviedo, profesional especializado, se informó que en sector señalado no ha habido daño de ninguna naturaleza, que la única persona que ha causado daño al ecosistema manglárico es el señor Carly Flury, pues este construyó un canal y con el material obtenido diseñó y elaboró una carretera, encerrando un área cubierta de vegetación de mangles, impidiéndole de esta manera la entrada de agua, razón por la cual el manglar murió. La cantera construida por el señor Flury va desde el patio de su propiedad hasta la vía que de San Antero conduce a Playa Blanca, en propiedad del señor Manuel de la Cruz. Los vecinos colindantes del señor Flury no cometieron ninguna contravención contra los recursos naturales porque la construcción realizada por el primero impide que éstos extiendan sus

propiedades, por el contrario reciben el perjuicio que al presentarse fenómenos de lluvia sus propiedades se saturan de agua, pues ésta no tiene para donde correr”. No se vislumbra actuación irregular alguna por parte de la C.V.S. al expedir las resoluciones acusadas puesto que, de conformidad con los Estatutos de esta Corporación, contenidos en Resolución 1478 de 1995, su objeto es “propender por el desarrollo sostenible y protección del medio ambiente en su jurisdicción, a través de la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables, así como dar cumplida y oportuna aplicación a las disposiciones legales vigentes sobre su disposición, administración, manejo y aprovechamiento, conforme a las regulaciones, pauta y directrices expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente”. Se confirmará el fallo de primera instancia. En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA CONFÌRMASE el fallo de la Sala de Descongestión del Departamento de Antioquia, Sala Novena de Decisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 23 de agosto del año dos mil dos.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MANUEL S. URUETA AYOLA

Presidente

OLGA INES NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE