CE-05001-23-31-000-1999-3428-01(3490-03)-2004

SUSPRESION DE CARGO - No desvirtuada su legalidad porque la Junta de la entidad demandada tenía la competencia para la supresión y se hicieron los estudios técnicos respectivos / PLANTA DE PERSONAL - La supresión del cargo cumplió con los requisitos legales para la reforma de la planta de personal Se demanda en el presente asunto la nulidad del Acuerdo 042 de 19 de mayo de 1999, por el cual la Junta Directiva de la Empresa Social del EstadoMETROSALUD – suprimió en el artículo 1º el cargo de Supervisor Auxiliar en el Area de Lavandería, que desempeñaba el demandante. Falta de competencia. Aparece en el expediente el Acuerdo No 36, por el cual se creó el Instituto Metropolitano de Salud de Medellín – METROSALUD -. Se lee en su artículo 6º que entre las funciones de la Junta Directiva están las de determinar la estructura de la administración y aprobar el plan de cargos y asignaciones. Así mismo, reposa el Decreto 752 de 1994, por el cual se adaptó el Sistema Municipal de Salud a las previsiones de la Ley 100 de 1993, en cuyo artículo 9º - literal c) consagró como atribución de la Junta, entre otras, la de determinar la organización interna de la empresa, definiendo su estructura, creando, suprimiendo y fusionando cargos. Tal competencia, sin duda, fue la que ejerció la Junta al expedir el Acuerdo 042, que suprimió el cargo del actor. En este orden, surge evidente para la Sala que no se configuró vicio alguno de competencia en la decisión de retiro del actor. Estudios Técnicos. Ahora bien, el artículo 41 de la

Ley 443 de 1998 señala que cuando se reforme la planta de personal que implique la supresión de empleos de carrera, deberá motivarse expresamente, fundarse en necesidades del servicio y en estudios técnicos realizados por las mismas entidades, la Escuela Superior de Administración Pública o por firmas especializadas en la materia. De los documentos antes referidos para la Sala surge evidente que la entidad cumplió cabalmente la previsión contenida en la referida norma, pues elaboró ella misma el estudio requerido, para lo cual tuvo a bien contratar una firma conocedora del tema específico que realizara un informe capaz de dar certeza a las conclusiones que la llevaron a determinar la reestructuración que culminó con la supresión del cargo del actor. Por otra parte, ha de señalarse que la supresión de cargos es una causal de retiro del servicio prevista para los empleados públicos indistintamente, justificada en la prevalencia del interés general, que se concreta en este caso, en el mejoramiento del servicio. Por ello, respecto de empleados de carrera administrativa, no es admisible que el derecho a la estabilidad laboral comporte la obligación de la administración de mantener a un funcionario indefinida e incondicionalmente en el empleo. Tampoco surge la infracción alegada por falta de motivación, por cuanto los actos que tuvieron a cargo la supresión de la entidad expresaron las razones de tales medidas. En este orden de ideas, concluye la Sala que procede igualmente confirmar la decisión que denegó la nulidad del acto cuestionado. COMUNICACION SOBRE SUPRESION DEL CARGO - No constituyó el acto que modificó la relación laboral del demandante. Cuando se suprime un

cargo del cual no queda en la nueva planta ni una sola plaza, ello produce el efecto de desvincular a quien lo desempeña Ha de señalarse que cuando un acto administrativo suprime un cargo del cual no queda en la nueva planta ni una sola plaza, como en este caso ocurre con el cargo de Supervisor Auxiliar de Lavandería, ello produce el efecto particular y concreto de desvincular a quien lo desempeña, bastándole a la administración comunicarle al empleado tal situación, por lo que es imperativo en esta hipótesis, si el interesado desea ser reintegrado, que solicite y obtenga la nulidad del acto supresor. Por otra parte, la impugnación del oficio 11692 del 6 de julio de 1999 no es procedente, porque se trata de un acto de comunicación. Esta simple comunicación, se repite, no es la que tiene la virtud de modificar su relación laboral con la entidad demandada; pues su situación jurídica fue definida mediante el Acuerdo 042 de 1999.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION "A"

Consejera ponente: ANA MARGARITA OLAYA FORERO

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de mayo de dos mil cuatro (2004).

Radicación número: 05001-23-31-000-1999-3428-01(3490-03)

Actor: ALCIDES PIEDRAHITA CARDENAS Demandado: METROSALUD - ESE Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 20 de marzo de 2003 proferida por el Tribunal

Administrativo de Antioquia, dentro del proceso promovido por ALCIDES PIEDRAHITA CÁRDENAS contra la Empresa Social del Estado –METROSALUD-. ANTECEDENTES Por conducto de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., el actor solicita la nulidad del Acuerdo No. 042 del 19 de mayo de 1999 de la Junta Directiva de la Empresa Social del Estado METROSALUD, por medio del cual se suprimió el cargo de Supervisor Auxiliar que desempeñaba y del oficio No.11692 del 6 de julio de 1999 con el que se le comunicó su desvinculación por terminación de la actividad que cumplía en el área de lavandería. Como consecuencia de la anterior declaración pide que se ordene a la entidad demanda su reintegro al cargo que desempeñaba con el pago de todos los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir, debidamente ajustados en su valor y que se declare que no ha existido solución de continuidad en su relación laboral. Manifiesta que estuvo vinculado a la entidad demandada desde el 15 de septiembre de 1989 hasta el 6 de julio de 1999; que de conformidad con lo establecido en los artículos 15 y 16 del Decreto 752 de 1994, la Junta Directiva de la entidad demandada y la Junta del Departamento de Desarrollo Laboral no tenían competencia para separarlo del servicio; que el acto administrativo de su desvinculación tenía que constar en una resolución firmada por el Director General de METROSALUD y por su Secretario General, de tal manera que la ausencia de esa formalidad constituye una expedición irregular que conlleva a su anulación.

Agrega que al producirse su desvinculación se desconocieron los derechos derivados de su inscripción en carrera administrativa y se inobservaron las disposiciones sobre supresión de cargos respecto de los requisitos y motivación. Sostiene que el estudio interno a que se refiere el Acuerdo 042 de 1999, no reúne las características que la ley exige para justificar la supresión de un cargo de carrera y solo se alude a él para justificar una decisión administrativa que en ningún caso consulta necesidades del servicio. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO SOBRE SU VIOLACIÓN Cita como disposiciones violadas con la expedición del acto demandado los artículos 1, 53 y 125 de la Constitución Política; 41 de la Ley 443 de 1998; 148, 149, 150, 153 y 154 del Decreto 1572 de 1998 y 9° del Decreto 752 de 1994. Indica que con su desvinculación se ignoró el derecho al trabajo, no obstante que se encontraba inscrito en el escalafón de carrera administrativa y amparado por el fuero de estabilidad que la misma le confiere; que las reformas de las plantas de personal de las entidades de la rama ejecutiva de los ordenes nacional y territorial que impliquen supresión de empleos de carrera deberán motivarse expresamente, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y basarse en estudios técnicos que así lo demuestren, de conformidad a lo establecido en los artículos 41 de la ley 443 de 1998 y 148, 149, 150 y 154 del Decreto Reglamentario 1572 del mismo año. Añade que si bien la supresión del cargo es competencia de la Junta

Directiva de METROSALUD, la remoción del empleado corresponde al nominador, es decir, al Director General mediante resolución motivada, de manera que el acto acusado fue expedido irregularmente por autoridad no competente, con una motivación aparente e insuficiente sin apego a la realidad. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La entidad demandada –METROSALUD-, se opone a las pretensiones del actor y manifiesta que no existe falta de competencia de la Junta Directiva para suprimir el cargo de la planta de personal, porque ello hace parte de sus funciones, de acuerdo a lo establecido en los Decretos 1876 de 1994 y 752 de 1994; que no se presenta desviación de poder, ya que para amparar sus derechos de carrera administrativa, se le dio la oportunidad de ser incorporado a otro empleo equivalente, pero prefirió optar por la indemnización sin oponerse a ella, pues al habérsele dado oportunidad de interponer los recursos pertinentes en la vía gubernativa no presentó ninguna reclamación en contra de la misma. Agrega que se ordenaron los estudios técnicos necesarios para tomar la decisión de suspender los servicios de lavandería, los cuales fueron realizados por la Sociedad Euroclean-Lavaséptica Ltda. LA SENTENCIA El Tribunal se declaró inhibido para pronunciarse sobre la nulidad del oficio No. 11692 del 6 de julio de 1999 y negó las pretensiones de la demanda. Manifiesta que el acto demandado mediante el cual se desvinculó al actor, es el Acuerdo 042 del 19 de mayo de 1999, expedido por la Junta Directiva de METROSALUD y mediante comunicación 11692 del 6 de julio de ese mismo

año, la Jefe del Departamento de Desarrollo Laboral de esta entidad le informa la desvinculación del servicio por supresión del cargo. Agrega que de conformidad con el artículo 9° del Decreto 752 de 1994, mediante el cual se adoptó a la entidad demandada como una Empresa Social del Estado, entre las funciones a realizar por la Junta Directiva está la de determinar la organización interna de la misma. Indica que el Acuerdo 042 del 19 de mayo de 1999 no fue expedido en forma irregular por falta de competencia de la Junta Directiva de METROSALUD, puesto que es el mismo Decreto 752 de 1994 el que reglamenta todo lo relacionado con el funcionamiento interno de la entidad, otorgándole la facultad a esa Junta para que entre otras funciones, suprima cargos al interior de la institución; que con la comunicación emitida por el Jefe del Departamento de Desarrollo Laboral simplemente se le da a conocer al actor la decisión tomada por la administración, dando así cumplimiento a lo estatuido por el artículo 44 del Decreto 1568 de 1999; por consiguiente, no existe una expedición irregular del acto por falta de competencia. Sostiene que la supresión del cargo del actor estuvo suficientemente motivada, porque en el mismo se hace relación a los estudios técnicos realizados, los cuales recomiendan su supresión. Transcribe luego apartes de la sentencia C-527-94 de la Sala Plena de la Corte Constitucional, Magistrado Ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero, relacionada con la supresión de cargos como una justa causa de retiro del servicio. LA APELACIÓN La parte actora reitera los planteamientos expuestos en la demanda

e insiste en que debió prosperar la nulidad por incompetencia porque está demostrado que su separación del servicio no se dio mediante resolución motivada emitida por el Director General de METROSALUD; que si bien la Junta Directiva puede suprimir cargos, como lo hizo por medio del Acuerdo 042 de 1999, no tiene facultad para remover los servidores de la entidad; que el artículo 44 del Decreto 1568 de 1998 no modifica la competencia que tiene el nominador para nombrar y remover los servidores de una entidad, sino que indica el proceder que se debe adoptar para con los inscritos en carrera administrativa en caso de la supresión del cargo. Señala que el artículo 1° del Decreto 1223 de 1993 al referirse al derecho a indemnización de los empleados inscritos en el escalafón de carrera administrativa, diferencia claramente el acto de la supresión del cargo con la separación del servicio del empleado, que se da como consecuencia de la supresión. Agrega que la entidad demandada debió demostrar la existencia del estudio técnico anterior a la supresión de cargos, pues si bien existían algunos estudios, ellos no reunían los requisitos de ley, ni se podían demostrar por medio de prueba testimonial, como lo pretendió hacer la administración. CONSIDERACIONES Se demanda en el presente asunto la nulidad del Acuerdo 042 de 19 de mayo de 1999, por el cual la Junta Directiva de la Empresa Social del EstadoMETROSALUD – suprimió en el artículo 1º el cargo de Supervisor Auxiliar en el Area de Lavandería, que desempeñaba el demandante. Se impetra así mismo, la nulidad del Oficio 11692 de 6 de julio de 1999, por el cual se le comunicó la

desvinculación por supresión de su empleo (fls. 29 y 32). Ha de señalarse que cuando un acto administrativo suprime un cargo del cual no queda en la nueva planta ni una sola plaza, como en este caso ocurre con el cargo de Supervisor Auxiliar de Lavandería, ello produce el efecto particular y concreto de desvincular a quien lo desempeña, bastándole a la administración comunicarle al empleado tal situación, por lo que es imperativo en esta hipótesis, si el interesado desea ser reintegrado, que solicite y obtenga la nulidad del acto supresor. Debe tenerse en cuenta que el acto que suprimió el cargo de Supervisor Auxiliar que desempeñaba el demandante, no era aplicable a un número indeterminado de personas, sino únicamente a éste, por lo que, aunque no se le menciona en el precitado Acuerdo, que el único cargo de la denominación que él ocupaba fue suprimido, sin que pueda desconocerse, por ese hecho, los efectos particulares que se dieron respecto del empleo que desempeñaba. Por otra parte, la impugnación del oficio 11692 del 6 de julio de 1999 (fl 32) no es procedente, porque se trata de un acto de comunicación. Como se observa palmariamente del texto del oficio de comunicación demandado, la administración se limita a informarle al demandante que su cargo fue suprimido; que, por tal virtud, podía manifestar dentro de los cinco días calendario siguientes a la fecha de recibo de la comunicación, si optaba por ser incorporado a la planta de personal en un empleo equivalente o a recibir indemnización en los términos establecidos en el artículo 39 de la Ley 443 de

1998, opción ésta que eligió. Esta simple comunicación, se repite, no es la que tiene la virtud de modificar su relación laboral con la entidad demandada; pues su situación jurídica fue definida mediante el Acuerdo 042 de 1999. Como es sabido, la jurisdicción contencioso administrativa está instaurada para juzgar los actos de la administración que producen efectos jurídicos; es decir, que creen, modifiquen o extingan una situación jurídica del administrado; por ello, al no tener la comunicación que se demanda en esta litis la connotación de acto administrativo, no es dable emitir pronunciamiento de fondo en relación con la referida comunicación, como bien lo señaló el Tribunal, razón por la cual la Sala habrá de confirmar el numeral 1º de la sentencia apelada. Examinará ahora la Sala la legalidad del Acuerdo 042 de 1999, para lo cual abordará los cargos que en esencia fueron formulados: falta de competencia e inexistencia de estudios técnicos legalmente realizados. Falta de competencia Aparece a folios 33 y siguientes el Acuerdo No 36, por el cual se creó el Instituto Metropolitano de Salud de Medellín – METROSALUD -. Se lee en su artículo 6º que entre las funciones de la Junta Directiva están las de determinar la estructura de la administración y aprobar el plan de cargos y asignaciones. Así mismo, reposa a folio 40 el Decreto 752 de 1994, por el cual se adaptó el Sistema Municipal de Salud a las previsiones de la Ley 100 de 1993, en cuyo artículo 9º - literal c) consagró como atribución de la Junta, entre otras, la de determinar la

organización interna de la empresa, definiendo su estructura, creando, suprimiendo y fusionando cargos. Tal competencia, sin duda, fue la que ejerció la Junta al expedir el Acuerdo 042, que suprimió el cargo del actor. Como quedó dicho en párrafos precedentes, este acto extinguió de la planta de personal el único cargo de Supervisor Auxiliar de Lavandería que existía en cabeza del titular, hoy demandante, y por ello en este caso, el ejercicio de la facultad nominadora que consagró el artículo 9º del Acuerdo 36 de 1984 y el litral s) del artículo 15 del Decreto 752 en cabeza del Director General del Instituto era irrelevante, pues la circunstancia de tratarse de un cargo único produjo un efecto no sólo particular y concreto frente a quien ejercía el empleo, sino que se constituyó en una consecuencia obligada y automática del mismo acto. Por ello la entidad no tuvo que realizar actuación adicional distinta de la de comunicar al actor la decisión de la Junta. En este orden, surge evidente para la Sala que no se configuró vicio alguno de competencia en la decisión de retiro del actor. Estudios Técnicos Se lee a folios 36 y siguientes el Informe de Visita a la Lavandería de METROSALUD realizado por la empresa EUROCLEAN en el que se precisa la forma como se lleva a cabo el procedimiento de lavado y las condiciones locativas en que se adelanta; se recomienda allí un rediseño completo de la lavandería y finaliza señalando expresamente: “... La forma como opera actualmente es peligrosa desde el punto de vista de infecciones intrahospitalarias y riñe con los elementales principios

sanitarios a que está obligada una institución de salud.” A folios 97 y siguientes obra un informe pormenorizado considerando diferentes factores, realizado por la misma entidad. Dan cuenta, así mismo, los folios 102 a 155 del informe sobre la Lavandería Central de METROSALUD efectuado por la propia Empresa Social del Estado –METROSALUD-, donde se detalla específicamente cada uno de los aspectos de esta dependencia, recopilando informes que datan incluso desde 1997; allí reposan mapas, diagramas y fotografías de las condiciones locativas y se analiza uno a uno cada factor. Llama particular atención el informe sobre el personal que consigna el hecho de su falta de capacitación en el área, así como sobre los informes errados que presentó el Supervisor de la Lavandería, respecto a la cantidad de ropa lavada, que ha dado lugar a un proceso disciplinario; así mismo se consigna que este funcionario consume licor en horas de trabajo y en las instalaciones de la Lavandería (f. 138). Es diciente igualmente el informe de costos que obra a folio 146 y las conclusiones (f. 151 s.s.) que revelan el inminente factor de riesgo generado por tal actividad en las condiciones allí descritas. Ahora bien, el artículo 41 de la Ley 443 de 1998 señala que cuando se reforme la planta de personal que implique la supresión de empleos de carrera, deberá motivarse expresamente, fundarse en necesidades del servicio y en estudios técnicos realizados por las mismas entidades, la Escuela Superior de Administración Pública o por firmas especializadas en la materia. De los documentos antes referidos para la Sala surge evidente que la entidad cumplió cabalmente la previsión contenida en la referida norma, pues

elaboró ella misma el estudio requerido, para lo cual tuvo a bien contratar una firma conocedora del tema específico que realizara un informe capaz de dar certeza a las conclusiones que la llevaron a determinar la reestructuración que culminó con la supresión del cargo del actor. Debe precisarse que la exigencia contenida en la Ley 443 de 1998 y los decretos que la reglamentan y adicionan, si bien es cierto que deben atenderse, las normas que gobiernan el proceso de reestructuración han de analizarse a la luz de los principios que informan la función pública y, en esa medida, las exigencias consagradas en la ley han de verificarse en consonancia con tales principios, de tal manera que no resulte ser ni un escollo para la adecuación de la estructura administrativa a las nuevas exigencias del servicio, ni tampoco el desconocimiento de los derechos de los servidores públicos que se ven afectados por tal proceso. Por ello, cuando la ley consagró la exigencia de los estudios técnicos, lo que pretendió fue que el procedimiento debía ir acompañado de tales estudios como elementos que interactúan, pues sin duda tienen vocación de ser directrices o pautas que orientan el desarrollo y resultados de la reestructuración. Por otra parte, ha de señalarse que la supresión de cargos es una causal de retiro del servicio prevista para los empleados públicos indistintamente, justificada en la prevalencia del interés general, que se concreta en este caso, en el mejoramiento del servicio. Por ello, respecto de empleados de carrera administrativa, no es admisible que el derecho a la estabilidad laboral comporte la obligación de la administración de mantener a un funcionario indefinida e incondicionalmente en el empleo.

Tampoco surge la infracción alegada por falta de motivación, por cuanto los actos que tuvieron a cargo la supresión de la entidad expresaron las razones de tales medidas; se lee a folio 29 los considerandos del Acuerdo 042 de 1999 que hacen relación a que finalizado el estudio se recomienda por razones técnicas, económicas y de insuficiencia de personal, la contratación con instituciones especializadas, lo que habría de contribuir a la reducción de los costos de funcionamiento y a lograr una mayor eficiencia, oportunidad y agilidad en la prestación del servicio; los estudios técnicos que elaboró la entidad, igualmente constituyen un vehículo de información sobre las razones que inspiraron la supresión. Luego no se halla probado el cargo que en este sentido fue formulado. En este orden de ideas, concluye la Sala que procede igualmente confirmar la decisión que denegó la nulidad del acto cuestionado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. F A L L A CONFIRMASE la sentencia de veinte (20) de marzo de dos mil tres (2003), proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia dentro del proceso promovido por ALCIDES PIEDRAHITA CÁRDENAS contra la Empresa Social del Estado METROSALUD. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen COPIESE, NOTIFIQUESE, PUBLIQUESE Y CUMPLASE La anterior providencia fue considerada, aprobada y ordenada su publicación por la Sala en sesión de la fecha.-

ANA MARGARITA OLAYA FORERO ALBERTO ARANGO MANTILLA

NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

MYRIAM VIRACACHA SANDOVAL

Secretaria Ad-Hoc