CE-05001-23-31-000-2001-02045-01(1721-10)-2011

SUPRESION DEL CARGO – Estudio técnico Los estudios técnicos cumplen con los requisitos legales pues contienen al menos uno de los aspectos contemplados en el artículo 154 del Decreto 1572 de 1998, (evaluación de la prestación del servicio - numeral 2°) y varias de las situaciones descritas por el artículo 149 del mismo Decreto. Igualmente con ellos se demuestra que la decisión de suprimir cargos como el del demandante, obedeció a la necesidad de reducir los gastos de personal en atención a las disposiciones de la Ley 617 de 2000 sobre racionalización del gasto público, conforme lo dispone el numeral 9° del artículo 149 del Decreto 1572 de 1998.

FUENTE FORMAL: LEY 617 DE 2000 / DECRETO 1572 DE 1998 – ARTICULO

149

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “A”

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá D.C., dieciocho (18) de mayo de dos mil once (2011) Radicación número: 05001-23-31-000-2001-02045-01(1721-10)

Actor: JAIME ALBERTO RUIZ RAMIREZ

Demandado: SECRETARIA DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Autoridades Municipales Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida el 9 de abril de 2010 por el Tribunal Administrativo de

Antioquia. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A. y por conducto de apoderado judicial, el señor Jaime Alberto Ruiz Ramírez, solicita se declare la

nulidad del artículo 3 literal N) del Decreto No. 300 de 23 de febrero de 2001 que dispuso la supresión del cargo de Analista Presupuestal en el Departamento de Presupuesto, División Financiera de la Secretaría de Hacienda, y del Decreto No. 763 de 28 de febrero de 2001 mediante el cual el Alcalde de Medellín determinó el retiro del actor. Como consecuencia de la nulidad anterior, pretende que se condene a la entidad demandada a reintegrarlo al mismo cargo o a otro de igual o superior categoría, así como al pago de salarios y prestaciones sociales, sin solución de continuidad. Que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y s.s. del C.C.A. Como hechos en que fundamenta sus pretensiones, señala: El actor laboró en la entidad desde el 7 de noviembre de 1997 como Analista Presupuestal adscrito inicialmente a la Secretaría Privada y a partir del 11 de mayo de 1998 en la Secretaría de Hacienda, en donde se desempeñó hasta su retiro. Se encontraba inscrito en el escalafón de carrera administrativa. Mediante Decreto No. 300 de 23 de febrero de 2001 se modificó la estructura administrativa del Municipio de Medellín, competencia que al tenor del artículo 313 de la Constitución es privativa de los Concejos Municipales. A través del Acuerdo 3 de 11 de marzo de 2001 el Concejo Municipal confirió facultad al alcalde para determinar la nueva estructura de la Administración, siendo así, cuando expidió los Decretos 300 y 763 de 2001, no tenía competencia para efectuar la reestructuración.

La medida fue adoptada con fundamento en la Ley 617 de 2000 relacionada con el ajuste de los gastos de funcionamiento de las entidades públicas, sin atender el hecho de que dicha norma señaló que debía hacerse de manera gradual, concediendo un término para el efecto. La reforma de la planta de personal no estuvo respaldada por un estudio técnico con el cumplimiento de lo dispuesto por la Ley 443 de 1998 y sus decretos reglamentarios. El Decreto 763 de 2001 no justificó la aplicación de los criterios de selección del personal que permanecería en el servicio. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Como tales, se citan en la demanda los artículos 1, 2, 3, 6, 9, 25, 29, 38, 39, 53 y 125 de la Constitución Política; 41 de la Ley 443 de 1998; 148, 149 y 153 del Decreto 1572 de 1998; 7 y 9 del Decreto 2504 de 1998; 3 y 7 de la Ley 617 de 2000; 11 del Decreto 192 de 2001; 2, 85, 131, 176, 178 y 206 del Código Contencioso Administrativo. Como concepto de violación de las normas invocadas, expresa lo siguiente: No es cierto que el alcalde tenga como función constitucional modificar la planta de cargos de la administración local, suprimiendo para el efecto dependencias, pues en tal caso está usurpando una facultad del Concejo Municipal, de conformidad con el artículo 313 numeral 6 de la Constitución Política. En ese sentido la facultad del Alcalde estaba condicionada a la autorización del Concejo.

De acuerdo con lo anterior, al expedir el Decreto 300 de 23 de febrero de 2001 y desvincular al actor mediante el Decreto 763 de 28 de febrero del mismo año, la administración incurrió en expedición irregular por falta de competencia. Los actos demandados igualmente están afectados por falsa motivación, en consideración a que la Ley 617 de 2000 no impuso a las entidades públicas la obligación de reestructurarse y en consecuencia la de desvincular masivamente a servidores del Estado, sino que pretendía un ajuste de tipo fiscal. El estudio técnico con fundamento en el cual se expidieron los actos acusados, no cumple con los requisitos legales establecidos en el artículo 41 de la Ley 443 de 1998, en concordancia con los artículos 148 y 149 del Decreto 1572 de 1998 y el Decreto 2504 de 1998, tampoco con el requisito previo de comunicar al Departamento Administrativo de la Función Pública para la reforma de la planta de personal. Igualmente están afectados por desviación de poder, puesto que para la fecha en la que se determinó su retiro (28 de febrero) no se había surtido su evaluación de manera lógica, sino que se hizo cuando ya estaba desvinculado (15 de marzo de 2001). LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Antioquia negó las súplicas de la demanda, con fundamento en lo siguiente: Luego de hacer un estudio del material probatorio y de la normatividad que rige la materia, expresa el Tribunal que en el presente caso el Alcalde ejerció una competencia constitucional, contenida en el artículo 315 de la Constitución Política

y en consecuencia no requería autorización previa del Concejo Municipal, pues su ejercicio es autónomo. Los estudios técnicos cumplieron a cabalidad lo consagrado por las normas que gobiernan la materia, en cuanto a su elaboración y contenido. No demostró la parte actora que los motivos que determinaron el retiro del actor fueran distintos al buen servicio. LA APELACIÓN Inconforme con la decisión del Tribunal el demandante interpuso recurso de apelación, con el argumento de que el Alcalde de Medellín no se encontraba autorizado por el Concejo para la expedición del Decreto 300 de 2001, en atención a lo dispuesto por el artículo 315 ordinales 4° y 7° de la Constitución Política. Respecto del estudio técnico considera que no cumple con los requisitos formales exigidos por el Decreto 2504 de 1998. Para resolver, se CONSIDERA El problema jurídico se contrae a establecer la legalidad del artículo 2° literal N) del Decreto No. 300 de 23 de febrero de 2001 y del Decreto No. 703 de 28 de febrero de 2001, que determinaron el retiro del señor Jaime Alberto Ruiz Ramírez. Argumenta el demandante en el recurso de apelación que los actos acusados están viciados por falta de competencia del Alcalde para su expedición y falsa motivación puesto que el estudio técnico no se ajustó a las previsiones legales, especialmente a las previsiones del Decreto 1572 de 1998. De la falta de competencia A juicio de la parte actora los actos demandados están afectados por falta de competencia, toda vez que el Decreto 300 de 23 de febrero de 2001 contiene una

modificación de la estructura administrativa del Municipio de Medellín, que implica la supresión y modificación de dependencias municipales, competencia privativa del Concejo Municipal de conformidad con el artículo 313 ordinal 6° de la Constitución Política. En relación con el tema, la Constitución Política dispone: Art. 313. Corresponde a los concejos: (…) 6°) Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta. (…) Art. 315. Son atribuciones del alcalde: 3ª) Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo; representarlo judicial y extrajudicialmente, y nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes o directores de los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales de carácter local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes. 4ª) Suprimir o fusionar entidades y dependencias municipales, de conformidad con los acuerdos respectivos. (…) 7ª) crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado. De la lectura de las normas transcritas es claro que al Concejo le corresponde establecer la estructura de la administración, mientras que al Alcalde atañe la

creación, supresión y fusión de los empleos de sus dependencias, con arreglo de los acuerdos correspondientes. En el presente caso, el 23 de febrero de 2001, mediante el Decreto 300 el Alcalde de Medellín suprimió unos empleos de la administración municipal1, que en manera alguna conllevaba a la modificación de la estructura de la entidad, actuación, esta sí que constitucionalmente le corresponde al Consejo Municipal De acuerdo con lo anterior, el Alcalde sí estaba facultado para suprimir empleos, competencia que es permanente acatando los acuerdos que sobre la estructura de la administración municipal el Concejo hubiera expedido, y en consecuencia no se configura el cargo formulado por el demandante. De la falsa motivación Argumenta la actora que la administración adelantó la reestructuración con inobservancia del Decreto No. 1572 de 1998 el cual reglamentó la Ley 443 de 1998 vigente para la fecha del retiro. Dicho decreto establece los parámetros y procedimientos para la modificación de plantas de personal y que fue modificado a su vez, en algunas de sus disposiciones, por el Decreto No. 2504 de 1998. Las normas señaladas en lo que es materia del presente asunto, disponen:

“ARTICULO 41. REFORMA DE PLANTAS DE PERSONAL.

Con el fin de garantizar la preservación de los derechos de los empleados de carrera, las reformas de planta de personal de las entidades de la rama ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, que impliquen supresión de empleos de carrera, deberán motivarse expresamente; fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración y

basarse en estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades, la Escuela Superior de Administración Pública, firmas especializadas en la materia, o profesionales en administración pública u otras profesiones idóneas, debidamente acreditados, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional. Toda modificación a las plantas de personal de las entidades del orden nacional, incluidas sin excepción los establecimientos públicos, las corporaciones autónomas regionales y las plantas de personal de empleos públicos que formen parte de las empresas industriales y comerciales del Estado, deberá ser 1 De las siguientes dependencias: Alcaldía, Secretaría de Gobierno, Secretaría de Hacienda, Secretaría de Desarrollo Comunitario, Secretaría de Educación y Cultura, Tesorería de Rentas Municipales, Secretaría General, Secretaría de Servicios Administrativos, Secretaría de Bienestar Social . aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Pública. El Departamento Administrativo de la Función Pública llevará el balance de cargos deficitarios que, requiriéndose para el cumplimiento de los fines de las entidades nacionales, no hubiere sido posible crearlos en las respectivas plantas de personal por razones de orden presupuestal. Dicho balance se justificará en estudios técnicos de planta consultando exclusivamente las necesidades del servicio y las técnicas de análisis ocupacional con prescindencia de cualquier otro concepto”. Por su parte, el Decreto 1572 de 1998, modificado por el Decreto 2504 de 1998, prevé: ARTICULO 148. Las modificaciones a las plantas de personal de las entidades pertenecientes a la Rama Ejecutiva de los órdenes

nacional y territorial deberán motivarse expresamente y fundarse en las necesidades del servicio o en razones que propendan por la modernización de la institución, las cuales estarán soportadas en estudios técnicos que así lo demuestren. “Artículo 149. Se entiende que la modificación de una planta de personal está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, cuando las conclusiones del estudio técnico de la misma deriven en la creación o supresión de empleos con ocasión, entre otros, de:

1. Fusión o supresión de entidades.

2. Cambios en la misión u objeto social o en las funciones generales de la entidad.

3. Traslado de funciones o competencias de un organismo a otro.

4. Supresión, fusión o creación de dependencias o modificación de sus funciones.

5. Mejoramiento o introducción de procesos, producción de bienes o prestación de servicios.

6. Redistribución de funciones y cargas de trabajo.

7. Introducción de cambios tecnológicos.

8. Culminación o cumplimiento de planes, programas o proyectos cuando los perfiles de los empleos involucrados para su ejecución no se ajusten al desarrollo de nuevos planes, programas o proyectos o a las funciones de la entidad.

9. Racionalización del gasto público. 10.Mejoramiento de los niveles de eficacia, eficiencia, economía y celeridad de las entidades públicas.

PARÁGRAFO: Las modificaciones de las plantas a las cuales se refiere este artículo deben realizarse dentro de claros criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general.”.

ARTICULO 154. Los estudios que soportan las modificaciones de las plantas de personal deberán estar basados en

metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen, dependiendo de la causa que origine la propuesta, alguno o varios de los siguientes aspectos:

1. Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo

2. Evaluación de la prestación de los servicios

3. Evaluación de las funciones asignadas, perfiles y las cargas de trabajo de los empleos.”

Como se observa, tratándose de supresión de empleos de carrera administrativa, las referidas disposiciones legales consagran como exigencia previa para ese particular proceso, la elaboración de un estudio técnico como sustento de la reforma a las plantas de personal. Se trata entonces de una formalidad, como presupuesto, que compromete la legalidad del proceso de reestructuración administrativa, pues su inobservancia genera, como consecuencia, la nulidad de los actos que le siguen, en tanto se configura una expedición irregular. Por tratarse entonces de una actuación administrativa esencialmente reglada, como en efecto lo es el proceso de reestructuración administrativa, en donde la ley le señala tanto la oportunidad como el procedimiento a seguir, la administración debe actuar dentro de un estricto marco legal (Ley 443 de 1998), pues su accionar está siempre determinado en una norma de derecho positivo y su desarrollo no puede estar al libre albedrío de la autoridad. A través del Decreto 041 de 10 de enero de 2001 el Alcalde de Medellín conformó un equipo interdisciplinario para la elaboración de un estudio técnico con el fin de reformar la planta de personal del nivel central2. A folios 217 y siguientes, obra el aparte del estudio técnico correspondiente al cargo de Analista Presupuestal de la Secretaría de Hacienda en el cual señala

que para efecto de reducir costos en los gastos de funcionamiento y ante la existencia de varias plazas de dicho empleo, luego de una redistribución de cargas de trabajo, es posible efectuar una reducción y prestar el servicio con el personal estrictamente necesario. Asimismo la introducción de tecnología permite reducir los tiempos de procesamiento, de respuesta y de toma de decisiones. Además, la dependencia a la cual se encontraba adscrito el cargo se fusiona con otra de similares competencias. Los criterios para la selección del personal que permanecería en el cargo tras la modificación de la planta de personal fueron los siguientes3: 2 Conformado por: el Alcalde Municipal, el Secretario de Servicios Administrativos, la Secretaria de Hacienda, el Secretario de Control Interno, la Secretaria General, el Subdirector de la División Jurídica de la Secretaría General, dos Coordinadores Jurídicos de la División Jurídica, el Jefe de Personal, el Jefe del Departamento de Organización y Métodos, dos analistas del Departamento de Organización y Métodos y un analista de Control Interno. 3 Folios 219 a 221.  Última evaluación de desempeño, vigente y en firme para cada funcionario. (40%)  Experiencia en el cargo. (30%)  Estudios realizados. (30%) Mediante Decreto No. 763 de 28 de febrero de 2001 se determinó la desvinculación del actor, por supresión del cargo en virtud del Decreto 300 de 2001 el cual en su artículo 2° suprimió entre otros 2 de Analista Presupuestal de la Secretaría de Hacienda del Municipio de Medellín. Lo anterior por cuanto al estudiar las situaciones de quienes se encontraban en el

mismo cargo, con fundamento en los criterios objetivos señalados para establecer el personal que continuaría en el servicio, no obtuvo los puntajes exigidos para su permanencia. Dentro del expediente se encuentra el diskette contentivo del estudio técnico en el que se contemplaron, entre otros puntos, la evaluación de la prestación del servicio, el análisis de eficiencia y del valor agregado, análisis de procesos, los criterios de evaluación para elegir el personal que permanecería en la nueva planta, así como las plantas actual y propuesta con el beneficio económico que representaría para la Entidad la modificación de su estructura, y en lo relevante para el presente caso se justificó la supresión de 2 cargos de Analista Presupuestal en los siguientes términos:

ESTUDIO TECNICO PARA LA SUPRESION DEL CARGO:

NOMBRE DEL CARGO : ANALISTA PRESUPUESTAL NUMERO PLAZAS : 2

DEPENDENCIA : DEPARTAMENO DE

PRESUPUESTO, DIVISION FINANCIERA SECRETARÍA : HACIENDA En armonía con las justificaciones para la modificación de la planta de personal y teniendo en cuenta la Ley 443, los Decretos reglamentarios 1572 y 2504 de 1998, se presentan las justificaciones por las cuales se suprime el cargo en mención: Racionalización del gasto La Ley 617 de 2000, obliga a las entidades territoriales a reducir drásticamente sus gastos de funcionamiento, lo cual condiciona a la Administración Municipal a reducir su planta de cargos, de tal forma que en el año 2001, los gastos de funcionamiento no superen el 61% de los ingresos corrientes de libre destinación.

Los altos costos de producción, que en el presupuesto del Municipio de Medellín se asimilan a los gastos de funcionamiento, son exageradamente altos según la conclusión del estudio de costos ABC, realizado por la Universidad de Antioquia. Es necesario reducir los gastos de funcionamiento como lo estipula la Ley, no sólo para cumplir el marco normativo, sino además para hacer viable la Organización Municipal y así cumplir con los principios de celeridad, transparencia, economía y oportunidad. Redistribución de cargas de trabajo Ante la existencia de varias plazas de un mismo cargo, se redistribuye la cantidad de trabajo entre un número menor de plazas del cargo en mención. La Administración Municipal logra reducir los costos de operación, produciendo más con el personal estrictamente necesario. Introducción de cambios tecnológicos La incorporación de tecnología en la Organización Municipal como la red corporativa, los sistemas de información y las aplicaciones que ejecutan, soportan o apoyan las funciones de la Administración Municipal, ha permitido reducir los tiempos de procesamiento o transformación, los tiempos de respuesta y los tiempos para toma de decisiones. Fusión de dependencias La dependencia a la cual está adscrito el cargo se fusiona con otra dependencia que realiza funciones iguales, similares o complementarias. La fusión de unidades de Organización además de la disminución de costos permite una mayor agilidad en la toma de decisiones al disminuirse los niveles y jerarquías y por tanto las interacciones. Igualmente permite una definición clara de la responsabilidad de los directivos en los resultados de la Organización. Encuentra la Sala, en consecuencia, que los estudios técnicos cumplen con los

requisitos legales pues contienen al menos uno de los aspectos contemplados en el artículo 154 del Decreto 1572 de 1998, (evaluación de la prestación del servicio - numeral 2°) y varias de las situaciones descritas por el artículo 149 del mismo Decreto. Igualmente con ellos se demuestra que la decisión de suprimir cargos como el del demandante, obedeció a la necesidad de reducir los gastos de personal en atención a las disposiciones de la Ley 617 de 2000 sobre racionalización del gasto público, conforme lo dispone el numeral 9° del artículo 149 del Decreto 1572 de 1998. En esas condiciones, se confirmará el fallo apelado. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Confírmase la sentencia de 9 de abril de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, dentro del proceso promovido por Jaime Alberto Ruiz Ramírez contra el Municipio de Medellín, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. Cópiese, notifíquese y una vez ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión celebrada en la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO