CE-05001-23-31-000-2002-02190-01(2032-11)-2012

DECRETOS CON FUERZA DE LEY - Facultad extraordinaria del Presidente de la República / DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD - Competencia de las demandas contra los decretos con fuerza de ley dictados por el gobierno / COMPETENCIA - Consejo de Estado / CONSEJO DE ESTADO - No tiene competencia para estudiar la legalidad de los decretos con fuerza de ley / CORTE CONSTITUCIONAL - Competente para estudiar la legalidad de los decretos con fuerza de ley De acuerdo con lo señalado en el numeral quinto del artículo 241 de la Constitución Política, corresponde a la Corte Constitucional decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra los Decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento en los artículos 150 numeral 10 y 341 de la Constitución, por su contenido material o por vicios de procedimiento en su formación. En virtud de lo anterior no puede esta Corporación conocer de la nulidad del Decreto 1012 de 2000, toda vez que se trata de un Decreto con fuerza de Ley, expedido por el Presidente de la Republica, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política; por consiguiente, juzgar la legalidad y constitucionalidad del mismo es competencia de la Corte Constitucional. Ahora bien, el artículo 237 ibídem señala que el Consejo de Estado conocerá de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional, es decir, que no se expidan por el Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley, o en estados de

excepción, o cuando se trate del Plan Nacional de Desarrollo.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 237 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 150 NUMERAL 10 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 341

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejera ponente: BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de julio de dos mil doce (2012) Radicación número: 05001-23-31-000-2002-02190-01(2032-11)

Actor: MARIA GENIVERA MUÑOZ ARANGO Demandado: REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 18 de marzo de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las súplicas de la demanda incoada por María Genivera

Muñoz Arango contra la Registraduría Nacional del Estado Civil. LA DEMANDA Estuvo encaminada a obtener la nulidad parcial del Decreto No. 1012 de 6 de junio de 2000, mediante el cual el Presidente de la República constituyó la planta de personal de la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Oficio No. 04730 de 27 de diciembre de 2001, a través del cual los Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil del Departamento de Antioquia, comunicaron la supresión del cargo. Como petición subsidiaria solicitó la inaplicación del Decreto acusado de conformidad con el artículo 4º de la Constitución Política, así como la nulidad de la

comunicación de 27 de diciembre de 2001. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó se condene a la entidad demandada a reintegrarla al cargo que desempeñaba, o a uno de superior categoría; así como al pago de todos los salarios, incluyendo sueldos, primas, vacaciones e incrementos salariales y demás emolumentos dejados de percibir desde la fecha de desvinculación hasta el día en que se produzca el reintegro; que se declare que no ha existido solución de continuidad y que la condena se actualice conforme lo previsto en el artículo 179 (sic) del Código Contencioso Administrativo, y se dé cumplimiento a la sentencia según lo dispuesto en los artículos 176 y 177 ibídem. Para fundamentar sus pretensiones expuso los siguientes hechos: La demandante laboró al servicio de la Registraduría Nacional del Estado Civil hasta el 31 de enero de 2001, siendo su último cargo el de Secretaría código 5140-10, en la ciudad de Medellín. El Presidente de la República mediante Decreto No. 1012 de 6 de junio de 2000, ordenó suprimir determinados cargos de la Planta de Personal de la Registraduría Nacional del Estado Civil, sin individualizar los empleados que los ocupaban. Así pues, el artículo 5º del mencionado Decreto dispuso que la supresión de los empleos del Sector Central y Delegaciones Departamentales se efectuaría el 1º de enero de 2001 y los pertenecientes a las Registradurías Distritales, Especiales y Municipales sería el 1º de enero de 2002.

El Oficio de comunicación de supresión del cargo se expidió un año y medio después de haberse proferido el acto administrativo de supresión. El Decreto No. 1014 de 6 de junio de 2000, “por el cual se dictan las normas del régimen de carrera administrativa de la Registraduría Nacional del Estado Civil…” (fl.13), dispuso los parámetros para la provisión de empleos y el proceso de selección, sin embargo, dichos procedimientos no se cumplieron para la selección de la nueva planta de personal de la Registraduría, y en tal sentido no existió selección técnica y legal de quienes fueron desvinculados. Se desconoce si la entidad demandada realizó el estudio técnico correspondiente y si obtuvo el concepto previo y favorable del Departamento Administrativo de la Función Pública para proceder a su implementación. NORMAS VIOLADAS Como disposiciones violadas se citan las siguientes: Constitución Política, artículos 4, 11 (sic, léase 13) 29 y 125; Ley 443 de 1998, artículos 24 y 41, Decreto 1014 de 2000, Capítulos III, IV, VI Y VII y Decreto 1572 de 1998, artículo 104. CONTESTACION DE LA DEMANDA La Registraduría Nacional del Estado Civil por conducto de apoderado dio contestación a la demanda oponiéndose a las pretensiones. Propuso las excepciones de carencia absoluta de derecho, inepta demanda, imposibilidad física del reintegro y pago. (fls. 33 a 42). De conformidad con el artículo 33, numerales 1º y 4 del Decreto No. 2241 de 1986 (Código Electoral), los Delegados Departamentales del Registrador Nacional

tienen absoluta competencia para decidir y comunicar la supresión de cargos correspondientes a la planta de personal de la Delegación Departamental; máxime si la regla general es que el nominador suscriba los actos de nombramiento, supresión de cargos, insubsistencias y demás relacionados con esas funciones. El derecho de solicitar la incorporación o la indemnización que tienen los funcionarios a quienes se les ha suprimido el cargo es tan sólo una opción, no es una imposición, por lo que no es de recibo la petición de la actora respecto del reintegro a un cargo equivalente dentro de la nueva planta de personal, ya que a través del Oficio de 2 de enero de 2002, manifestó optar por la indemnización, y en ese sentido no es procedente que mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho solicite la reincorporación, pues sería contradecir su decisión final. Resaltó la sentencia C - 954 de 2001, a través de la cual la Corte Constitucional manifestó que “…En conclusión, la supresión de cargos de carrera producidos por la reforma total o parcial de las plantas de personal no puede ser arbitraria, pues está limitada por las normas constitucionales y legales, y el respeto por los derechos fundamentales de los trabajadores.” (fl. 38). A pesar de que la demandante se encontraba inscrita en carrera administrativa, la culminación de su relación laboral no fue arbitraria o caprichosa, toda vez que se realizó con ocasión a la supresión del cargo establecida en el Decreto 1012 de 2000. De conformidad con lo establecido en el artículo 58 de la Constitución Política, el

interés particular que tiene la actora respecto de la estabilidad en su empleo debe ceder ante el interés público o social que comporta la supresión de cargos. LA SENTENCIA El Tribunal Administrativo de Antioquia negó las súplicas de la demanda (fls. 323 a 329). Decidió el presente asunto aplicando el precedente horizontal adoptado por esa misma Corporación en sentencia de 13 de mayo de 2009, M.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez, en la que se negaron las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones: A través de la Ley 573 de 2000, el Congreso otorgó al Presidente de la República facultades extraordinarias para modificar la estructura de la Registraduría Nacional del Estado Civil permitiéndole crear, suprimir y fusionar empleos. La mencionada Ley fue declarada exequible por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-401 de 19 de abril de 2001, y en tal sentido se expidieron los Decretos Nos. 1012 y 1014 de 2000 por medio de los cuales se determinó una nueva planta de personal de la Registraduría Nacional y se adoptó el nuevo régimen de Carrera Administrativa, respectivamente. La expedición irregular del Decreto 1012 de 2000 hace referencia a un vicio de forma, ya que para suprimir cargos de carrera administrativa debió realizarse el estudio técnico atendiendo lo establecido en el artículo 41 de la Ley 443 de 1998, normativa que no puede aplicarse a la Registraduría Nacional del Estado Civil porque es un ente autónomo y no hace parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público. El Decreto 1014 de 6 de julio de 2000 dispuso que la competente para dirigir y

administrar la Carrera Administrativa, en el caso de la Registraduría, es la Comisión Nacional del Servicio Civil. Además el inciso segundo del artículo 39 del Decreto 1014 de 2000, estableció que en el espacio temporal comprendido desde la vigencia del mismo hasta la implementación de lo previsto en las disposiciones que lo conforman, continuarán vigentes las normas establecidas en el Decreto 3492 de 1986. De conformidad con lo anterior y teniendo en cuenta que la Ley 909 de 2004 entró en vigencia el 23 de septiembre del mismo año; durante el periodo comprendido entre el 6 de junio de 2000 hasta el 23 de septiembre de 2004 se aplicó lo establecido en el Decreto 3492 de 1986 que no exige como requisito para la supresión de cargos, la existencia de un estudio técnico previo. La falsa motivación hizo referencia a que entre las circunstancias de hecho y de derecho para proferir el Decreto 1012 de 2000 no existió una relación con la decisión adoptada o se disfrazaron los motivos reales para su expedición. Sin embargo, en el Decreto en mención se expuso como fundamento legal el ordinal 8 del artículo 1º de la Ley 573 de 2000 y como fundamentos de hecho el cumplimiento eficiente y eficaz de la gestión realizada por la Registraduría. La petición subsidiaria de inaplicación del Decreto 1012 por inconstitucionalidad y la declaración de nulidad del Oficio de comunicación de la supresión del cargo, no fueron de recibo toda vez que, el mencionado Decreto se expidió conforme a la Ley.

EL RECURSO

La parte actora interpuso recurso de apelación contra el anterior proveído (fl. 331). Sustentó su inconformidad afirmando que si bien es cierto la expresión “de la Rama Ejecutiva” contenida en el artículo 41 de la Ley 443 de 1998 fue declarada exequible mediante la sentencia C-994 de 2000 proferida por la Corte Constitucional, también lo es que la misma declaró inexequible la expresión “corporaciones autónomas regionales” del inciso segundo del mismo articulado, y en ese sentido, toda modificación a las plantas de personal de las entidades del orden nacional deberá ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Pública, previo el estudio técnico exigido. Frente a la causal de falsa motivación, el Decreto 1012 de 2000 dispuso la necesidad del cumplimiento eficiente y eficaz de la gestión a cargo de la Registraduría, sin que en el Decreto de carácter general o el acto de contenido particular que dio por terminada la relación laboral de la accionante se hubiera establecido que la misma no cumplía con los criterios de eficiencia y eficacia. Insistió en la falta de competencia del funcionario que suscribió el Oficio No. 4577 de 27 de diciembre de 2001, facultad que le corresponde al Registrador Nacional del Estado Civil y no a los Delegados del Registrador. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La Procuradora Tercera Delegada ante el Consejo de Estado al rendir el Concepto visible a folios 353 a 359, solicitó confirmar la providencia impugnada y abstenerse de avalar la ilegalidad de los actos acusados y las pretensiones de la

demanda. El recurrente insiste en el incumplimiento de los requisitos formales contenidos en la Ley 443 de 1998, relativos a los estudios técnicos previos, la incompetencia de quienes firmaron la comunicación sobre la supresión del cargo y la falsa motivación ya que el Decreto acusado no expresó cuales funcionarios serían desvinculados de la planta de personal de la Registraduría Nacional. En el caso concreto no se discutió sobre la creación de cargos idénticos o equivalentes, ni se aportó prueba alguna sobre la existencia o no de los estudios previos, así como tampoco se hizo planteamiento sobre la extralimitación o incompetencia para ejercer la facultad discrecional. Aunado a lo anterior, la parte actora tampoco desvirtúo el único elemento probatorio adjuntado por el Departamento Administrativo de la Función Pública (fl.55) relativo a los estudios técnicos, respecto del cual afirmó haber prestado permanentemente asistencia técnica a la Registraduría Nacional del Estado Civil, máxime si los Decretos 1572 y 2505 de 1998 no le eran aplicables a esa institución, que cuenta con un sistema específico de carrera administrativa, previsto en el Decreto Ley 1014 de 2000. La demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad del Decreto 1012 de 2000, pues no probó la ausencia de los estudios técnicos, independientemente de si debía someterlos a la aprobación del Departamento Administrativo de la Función Pública, pues el deber de hacerlos si constituye requisito previo para dar validez al acto de reestructuración y supresión de cargos de la planta de personal, ya que de no ser así no habría explicación ni justificación técnica para modificar la

estructura de la Institución. La causal de falsa motivación del Decreto 1012 de 2000, no es de recibo, toda vez que el hecho de no haber concretado los nombres de los servidores desvinculados del servicio no constituye irregularidad alguna, pues dicho acto lo que hizo fue establecer una planta de personal que permitiera el cumplimiento eficiente y eficaz de la misión a cargo de la Registraduría Nacional. Los Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil, tienen la función de nombrar a los Registradores del Estado Civil y demás empleados de la Circunscripción, lo que implica la facultad de remoción de éstos empleados y por ende, la facultad de comunicar las desvinculaciones, atendiendo lo establecido en el artículo 33 del Decreto 2241 de 1996. La demandante optó por la indemnización, la cual le fue reconocida mediante Resolución No. 345 de 2002, circunstancia que hace improcedente la pretensión de reintegro.1 Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado procede la Sala a decidir, previas las siguientes ONSIDERACIONES De la Competencia del Consejo de Estado. Se pretende por la demandante la nulidad parcial del Decreto 1012 de 6 de junio de 2000 “por el cual se establece la planta de personal de la Registraduría Nacional del Estado Civil“, y el Oficio No. 04730 de 27 de diciembre de 2001, a través del cual los Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil del Departamento de Antioquia, le comunicaron la supresión del cargo. El Decreto 1012 de 2000, se ataca en acción de nulidad y restablecimiento del derecho porque: “su expedición irregular y con desconocimiento del derecho de

audiencias y de defensa, como resulta no solo de lo establecido en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo sino también del artículo 29 de la Constitución. Es irregular la expedición del acto administrativo cuando se omiten o se adelantan defectuosamente los trámites establecidos en la ley, que son todas aquellas diligencias que deben cumplirse previamente a su expedición: el desconocimiento del derecho de audiencias y de defensa, que resulta de la omisión o del adelantamiento defectuoso de los tramites de ley, es una modalidad de expedición irregular del acto” 2. Sobre este punto precisa la Sala que el Decreto 1012 de 2000, por el cual se establece la planta de personal de la Registraduría Nacional del Estado Civil, fue expedido por el Presidente de la Republica, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el numeral 8 del artículo 1 de la Ley 573 de 2000, 1 Consejo de Estado, sentencia de 16 de abril de 2009, M.P. Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila, Número de Radicado: 05001-23-31-000-2002-01733-01 (0844-08). 2 Transcripción del acápite de la demanda denominado Normas Violadas y Concepto de violación. Folios 15 a 17. que lo revistió de precisas facultades extraordinarias en aplicación del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución. De acuerdo con lo señalado en el numeral quinto del artículo 241 de la Constitución Política, corresponde a la Corte Constitucional decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra los Decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento en los artículos 150 numeral 10 y 341 de la Constitución, por su contenido material o por

vicios de procedimiento en su formación. En virtud de lo anterior no puede esta Corporación conocer de la nulidad del Decreto 1012 de 2000, toda vez que se trata de un Decreto con fuerza de Ley, expedido por el Presidente de la Republica, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política; por consiguiente, juzgar la legalidad y constitucionalidad del mismo es competencia de la Corte Constitucional. Ahora bien, el artículo 237 ibídem señala que el Consejo de Estado conocerá de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional, es decir, que no se expidan por el Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley, o en estados de excepción, o cuando se trate del Plan Nacional de Desarrollo. La Jurisprudencia de la Corte Constitucional ha afirmado que en materia de control abstracto de constitucionalidad, la Corte Constitucional tiene la más amplia competencia y que el Consejo de Estado, por vía residual, conoce de todos aquellos actos que no están atribuidos a la Corte3. En ese orden de ideas, resulta improcedente pedir la nulidad de un Decreto con fuerza de Ley, cuyo control de constitucionalidad radica en cabeza de la Corte Constitucional. Respecto a la nulidad del Oficio de 27 de diciembre de 2001, por medio del cual los Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil del Departamento de 3 Sentencia C-560 de 1999. M.P. Carlos Gaviria Díaz.

Antioquia, comunicaron a la demandante la supresión del cargo de secretaria 5140-10, considera esta Sala que dicha comunicación no es susceptible del control de legalidad pretendido, pues el oficio por el que se comunicó la supresión, no constituye acto administrativo porque con él sólo se informó sobre el acto de supresión, en reiterados pronunciamientos4 de la Sala, se ha establecido que una comunicación de dichas características no crea, modifica, ni extingue situación jurídica alguna, pues se limita a dar cuenta de una determinación ya adoptada, por lo que no debe ser objeto de examen por la Sala, que debe inhibirse para ello. Cabe precisar, que en un caso similar, la Sección Segunda Subsección “A”, M.P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, en Sentencia de 17 de marzo de 2011, Radicado No. 1262-10, Actor: Luz Helena Mesa Acosta, se inhibió para pronunciarse de fondo, por razones similares a las antes expuestas, en dicha oportunidad se dijo: “…Si bien la Sala le compete en principio decidir el recurso interpuesto, no podrá resolver de fondo la controversia planteada por ineptitud sustantiva de la demanda. Integrada la demanda con su adición y reforma, las pretensiones de la parte actora son las siguientes: 1) Pretensión principal: “1Que es nulo el acto administrativo complejo integrado así: Por el Decreto Nro. 1012 del 6 de junio de 2000, por medio del cual en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el numeral 8° del artículo 1 de la Ley 573 del 2000, el Señor Presidente de la República de Colombia estableció la planta de personal de la

Registraduría Nacional del Estado Civil y el Oficio Nro. 04657 de diciembre 27 del 2001, mediante el cual los Registradores delegados para el Departamento de Antioquia, comunican la supresión del cargo con efectividad a partir del 1°de enero del 2002.” Dicha pretensión a todas luces resulta improcedente, como quiera que no es dable pedir la nulidad de un decreto con fuerza de ley, cuyo control de constitucionalidad corresponde a la Corte Constitucional. 2) Pretensión subsidiaria: “Subsidiariamente se dispondrá la nulidad del oficio indicado de Diciembre 27 del 2001, emanado de los Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil para Antioquia, Drs. Félix A. 4 Sentencia del 13 de agosto de 1998, M.P. Dra. Dolly Pedraza de Arenas, expediente No.15984, actor Luis E. Bernal G., señaló: “Sobre este último acto, dirá la Sala que no constituye acto demandable ante esta jurisdicción, pues no crea ni modifica ni extingue situación jurídica alguna. Como se observa, el oficio se limita, de una parte, a comunicar la supresión del cargo del actor, y de otra, a informar de manera general las opciones que según la entidad tenían los funcionarios de carrera administrativa. Por lo tanto al no ser acto administrativo enjuiciable, la inhibición sobre su examen fue acertada.” Hernández Quiroga y Héctor Arango Morales. El citado Oficio, cuya copia obra a folio 139 del expediente, le indica al demandante que el Decreto 1012 de 2000, ha suprimido el cargo

que desempeñaba. Esta comunicación no es pasible de control de legalidad al no tener la entidad de acto administrativo, en tanto no contienen ninguna voluntad de la Administración, pues solo le informó al actor que el Decreto referido fue el que le modificó su situación jurídica. 3) Segunda Petición Subsidiaria: “1°). Que se declare la inaplicación del decreto 1012 de junio 6 de 2000, por lo expuesto en los hechos 10 a 12 del libelo demandatorio y en el concepto de violación y consecuencialmente se declare la nulidad del oficio indicado en las pretensiones de la demanda, comunicando la supresión del cargo con efectividad a partir de enero 1 de 2002, oficio firmado por los Registradores Delegados del Registrador Nacional para el Departamento de Antioquia.” Pretende la parte actora la inaplicación del Decreto Ley 1012 con fundamento en violación de normas legales, lo cual resulta a todas luces un absurdo jurídico, cuando no se esgrime razones que cuestionan la constitucionalidad del decreto con fuerza de ley. Así las cosas, la Sala revocará el fallo apelado que denegó las pretensiones de la demanda y se declara inhibida para pronunciarse de fondo.” Aplicando la jurisprudencia transcrita no es posible entrar al fondo del asunto, en razón a que esta Corporación carece de competencia para pronunciarse respecto a la nulidad del Decreto con fuerza de Ley cuyo control de constitucionalidad como ya se advirtió corresponde a la Corte Constitucional. En consecuencia, la Sala revocará el fallo apelado que negó las pretensiones de

la demanda y se declarará inhibida para pronunciarse de fondo. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley FALLA REVÓCASE la sentencia de 18 de marzo de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las súplicas de la demanda incoada por María Genivera Muñoz Arango contra la Registraduría Nacional del Estado Civil. En su lugar, DECLARASE la inhibición para emitir un pronunciamiento de fondo, conforme a las razones expuestas en la parte motiva.

COPIESE, NOTIFIQUESE, Y DEVUELVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE

ORIGEN. CUMPLASE.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PAEZ GERARDO ARENAS MONSALVE

VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA