CE-05001-23-31-000-2000-2493-01-2001

NULIDAD ELECCION DE ALCALDE - Celebración de contrato / INHABILIDAD DE ALCALDE - Celebración de contrato en representación de entidad sin ánimo de lucro / CELEBRACION DE CONTRATO - Origina inhabilidad de alcalde al celebrarlo en representación de entidad sin ánimo de lucro / SUSPENSION PROVISIONAL - Procedencia De manera que la inhabilidad consagrada en el artículo 95.3 de la Ley 136 de 1994, se configura cuando el candidato se encuentre incurso en cualquiera de las dos situaciones contempladas en la misma: a.- Que durante el año anterior a su inscripción haya intervenido en la celebración de contratos con entidades públicas en interés propio o en el de terceros; o b.- Que haya celebrado por sí, o por interpuesta persona, contrato de cualquier naturaleza con entidades u organismos del sector central o descentralizado de cualquier nivel administrativo que deba ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio. El denominado “convenio interadministrativo” celebrado entre el Municipio de Vegachí y la Asociación de Mujeres de Vegachí -ASOMUVE-, en realidad, es un contrato estatal de los autorizados por el artículo 355 de la Carta Política y reglamentado por los decretos números 777 y 1403 de 1992 para eliminar los denominados auxilios o donaciones a favor de personas naturales y jurídicas y permitir, en su lugar, que el Gobierno, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal, con recursos de los respectivos presupuestos, a través de contratos con entidades sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad, impulse programas y actividades de interés público acordes con el Plan Nacional y los Planes

Seccionales de Desarrollo. Al encontrarse plenamente demostrado que la Alcaldesa del Municipio de Vegachí celebró a nombre de la Asociación de Mujeres de ese Municipio un contrato dentro de los 12 meses anteriores a la fecha en que se inscribió como candidata, como se anotó, habrá de confirmarse la providencia apelada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: DARÍO QUIÑONES PINILLA

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil uno (2001).

Radicación número: 05001-23-31-000-2000-2493-01

Actor: JULIO MARTÍN URIBE GONZÁLEZ Demandado: ALCALDE DEL MUNICIPIO DE VEGACHI Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandada, Señora MARIA DE LOS ANGELES MARTINEZ MARTINEZ, por intermedio de apoderado, contra el auto del 6 de diciembre de 2000, dictado por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el cual se suspendió provisionalmente el acto que declaró su elección como Alcaldesa del Municipio de Vegachí.

I. ANTECEDENTES 1.- La demanda.

El Señor JULIO MARTIN URIBE GONZALEZ, actuando en su propio nombre y en ejercicio de la acción de nulidad de carácter electoral, presentó demanda en el Tribunal Administrativo de Antioquia con el fin de obtener la declaración de nulidad del acto mediante el cual se declaró la elección de la Señora MARIA DE

LOS ANGELES MARTINEZ como Alcaldesa del Municipio de Vegachí para el período constitucional 2001-2003, contenido en el Acta de Escrutinio del 1 de noviembre de 2000, Formulario E-26, expedida por la Comisión Escrutadora Municipal. 2.- La solicitud de suspensión provisional. En capítulo especial de la demanda se solicitó la suspensión provisional del acto acusado. Como fundamento de la misma se afirma que la Alcaldesa electa se encuentra incursa en la causal de inhabilidad prevista en el artículo 95, numeral 5, de la Ley 136 de 1994, porque contrató en representación de la entidad sin animo de lucro Asociación de Mujeres de Vegachí “ASOMUVE” con el Municipio de Vegachí, el 18 de noviembre de 1999, es decir dentro de los doce meses anteriores a su inscripción como candidata. 3.- La providencia impugnada. El Tribunal Administrativo de Antioquía, por medio de la providencia que es objeto de impugnación, suspendió provisionalmente el acto acusado. Para adoptar esa decisión el Tribunal consideró que de la simple confrontación entre el artículo 95, numeral 5, de la Ley 136 de 1994 y de las pruebas aportadas al proceso se puede determinar que se ha incurrido en la causal de inhabilidad, pues la Señora MARIA DE LOS ANGELES MARTINEZ celebró un contrato con el Municipio de Vegachí -18 de noviembre de 1999dentro del año anterior a la inscripción de su candidatura a la Alcaldía de ese Municipio -9 de agosto de 2000-.. 4.- La impugnación La demandada, por intermedio de apoderado, interpuso recurso de apelación

contra el auto que decretó la suspensión provisional, con sustento en los argumentos que se resumen de la siguiente manera:

1. Una entidad estatal puede celebrar contratos que no se rigen por la ley 80 de 1993, como ocurre con los que se celebran con fundamento en la ley 100 de 1993 en materia de salud, o para prestar los servicios públicos domiciliarios, lo que hace que pierdan la naturaleza de “contratos estatales”.

2. El Municipio de Vegachí hizo un aporte de su presupuesto a la Asociación de Mujeres de Vegachí -ASOMUVEcon el propósito de contribuir a la ejecución del proyecto denominado “Elaboración de abono orgánico a partir de residuos de la caña”. Pero esto, jurídicamente, no implica que se hubiera celebrado un contrato estatal, ya que ni siquiera en el documento que se suscribió se menciona la palabra contrato sino la de convenio interadministrativo, sin serlo porque la Asociación no es una entidad del

Estado.

3. De la figura de la que se trata es de un auxilio o donación estatal cuyo marco normativo es el artículo 355 de la Carta Política y los decretos 777 y 1403 de 1992 que reglamentan aquella norma. De conformidad con jurisprudencia de la Corte Constitucional1, además de la excepción consagrada en el inciso segundo del artículo 355 de la Constitución Política para otorgar auxilios, también hay otros casos de excepción que se origina en aquellos supuestos que la propia Constitución autoriza como “desarrollo de los deberes y finalidades sociales del Estado con el fin de conseguir el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población del país”. Y este es

uno de esos casos de excepción a la prohibición de otorgar auxilios respecto del cual no procede la celebración de contrato. Las normas constitucionales que autorizan la entrega del auxilio que recibió la mencionada Asociación son los artículos 63, 64 y 65 ibídem. El proyecto que ejecuta “ASOMUVE” denominado “Elaboración de abono orgánico de los residuos de la Caña” 1 Sentencia C-159 del 29 de abril de 1998. corresponde al desarrollo de sus finalidades y objetivos, como es una actividad que permite la transferencia de tecnología para la producción de materias primas agropecuarias que permitirá la productividad en materia de alimentos y, además, permite mejorar el ingreso y la calidad de vida de las campesinas de Vegachí.

4. El documento que contiene el convenio adolece de serios vicios sustanciales y formales que afectan su validez. A pesar de que en la cláusula décima se estipula que se rige por la ley 80 de 1993, este no es un contrato estatal, pues no reúne los requisitos y formalidades que prevé el artículo 40 de esa norma, dado que no se implementó ningún proceso de selección del contratista, no se pactaron las cláusulas exorbitantes, no se estableció la obligación de garantizar el convenio, etc.. El convenio interadministrativo fue elaborado por la administración municipal en forma irregular y simulada al crear unos documentos que supuestamente corresponden a su ejecución.

5. El contrato, si así se considera, ha debido cumplir con los requisitos de forma y fondo previstos en los decretos 777 y 1043 de 1992 como condición para su

existencia y validez. La falta de esos requisitos lo hace inexistente, por lo que no puede ser considerado como prueba para suspender provisionalmente el acto de elección.

6. La Alcaldesa obtuvo 1.603 de 3.195 votos, lo que comporta que no se pueda dejar sin efecto el principio de la eficacia del voto, que propende por el respeto de la voluntad popular expresada a través del ejercicio del derecho al sufragio cuando no existe una certeza seria y adecuada para calificar un acto jurídico frente al cual todo indica todo indica que no es válido.

Para resolver, S E C O N S I D E R A : De conformidad con el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, para que proceda la suspensión provisional de un acto administrativo cuando se ejerce la acción de nulidad, como ocurre en este caso, se requiere la reunión simultánea de los siguientes requisitos: 1º. Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que se admitida; 2º. Que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, apreciable bien por confrontación directa, o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud. La solicitud de suspensión provisional en estudio reúne los dos requisitos antes mencionados. En efecto, la medida se solicitó y sustentó en capítulo especial de la demanda. Y con el acto de declaración de elección se incurrió en manifiesta violación de la norma superior señalada como infringida, según se desprende de lo siguiente: 1ª. La norma invocada como infringida es el artículo 95, numeral 5, de la Ley 136

de 1994, cuyo texto es el siguiente: “Artículo 95.- Inhabilidades No podrá ser elegido ni designado alcalde quien: … 5) Durante el año anterior a su inscripción haya intervenido en la celebración de contratos con entidades públicas en interés propio, o en el de terceros o haya celebrado por sí, o por interpuesta persona, contrato de cualquier naturaleza con entidades u organismos del sector central o descentralizado de cualquier nivel administrativo que deba ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio.” De manera que la inhabilidad consagrada en esa disposición se configura cuando el candidato se encuentre incurso en cualquiera de las dos situaciones contempladas en la misma: a.- Que durante el año anterior a su inscripción haya intervenido en la celebración de contratos con entidades públicas en interés propio o en el de terceros; o b.- Que haya celebrado por sí, o por interpuesta persona, contrato de cualquier naturaleza con entidades u organismos del sector central o descentralizado de cualquier nivel administrativo que deba ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio. 2ª. Según el Acta de Solicitud de Inscripción y Constancia de Aceptación de Candidatos suscrita por el Delegado del Registrador Nacional del Estado Civil -Formulario E-6 AG-, la Señora María de los Angeles Martínez se inscribió como candidata a Alcalde del Municipio de Vegachí por el Partido Liberal Colombiano el 9 de agosto de 2000. (folio 2). 3ª. Mediante documento público autenticado por el Notario Segundo del Círculo de Medellín, acompañado con la demanda, se encuentra demostrado que

durante el año anterior a esa fecha, la Señora Martínez, en su calidad de representante legal de la Asociación de Mujeres de Vegachí -ASOMUVE-, celebró con ese Municipio, el 18 de noviembre de 1999, “un convenio interadministrativo”, cuyo objeto es “que el Municipio transfiere a “ASOMUVE” unos recursos para apoyar el proyecto de “ELABORACION DE ABONO ORGANICO A PARTIR DE LOS RESIDUOS DE LA CAÑA”, con una duración de seis (6) meses. (folios 6 y 7). En las cláusulas del denominado convenio, además de indicarse que el domicilio es el Municipio de Vegachí y que este se rige por la ley 80 de 1993, se consagran obligaciones tanto para la administración municipal como para la Asociación, así: MUNICIPIO DE VEGACHI ASOCIACION DE MUJERES a) Transferir los recursos a) Disponer oportuna y establecidos en el convenio eficientemente de los dineros para adquirir la maquinaria necesaria. b) Asesorar a “asomuve”, a través b) Ejecutar el proyecto, ciñéndose a de la UMATA, en la ejecución del los conceptos técnicos en él proyecto. contenidos c) Rendir al Municipio un informe sobre el avance del proyecto en un plazo máximo de 3 meses. 4ª. El denominado “convenio interadministrativo” celebrado entre el Municipio de Vegachí y la Asociación de Mujeres de Vegachí -ASOMUVE-, en realidad, es un contrato estatal de los autorizados por el artículo 355 de la Carta Política y reglamentado por los decretos números 777 y 1403 de 1992 para eliminar los

denominados auxilios o donaciones a favor de personas naturales y jurídicas y permitir, en su lugar, que el Gobierno, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal, con recursos de los respectivos presupuestos, a través de contratos con entidades sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad, impulse programas y actividades de interés público acordes con el Plan Nacional y los Planes Seccionales de Desarrollo. Así, el Municipio de Vegachí, con recursos del presupuesto Municipal, mediante la celebración de un contrato con una entidad sin ánimo de lucro de reconocida idoneidad, impulsó el proyecto de interés público para el Municipio denominado “Elaboración de abono orgánico a partir de los residuos de la caña”. La Asociación de Mujeres de Vegachí -ASOMUVE-, según certificado de la Cámara de Comercio del Magdalena Medio y Nordeste Antioqueño, es una sociedad sin ánimo de lucro que tiene como objetivos y finalidades las de “Crear una estructura legal que promueva la organización, la participación ciudadana y comunitaria y la capacitación de la mujer para la vinculación y participación equitativa en todos los ámbitos de la vida social, que le permita lograr su autogestión, desarrollo y proyección social, promover la capacitación de la mujer para potenciar y calificar su aporte al desarrollo dentro de los espacios de concertación y toma de decisiones para que asuma compromisos y protagonismos en la vida económica, política y social del municipio, promover la participación de las mujeres en los planes, programas y proyectos del Estado y de las entidades no gubernamentales que beneficien a la mujer y a la familia. Promover el desarrollo económico de las mujeres a

través de la vinculación a los procesos productivos para mejorar su calidad de vida. Promover la reconstrucción de los valores universales y de los derechos, deberes y obligaciones de las mujeres”. (folios 13 a 15). 5ª. No se trata, como lo plantea el recurrente, que únicamente se trate de un auxilio o donación estatal que no requiere de celebración de contrato, pues, de un lado, la Constitución y la ley sí exigen que para adelantar con recursos del presupuesto programas y actividades de interés público, el respectivo gobierno debe celebrar contratos con entidades sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad, y, de otro, efectivamente, aunque se le hubiere dado la denominación de “Convenio Interadministrativo”, en este caso se celebró un contrato, pues, además de lo ya anotado, se estipularon cláusulas en las cuales se establecen obligaciones para cada una de las partes. Además, el proyecto que se apoyó por el Municipio no comprende el desarrollo de actividades y deberes sociales del Estado que, por excepción y sin necesidad de contrato, conforme al artículo 2º del decreto 777 de 1992, modificado por el artículo 2 del decreto 1403 de ese año, se pueda apoyar con recursos del presupuesto -artículos 43, 44, 46, 51, 368, 13 transitorio y 46 transitorio de la Carta Política-. 6ª. El apoderado de la demandada señala que la entrega del auxilio que recibió la Asociación de Mujeres de Vegachí -ASOMUVEestá autorizado por los artículos 43, 64 y 65 de la Carta. Sin entrar a discutir si esas normas sirven de soporte constitucional para la asignación de recursos del presupuesto

municipal de Vegachí al desarrollo del mencionado proyecto de esa Asociación, lo evidente es que, de esas normas, ni de ninguna otra de igual rango o de uno inferior, se puede concluir que dichos recursos se hubieran podido asignar sin necesidad de celebración de contrato. Al encontrarse plenamente demostrado que la Alcaldesa del Municipio de Vegachí celebró a nombre de la Asociación de Mujeres de ese Municipio un contrato dentro de los 12 meses anteriores a la fecha en que se inscribió como candidata, como se anotó, habrá de confirmarse la providencia apelada.

Por lo expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA, R E S U E L V E : 1º. Se confirma el auto dictado el 6 de diciembre de 2000 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en cuanto decretó la suspensión provisional del acto mediante el cual se declaró elegida a la Señora MARIA DE LOS ANGELES MARTINEZ como Alcaldesa del Municipio de Vegachí, contenido en el Acta de Escrutinio expedida el 1 de noviembre de 2000 por la Comisión Escrutadora Municipal. 2º. Ejecutoriado este auto y previas las constancias del caso devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE

MARIO ALARIO MENDEZ REINALDO CHAVARRO BURITICA

Presidente

ROBERTO MEDINA LOPEZ DARIO QUIÑONES PINILLA

VIRGILIO ALMANZA OCAMPO

Secretario