CE-05001-23-31-000-1999-00166-01(18612)-2013

IMPUESTOS TERRITORIALES - Exenciones y tratamientos preferenciales. La facultad de establecerlos en relación con tributos territoriales es exclusiva y propia de las entidades territoriales en virtud de la autonomía fiscal que les confiere la Constitución Política / EXENCIONES Y TRATAMIENTOS PREFERENCIALES. La facultad de las entidades territoriales para concederlos incluye su competencia para fijar sus requisitos, las causas para perderlos, así como su derogatoria / INTERPRETACION LITERALAtiende al tenor literal de las palabras […] la posibilidad de conceder exenciones a los contribuyentes de los impuestos territoriales es una atribución propia y exclusiva de las entidades territoriales, que se enmarca dentro de los límites constitucionales y legales de su autonomía, y que, por supuesto, debe observar los principios que rigen el sistema tributario nacional como son los de equidad, eficiencia, progresividad e irretroactividad. Consecuencia de esa facultad, también lo es la competencia para establecer los requisitos para que se otorgue la exención, las causas por las cuales se puede perder, y derogar las exenciones otorgadas. Ahora bien, en el caso sub examine resulta pertinente citar lo dispuesto en los artículos 1 y 2 del Acuerdo No. 011 de 27 de mayo de 1990, que exoneró del pago del impuesto de industria y comercio a las nuevas industrias que se establecieran en el Municipio de El Retiro, así: “… Artículo 1º- Las empresas industriales y comerciales, que a partir de la vigencia del presente acuerdo se establezcan en el municipio tendrán derecho a la exención del pago de impuestos de Industria y Comercio hasta por diez (10)

años , siempre y cuando el personal a emplear cubra como mínimo el cincuenta por ciento (50%) de gente de el Municipio o si no lo son que lleven viviendo en la misma, más de un año, cuando tales actividades no deterioren el ambiente, esto es que en sus operaciones no contaminen el aire, las aguas, el suelo y demás recursos renovables, y se ajusten a la ley, ordenanza o acuerdo que rija en el Municipio. Parágrafo – Las personas que ingresen a la Empresa como naturales de El Retiro probarán tal hecho con los registros de nacimiento o partida de bautismo y las no naturales con certificado de residencia en el Municipio por más de un año, expedido por la Alcaldía. Artículo 2º - Las empresas industriales y comerciales quedarán en libertad de acogerse o no a lo estipulado en el art. 1º del presente acuerdo , si no lo hicieren o no se acogieren al mismo, pagarán los impuestos de ley”. Del texto antes transcrito resulta claro que la exención del pago del impuesto de industria y comercio para las empresas industriales y comerciales que se establecieran en el Municipio de El Retiro era hasta por diez (10) años, siempre y cuando se cumplieran ciertos presupuestos; dejando igualmente en libertad a las empresas de acogerse o no a dicha exención. Ahora en cuanto a la interpretación del término “hasta” contenido en el texto del Acuerdo No. 011 de 1990, en relación con el cual, el apelante alega que se está indicando que la exención será por 10 años, debe recordarse que el artículo 28 del Código Civil regula lo concerniente al sentido de las palabras o expresiones, como pasa a citarse a continuación: ARTICULO 28. SIGNIFICADO DE LAS PALABRAS. Las

palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras; pero cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias, se les dará en éstas su significado legal. Al consultar la palabra “hasta” en el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, arroja el siguiente significado: “hasta. (Del ár. hisp. ḥattá, infl. por el lat. ad ista, hasta esto). 1. prep. Denota el término de tiempo, lugares, acciones o cantidades. 1. exprs. U. para indicar el límite o término de la acción expresada por el verbo principal. Correré hasta que me canse…” (…). Contrario a lo manifestado por el apelante, la exención fue dada por el Concejo del Municipio de El Retiro hasta por diez (10) años, y en atención al sentido natural y obvio que se le debe dar a las palabras contenidas en una norma, el término “hasta” indica el límite de tiempo de duración de la exención; como acertadamente fue interpretado por el Tribunal.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 294 / CODIGO CIVIL - ARTICULO 28

NOTA DE RELATORIA: La síntesis del caso es la siguiente: Se estudió la legalidad del acto administrativo del Municipio de El Retiro (Antioquia) que declaró a la sociedad Cuero y Pluma Ltda. sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio y complementarios a partir del mes de mayo de 1993. Lo anterior, con sustento en el Acuerdo 013 de 1993, por el que dicho Concejo derogó el Acuerdo

011 de 1990 que exoneraba del pago del tributo, hasta por 10 años, a las nuevas empresas que se establecieran en el municipio. La Sala revocó la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia que negó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, previa inaplicación del artículo 2 del Acuerdo 013 de 1993, anuló parcialmente el acto acusado y, a título de restablecimiento de derecho, determinó que la contribuyente sólo era sujeto activo del impuesto a partir del 13 de junio de 1993, fecha en que se publicó dicho Acuerdo. Para adoptar su decisión la Sala concluyó que, en ejercicio de la autonomía fiscal de las entidades territoriales, el Concejo Municipal de El Retiro estaba facultado para establecer exenciones y tratamientos preferenciales respecto de sus tributos, así como para derogarlos, como en efecto ocurrió. No obstante, precisó que había lugar a inaplicar el artículo 2 del Acuerdo 013 de 1993, pues si bien en él se estableció que empezaba a regir desde su publicación, que fue el 13 de junio de 1993, derogó la exención a partir de mayo del mismo año, con lo cual desconoció que las normas de carácter general, para que sean ejecutables, se deben dar a conocer a sus destinatarios y, por ende, cumplirse el presupuesto de la publicación en la forma establecida en las Leyes 57 de 1985 y 136 de 1994 (art. 27).

NOTA DE RELATORIA: Sobre la facultad de las entidades territoriales para establecer exenciones o tratamientos preferenciales respecto de tributos de su propiedad se reitera la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta de 7 de

abril de 2011, Exp. 16949, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ (E)

Bogotá D. C., veinticinco (25) de julio de dos mil trece (2013) Radicación número: 05001-23-31-000-1999-00166-01(18612)

Actor: CUERO Y PLUMA LIMITADA

Demandado: MUNICIPIO DE EL RETIRO FALLO Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 7 de septiembre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda y determinó no condenar en costas.

1. ANTECEDENTES El Concejo Municipal de El Retiro – Antioquia, dictó el Acuerdo No. 011 de mayo 27 de 1990 en el que dispuso “Las empresas industriales y comerciales, que a partir de la vigencia del presente acuerdo se establezcan en el municipio tendrán derecho a la exención del pago de impuestos de Industria y Comercio hasta por diez (10) años, siempre y cuando el personal a emplear cubra como mínimo el cincuenta por ciento (50%) de gente del Municipio o si no lo son que lleven viviendo en la misma, mas de un año, cuando tales actividades no deterioren el ambiente, esto es que en sus operaciones no contaminen el aire, las aguas, el suelo y demás recursos renovables, y se ajustan a la ley, ordenanza o acuerdo que rija en el Municipio”.

El 13 de junio de 1993, el Concejo Municipal de El Retiro profirió el Acuerdo No.

013, “Por medio del cual se deroga en todas sus partes el Acuerdo No. 011 de mayo 27 de 1990 sobre exoneración del pago de impuesto de industria y comercio a nuevas industrias que se establezcan en el Municipio”. La Tesorería Municipal expidió la Resolución No. 012 de 28 de agosto de 1997, por medio del cual se declaró sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio y complementarios a la sociedad CUERO Y PLUMA LTDA, acto que fue notificado el 19 de septiembre de 1997. La parte demandante interpuso contra la anterior resolución los recursos de reposición y en subsidio apelación; recursos que a la fecha de la presentación de la demanda no se habían resuelto1.

1. DEMANDA 1 La parte accionada en la contestación de la demanda corrobora esta afirmación En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la sociedad Cuero y Pluma Ltda., solicitó: “PRIMERO.- Que son NULOS: el Acuerdo 013 de junio 13 de 1993, por medio del cual el Concejo Municipal del Retiro “DEROGA EN TODAS SUS PARTES EL ACUERDO No. 011 DE MAYO 27 DE 1990 SOBRE EXONERACION DEL

PAGO DE IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO A NUEVAS INDUSTRIAS QUE SE ESTABLEZCAN EN EL MUNICIPIO”, la Resolución 012 de agosto 28 de 1997, por medio de la cual la Tesorería Municipal “… DECLARA SUJETO PASIVO DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO Y COMPLEMENTARIOS A LA SOCIEDAD CUERO Y PLUMA LTDA” y la Resolución presunta que debió resolver los recursos interpuestos.

SEGUNDA.- Que el Concejo Municipal y la Tesorería Municipal del Retiro, Antioquia, quedan obligados a dar cumplimiento a la sentencia dentro del término señalado por el artículo 176 del C.C.A. TERCERA.- Que el Municipio de El Retiro tendrá que cancelar a la sociedad “CUERO Y PLUMA LIMITADA” el interés moratorio sobre la suma de QUINIENTOS CINCUENTA MILLONES OCHOCIENTOS CUARENTA Y OCHO MIL PESOS M/CTE ($550.848.000), desde diciembre de 1998, fecha en que debieron haber recibido tal cantidad y hasta el cumplimiento efectivo de la sentencia; liquidados a la tasa máxima legal de la Superintendencia Bancaria. CUARTA.- Que se condene en costas a la entidad demandante.” Respecto de las normas violadas y el concepto de la violación2, dijo: Tras citar el artículo 2 de la Constitución Política de Colombia y hacer mención a la sentencia de la Corte Constitucional T406 de 5 de junio de 1992, afirmó que, desafortunadamente, el Concejo y la Tesorería del Municipio del Retiro, según se infiere de los actos atacados, han entendido los fines esenciales del Estado como un agregado simbólico o como una manifestación de un deseo o de un querer sin incidencia normativa, contrariando la Carta Política y lo expresado por la H. Corte Constitucional. Desconocer la exención concedida en el Acuerdo debidamente publicado, constituye una flagrante violación a un derecho adquirido, ya que aquella no es una simple expectativa como erróneamente parecen entenderlo las dependencias de la entidad demandada.

El asunto radica en diferenciar entre lo que constituye una simple expectativa y un derecho adquirido, aspecto debatido por la H. Corte Constitucional en la providencia C-529 de 1994. 2 Folios 48 a 50 cuaderno principal La modificación o derogación de una norma surte efectos hacia el futuro, salvo el principio de favorabilidad, por tanto, los derechos individuales y concretos que ya se habían radicado en cabeza de una persona no quedan afectados por la nueva normativa, la cual únicamente podrá aplicarse a las situaciones jurídicas que tengan lugar a partir de su vigencia. Las normas impugnadas transgreden el principio jurídico del derecho adquirido bajo el pretexto de que de conformidad con el artículo 338 de la Constitución Política los concejos municipales tienen vía libre y autónoma para fijar directamente los sujetos pasivos y activos del impuesto de industria y comercio y de que en derecho las cosas se deshacen como se hacen principios que, si bien son ciertos, no por ello pueden ser entendidos genéricamente, pues conforme con la jurisprudencia en cita, si existen situaciones jurídicas definidas, las mismas no pueden ser menoscabadas.

1. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La entidad demandada se opuso a las pretensiones de la actora, con fundamento en los siguientes argumentos3: En primer lugar, alegó indebida acumulación de pretensiones señalando que el demandante solicitó en el acápite de la demanda pretensiones de la más disímil naturaleza.

Manifestó que la existencia de un derecho adquirido por parte de CUERO Y PLUMA LTDA, - la exoneración del impuesto de industria y comercio en virtud del

Acuerdo No. 011 de 1990 -, se desvirtúa con solo notar que el Acuerdo en parte alguna exonera, directa o indirectamente del referido tributo a la sociedad demandante. El Acuerdo contempla una serie de condiciones que requieren comprobación, así: 1Que la empresa se establezca en el municipio después de la vigencia del Acuerdo, es decir, que no existiera con anterioridad. 2Que del total del personal a emplear, cómo mínimo el 50% sea gente del municipio o si no lo son que lleven viviendo en el mismo, más de un año. 3 Folios 77 a 84 cuaderno principal 3Que la actividad no deteriore el ambiente. 4Que se ajusten a la normativa general. Ante la Administración, la empresa no hizo el más mínimo esfuerzo para acreditar el cumplimiento de esas condiciones, ni antes de que se expidiera el Acuerdo No. 013, ni una vez expedido éste, como tampoco en el trámite de liquidación del impuesto de industria y comercio que se adelantó por la administración. La constatación del lleno de los requisitos es una etapa previa, indispensable para alegar un derecho adquirido y cuestionar la potestad tributaria del Municipio. Indicó que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido enfática en señalar que, cuando se concede una exención, el órgano de representación que la dispuso no enajena su potestad tributaria, de manera que en cualquier momento puede derogarse la Ley, Ordenanza o Acuerdo contentivo de la exención. En cuanto a los efectos particulares, debe examinarse en cada caso si la exoneración dispuesta por vía general se tradujo en un acto particular y concreto que realmente incorpore un derecho al patrimonio jurídico del administrado.

En el presente caso no se allegó prueba de que la empresa demandante cumpliera los supuestos para que se exonerara el pago del impuesto de industria y comercio. La resolución acusada carece de “sustancia y de efectos”, pues su parte resolutiva se limita a “Declarar a la sociedad Cuero y Pluma Ltda. como sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio y complementarios”, declaración que carece de efectos patrimoniales directos, pues no tiene impacto alguno, no supone por sí misma la liquidación de un impuesto cuantificado y determinado a cargo de la sociedad actora. Propuso la excepción de cosa juzgada, aduciendo que la sociedad afirmó que no tiene la calidad de contribuyente del impuesto de industria y comercio en el Municipio de El Retiro; en tanto que al analizarse en conjunto las Resoluciones Nos. 030 y 032 de 1998, que liquidaron el impuesto hasta septiembre de 1998, se desprende que la accionante es contribuyente de ese tributo. El hecho de que la liquidación haya cobrado firmeza y que dentro de los cuatro (4) meses siguientes la empresa no haya acudido ante la jurisdicción para tratar de invalidarla, lleva a concluir que la misma fue aceptada pacíficamente por el contribuyente. Además, las resoluciones fueron ejecutadas pues, ante el no pago del impuesto, el municipio adelantó el trámite de cobro coactivo, que se inició con la Resoluciòn No. 038 de 30 de septiembre de 1998 y terminó con la Resolución No. 002 del 25 de mayo de 1999. La ejecución pudo ser cuestionada ante la jurisdicción, pero el

plazo expiró sin que la sociedad presentara demanda. Finalmente, el apoderado del Municipio del Retiro alegó que no existe daño, en tanto el inmueble siguió radicado en la sociedad demandante, y no puede reclamar, a título de perjuicio, los intereses por una suma que no debió ingresar en su patrimonio. Solicitó que se condenara en costas a la parte demandante ante la evidente falta de fundamento jurídico y de irrazonabilidad de la demanda.

1. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante providencia del 7 de septiembre de 2010, negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones4: En relación con la infracción de las normas de orden constitucional, indicó que el Concejo, al crear las exenciones, actuó amparado por la Constitución y la Ley, específicamente, por la Ley 14 de 1983 que en su artículo 38 faculta a los Municipios para otorgar exenciones tributarias con la limitante de que estas en ningún caso podrán exceder de 10 años.

En lo que a impuestos se refiere, los municipios no gozan de plena autonomía impositiva, de acuerdo con lo previsto en el artículo 294 de la Constitución Política, y para otorgar exenciones se basa en razones económicas y sociales. 4 Folios 182 a 187 cuaderno principal Consideró que la expedición del Acuerdo No. 011, que creó la exención, es completamente legal y por lo tanto, también lo es el Acuerdo No. 013 que la deroga, toda vez que debe atenderse al principio de que “EN DERECHO LAS

COSAS SE DESHACEN COMO SE HACEN”.

Concluyó que de la expresión “hasta por 10 años” se colige una facultad dispositiva de dicho órgano de representación de conceder la exención de 1 a 10 años y no por 10 años, como equivocadamente lo ha entendido la demandante. El Concejo en uso de su autonomía, y atendiendo los fines que motivaron la expedición del acto inicial, cuales son los de generar empleo y desarrollo industrial en el Municipio, puede moverse entre estos límites temporales, sin que ello signifique el desconocimiento de derechos adquiridos.

1. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante impugnó la sentencia de primera instancia, con fundamento en lo siguiente5: La interpretación que hace el fallador de primera instancia respecto a la exención concedida a la demandante resulta desafortunada, en tanto cohonesta una conducta “torticera y desleal” por parte del Municipio demandado, pues evidentemente cuando al empresario se le ofrece exonerarlo del impuesto de industria y comercio hasta por 10 años, lo que se le está indicando es que dicha exención será por ese período.

Si la norma que consagra la exención pretende conducir a un error al particular que adhiere a ella, no puede el a quo cohonestar con esta actuación, menos cuando los más elementales principios de la interpretación enseñan que las cláusulas ambiguas se deben interpretar a favor de la parte débil. La ilegalidad de los actos administrativos acusados se demanda con fundamento en que la entidad, pretermitiendo el principio general del derecho de la ultractividad de las normas, impuso retroactivamente el impuesto de industria y

comercio a la demandante. El principio de la no retroactividad de la ley es uno de los pilares del estado social de derecho. 5 Folios 189 a 191 cuaderno principal Las anteriores violaciones de la ley y de la Constitución Política no merecieron ningún pronunciamiento en la sentencia atacada, a pesar de ser éste uno de los puntos del debate jurídico.

1. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante y la entidad demandada no presentaron escrito de alegatos de conclusión, tal y como consta en el informe secretarial obrante en el folio 209 del plenario.

El Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad procesal.

1. CONSIDERACIONES DE LA SALA Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 7 de septiembre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda.

CUESTIÓN PREVIA Advierte la Sala que el Municipio de El Retiro, en el escrito de contestación de la demanda, alegó la indebida acumulación de pretensiones, argumento respecto del cual el a quo, en la sentencia de primera instancia, no hizo pronunciamiento alguno. Ahora bien, se observa en el acápite de pretensiones de la demanda que la sociedad demandante solicita la nulidad de los siguientes actos: “…Que son NULOS: el Acuerdo 013 de junio 13 de 1993, por medio del cual el Concejo Municipal del Retiro “DEROGA EN TODAS SUS PARTES EL ACUERDO No. 011 DE MAYO 27 DE 1990 SOBRE EXONERACION DEL

PAGO DE IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO A NUEVAS INDUSTRIAS QUE SE ESTABLEZCAN EN EL MUNICIPIO”, la Resolución 012 de agosto 28 de 1997, por medio de la cual la Tesorería Municipal “… DECLARA SUJETO PASIVO DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO Y COMPLEMENTARIOS A LA SOCIEDAD CUERO Y PLUMA LTDA” y la Resolución presunta que debió resolver los recursos interpuestos…” En el presente caso, es evidente que la acción pretendida fue la de nulidad y restablecimiento del derecho, según lo afirmado por la parte accionante en su escrito de demanda, tal como fue aceptada y tramitada por el Tribunal. Está así demarcada la acción que pretendía la parte actora y si bien se planteó, igualmente, la nulidad de un acto administrativo de carácter general, ha debido el a quo en principio declararse inhibido respecto de esta pretensión, sin embargo, dadas las facultades interpretativas del juez esta Sala entiende que la pretensión se dirige contra la Resolución 012 de 1997, acto que tiene un interés o efecto patrimonial para la demandante, bajo el presupuesto que su fundamento jurídico radica en el Acuerdo 013 de 1993. DEL CASO CONCRETO Corresponde a la Sala decidir la legalidad del acto administrativo por medio del cual el Municipio de El Retiro declaró sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio y complementarios a la sociedad CUERO Y PLUMA LTDA. Debe valorarse si es adecuada a derecho la decisión del Tribunal o si, por el contrario, tiene razón el apelante al indicar que: i) la interpretación que hace el fallador es

desafortunada, pues si se exonera del impuesto de industria y comercio hasta por 10 años, se está indicando que la exención será por ese período; y, ii) se aplicó retroactivamente el impuesto de industria y comercio a la sociedad demandante. En primer lugar, se debe recordar que los municipios gozan de autonomía para manejar los asuntos locales, de conformidad con lo establecido en el artículo 287 de la Constitución Política de Colombia, así: “ARTÍCULO 287. Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos:

1. Gobernarse por autoridades propias.

2. Ejercer las competencias que les correspondan.

3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.

4. Participar en las rentas nacionales.”

(Subraya la Sala) En el mismo sentido, el numeral 4° del artículo 313 de la Constitución Política, al referirse a la autonomía para el establecimiento de tributos, en el nivel municipal, señaló que le corresponde a los Concejos Municipales “Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales”. A su vez, el artículo 294 de la Constitución Política dispone que “la ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales. Tampoco podrá imponer recargos sobre sus impuestos salvo lo dispuesto en el artículo 317” En relación con los límites legales a la potestad de las entidades territoriales para el otorgamiento de exenciones tributarias, el artículo 258 del Código de Régimen

Municipal, Decreto Ley 1333 de 1986, establece: “ARTICULO 258. Los Municipios y el Distrito Especial de Bogotá sólo podrán otorgar exenciones de impuestos municipales por plazo limitado, que en ningún caso excederá de diez (10) años, todo de conformidad con los planes de desarrollo Municipal.” Esta Corporación en sentencia de 7 de abril de 20116, al pronunciarse sobre la potestad de las entidades territoriales para exonerar o establecer tratamientos preferenciales, señaló: “Lo cierto es que, en vigencia de la Constitución Política de 1991 y, concretamente, del artículo 294, para la Sala, la Ley 14 de 1983, en cuanto a la potestad de las entidades territoriales para fijar exenciones o tratamientos preferenciales debe interpretarse de manera amplia, pues, a diferencia de la potestad para fijar los tributos, la potestad para conceder exenciones o tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales es plena para estas y restringida para la Ley. Ahora bien, la potestad de exonerar o de establecer tratamientos preferenciales puede implicar que las autoridades territoriales consideren que una actividad o sujeto determinado son sujetos pasivos del impuesto de industria y comercio pero a una tarifa de 0% (exención), o que esas actividades que son generadoras del impuesto de industria y comercio no lo causan por determinadas circunstancias (exclusión) o que hay actividades que simplemente no califican como industriales, comerciales o de servicios y, por tanto, no están sujetas al impuesto. Como el mandato de prohibición del artículo 39 de la Ley 14 de 1983 implica

que las entidades territoriales se abstengan de regular como actividades o sujetos gravados los enunciados en ese artículo, puede ser que los acuerdos municipales simplemente no regulen “las prohibiciones”, pero lo cierto es que, en cumplimiento de ese mandato de prohibición, las entidades territoriales han regulado esas actividades, en unas oportunidades denominando las actividades como exentas, en otras como excluidas, en otras, como no gravadas o en otras no sujetas y, en el peor de los casos, confundiendo la calidad de sujeto no responsable del impuesto con actividad no gravada con el mismo. 6 H. Consejo de Estado, Consejero Ponente: Hugo Fernando Bastidas Bàrcenas, expediente 250002327000200600562-01 (16949), Dte: José Alejandro Herrera Carvajal, Ddo: Municipio de Cucunubà. Independientemente de lo anterior, para la Sala es claro que una entidad territorial tiene la potestad para “exonerar” o establecer “tratamientos preferenciales” y, así mismo, para regular, a efectos de ejercer los controles respectivos, los aspectos referentes a las obligaciones formales que se deriven del régimen de exención o de los tratamientos preferenciales.” (negrilla fuera de texto) Así las cosas, la posibilidad de conceder exenciones a los contribuyentes de los impuestos territoriales es una atribución propia y exclusiva de las entidades territoriales, que se enmarca dentro de los límites constitucionales y legales de su autonomía, y que, por supuesto, debe observar los principios que rigen el sistema tributario nacional como son los de equidad, eficiencia, progresividad e irretroactividad. Consecuencia de esa facultad, también lo es la competencia para establecer los

requisitos para que se otorgue la exención, las causas por las cuales se puede perder, y derogar las exenciones otorgadas. Ahora bien, en el caso sub examine resulta pertinente citar lo dispuesto en los artículos 1 y 2 del Acuerdo No. 011 de 27 de mayo de 1990, que exoneró del pago del impuesto de industria y comercio a las nuevas industrias que se establecieran en el Municipio de El Retiro, así: “…Artículo 1º- Las empresas industriales y comerciales, que a partir de la vigencia del presente acuerdo se establezcan en el municipio tendrán derecho a la exención del pago de impuestos de Industria y Comercio hasta por diez (10) años , siempre y cuando el personal a emplear cubra como mínimo e l cincuenta por ciento (50%) de gente de el Municipio o si no lo son que lleven viviendo en la misma, más de un año, cuando tales actividades no deterioren el ambiente, esto es que en sus operaciones no contaminen el aire, las aguas, el suelo y demás recursos renovables, y se ajusten a la ley, ordenanza o acuerdo que rija en el Municipio. Parágrafo – Las personas que ingresen a la Empresa como naturales de El Retiro probarán tal hecho con los registros de nacimiento o partida de bautismo y las no naturales con certificado de residencia en el Municipio por más de un año, expedido por la Alcaldía. Artículo 2º - Las empresas industriales y comerciales quedarán en libertad de acogerse o no a lo estipulado en el art. 1º del presente acuerdo , si no lo hicieren o no se acogieren al mismo, pagarán los impuestos de ley.”

(Subrayado y negrilla fuera de texto) Del texto antes transcrito resulta claro que la exención del pago del impuesto de industria y comercio para las empresas industriales y comerciales que se establecieran en el Municipio de El Retiro era hasta por diez (10) años, siempre y cuando se cumplieran ciertos presupuestos; dejando igualmente en libertad a las empresas de acogerse o no a dicha exención. Ahora en cuanto a la interpretación del término “hasta” contenido en el texto del Acuerdo No. 011 de 1990, en relación con el cual, el apelante alega que se está indicando que la exención será por 10 años, debe recordarse que el artículo 28 del Código Civil regula lo concerniente al sentido de las palabras o expresiones, como pasa a citarse a continuación: ARTICULO 28. SIGNIFICADO DE LAS PALABRAS. Las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras; pero cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias, se les dará en éstas su significado legal. Al consultar la palabra “hasta” en el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, arroja el siguiente significado: “hasta. (Del ár. hisp. ḥattá, infl. por el lat. ad ista, hasta esto). 1. prep. Denota el término de tiempo, lugares, acciones o cantidades. 1. exprs. U. para indicar el límite o término de la acción expresada por el verbo principal. Correré hasta que me canse…” (Subrayado fuera de texto). Contrario a lo manifestado por el apelante, la exención fue dada por el Concejo

del Municipio de El Retiro hasta por diez (10) años, y en atención al sentido natural y obvio que se le debe dar a las palabras contenidas en una norma, el término “hasta” indica el límite de tiempo de duración de la exención; como acertadamente fue interpretado por el Tribunal. De otra parte, en lo relativo al desconocimiento de