CE-05001-23-31-000-2002-02323-01 (47201)-2020

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RECURSO DE

APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA DE LA

SENTENCIA / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA / OBJETO DEL RECURSO DE

APELACIÓN / FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ / DEBIDO PROCESO / DERECHO DE DEFENSA / CAUSA PETENDI / DEMANDA / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / MODIFICACIÓN DE PRETENSIONES DE LA DEMANDA /

OPORTUNIDAD DE CORRECCIÓN DE LA DEMANDA / OPORTUNIDAD DE LA

ADICIÓN LA DEMANDA / CARGAS PROCESALES / DEBERES PROCESALES

[El] principio de congruencia, que impide que se sorprenda a las partes con decisiones que recaigan sobre aspectos que no fueron objeto de debate en el proceso, salvo los que, de conformidad con la ley, deban ser resueltos de oficio. Al lado de tal principio, se presenta como presupuesto el principio de la preclusión y la regla de señalamiento que impone a las partes exhibir de manera clara y precisa lo que se pide, manifestación que impone como garantía del debido proceso y derecho de contradicción y defensa, que quien demanda no puede modificar la causa petendi mediante señalamientos alegados por fuera de las etapas procesales previstas legalmente para ello, esto es, la demanda, su corrección o adición, oportunidades que la ley dispuso para que se precise la controversia. (…) Según lo previsto en el numeral 4 del artículo 137 del CCA, el demandante tiene la carga de indicar las normas violadas por los actos administrativos y explicar el concepto de su violación, pues de ese modo se

delimita la causa petendi.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 305 /

CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 267 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 208 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 137 NUMERAL 4

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el particular, ver Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 25 de junio de 2014. Exp. 49299. C.P: Enrique Gil Botero. Sobre la aplicación de la norma constitucional de manera oficiosa, ver sentencia de la Corte Constitucional C 197 de 7 de abril de 1999.

M.P. Antonio Barrera Carbonell. Sobre la congruencia de la sentencia en los procesos en que se impugna un acto administrativo contractual, ver Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 28 de agosto de 2014. Exp.

27723. C.P. Hernán Andrade Rincón.

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RECURSO DE

APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA DE LA

SENTENCIA / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA / OBJETO DEL RECURSO DE

APELACIÓN / FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ / DEBIDO PROCESO / DERECHO DE DEFENSA / CAUSA PETENDI / DEMANDA / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / MODIFICACIÓN DE PRETENSIONES DE LA DEMANDA /

OPORTUNIDAD DE CORRECCIÓN DE LA DEMANDA / OPORTUNIDAD DE LA

ADICIÓN LA DEMANDA / CARGAS PROCESALES / DEBERES

PROCESALES / CONTENIDO DE LA DEMANDA / ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN / INVIAS / CONTRATO INTERADMINISTRATIVO /

LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / CONTENIDO DEL ACTA DE LIQUIDACIÓN Analizada la demanda, la Sala observa que se indicaron como violadas varias disposiciones constitucionales (arts. 2, 4, 5, 12 y 219) y legales (Ley 80 de 1933, art. 27; Ley 446 de 1998; y CCA, arts. 137 y ss.). No obstante, el demandante desarrolló únicamente el concepto de violación del artículo 27 de la Ley 80 de 1993, que concretó señalando que el acto administrativo mediante el cual el INVÍAS liquidó unilateralmente el contrato interadministrativo 224 de 1993 desconoció su contenido, pues en él no se reconocieron al departamento de Antioquia dos sumas que asumió con su subcontratista: (i) el valor de las mayores cantidades de obra que se ejecutaron y (ii) los intereses de mora que se causaron por los retrasos en los pagos de algunas actas de obra. En el recurso de apelación se incluyó un planteamiento nuevo: el acto administrativo de liquidación del contrato es nulo, pues violó las normas que prescriben que, en los negocios jurídicos interadministrativos, debe prescindirse de la imposición de decisiones unilaterales y del ejercicio de facultades exorbitantes. Debido a que este argumento varió la causa petendi, pues no se planteó en primera instancia, la Sala no lo tendrá en cuenta al delimitar el objeto de la apelación.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 27

LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO / RESPONSABILIDAD

DERIVADA DEL INCUMPLIMIENTO / CONTROL DE LEGALIDAD DEL ACTO DE LIQUIDACIÓN UNILATERAL / CONTENIDO DEL ACTA DE LIQUIDACIÓN / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO - No puede adelantarse al margen del balance de cuentas / ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO / ACTA DE

LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL

[E]l contratista no puede reclamar perjuicios por la inobservancia del contenido obligacional del contrato sin llevar a debate procesal el acto de liquidación unilateral del contrato. Esta postura se explica porque el acto administrativo de liquidación unilateral contiene el balance final sobre la ejecución del contrato y determina, con la fuerza ejecutoria que le es propia, quién debe a quién, cuánto se debe y los conceptos que originan y componen la obligación resultante. En ese sentido, el análisis de la responsabilidad de la entidad contratante por el incumplimiento de sus obligaciones no puede adelantarse al margen del balance de cuentas y de las obligaciones o saldos pendientes de pago que el acto de liquidación determina.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el particular, ver Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 25 de octubre de 2019. Exp. 60.851. C.P.

Marta Nubia Velásquez Rico. En relación con el balance de la jurisprudencia puede verse en: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 28 de junio de 2016. Rad. 2253. C.P Álvaro Namén Vargas.

CONTRATO ESTATAL / RÉGIMEN CONTRACTUAL APLICABLE / ESTATUTO

GENERAL DE CONTRATACIÓN / NATURALEZA DEL CONTRATO ESTATAL /

CONTRATO ADMINISTRATIVO / CONTRATO INTERADMINISTRATIVO / CLASES DE CONTRATO ADMINISTRATIVO Según lo previsto en el artículo 38 de la Ley 153 de 1887 –regla que no modificó la Ley 80 de 1993–, en todo contrato se entienden incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración, con excepción de las concernientes al modo de reclamar en juicio los derechos que resultan del contrato y las que señalan penas para la infracción de sus estipulaciones. Por lo tanto, el régimen jurídico aplicable al contrato interadministrativo 224 de 1993 es el previsto en el Decreto Ley 222 de

1983. En lo que atañe a la calificación del contrato, debe recordarse que el Decreto 222 de 1983, a diferencia de la Ley 80 de 1993, distinguió entre los contratos administrativos y los contratos de derecho privado de la administración.

Según lo dispuesto el artículo 16 del citado Decreto, son contratos administrativos los de concesión de servicios públicos, los de obras públicas, los de presentación de servicios, los de suministros y, “los interadministrativos internos que tengan estos mismos objetos”. Por otra parte, el artículo 81 del Decreto 222 de 1983 estableció que “son contratos de obras públicas los que se celebren para la construcción, montaje, instalación, mejoras, adiciones, conservación, mantenimiento y restauración de bienes inmuebles de carácter público o directamente destinados a un servicio público”.

FUENTE FORMAL: LEY 153 DE 1887 – ARTÍCULO 38 / DECRETO LEY 222 DE 1983 /

LEY 80 DE 1993 / DECRETO LEY 222 DE 1983 – ARTÍCULO 81

CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTRATO DE OBRA /

DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA / ENTE TERRITORIAL / CONTRATO INTERADMINISTRATIVO DE OBRA PÚBLICA / CONTRATO ADMINISTRATIVO / FORMA DE PAGO / PRECIO UNITARIO / PRECIO GLOBAL / ADMINISTRACIÓN DELEGADA / SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN DELEGADA El objeto del contrato 224 de 1993 reúne elementos que tipifican el contrato de obra pública definido, pues el departamento de Antioquia se obligó a construir y pavimentar un bien inmueble de carácter público: la carretera Cisneros – San José del Nus – Puerto Berrío; por ello y teniendo en cuenta que los dos extremos de la relación jurídica son entidades públicas, debe concluirse que el negocio es un contrato interadministrativo de obra pública. Por esta misma razón, de acuerdo con lo dispuesto el artículo 16 del Decreto 222 de 1983, el acuerdo de voluntades se califica como un contrato administrativo y no como un contrato de derecho privado de la administración. Ya sobre el contenido obligacional del contrato indicado y la modalidad de pago pactada por las partes, es pertinente recordar que el artículo 82 del Decreto 222 de 1993 estableció que los contratos de obra podían adoptar distintas formas de pago: (i) por un precio global; (ii) por precios unitarios; (iii) por el sistema de administración delegada; (iv) por el sistema de rembolso de gastos y pago de honorarios; y, (v) mediante el otorgamiento de concesiones.

FUENTE FORMAL: DECRETO 222 DE 1983 – ARTÍCULO 16

CONTRATO DE OBRA / CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTRATO

DE OBRA / DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA / ENTE TERRITORIAL /

CONTRATO INTERADMINISTRATIVO DE OBRA PÚBLICA / CONTRATO

ADMINISTRATIVO / FORMA DE PAGO / ADMINISTRACIÓN DELEGADA /

SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN DELEGADA / CARACTERÍSTICAS DEL

CONTRATO DE OBRA POR ADMINISTRACIÓN DELEGADA / ELEMENTOS

DEL CONTRATO DE OBRA POR ADMINISTRACIÓN DELEGADA / CONTRATO DE MANDATO / NORMATIVIDAD APLICABLE El Decreto 222 de 1983, en sus artículos 90 a 100, reguló los principales elementos del sistema de contrato de obra por administración delegada, entre los que deben destacarse los siguientes: (i) el contratista, por cuenta y riesgo del contratante, se encarga de la ejecución de la obra, aunque es el único responsable de los subcontratos que celebre; (ii) el contratista toma bajo su responsabilidad la dirección técnica de la obra, de conformidad con las cláusulas del respectivo contrato; (iii) de acuerdo con el presupuesto y las condiciones que se establezcan en el contrato, la entidad contratante debe suministrar los fondos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y obligaciones, aunque el contratista los maneja bajo su propia responsabilidad y debe rendir cuentas ante la entidad y la Contraloría General de la República; (iv) son de cuenta del contratista los daños que cause a terceros en desarrollo del contrato; y (v) la remuneración del administrador delegado se puede pactar en un porcentaje o precio fijo, de acuerdo con lo que determinen las partes. (…) el régimen jurídico de estos convenios no solo se integra por las normas legales imperativas, las

estipulaciones negociales y las disposiciones del Decreto 222 de 1983 que disciplinan específicamente este tipo contractual, pues al lado de estas reglas, están presentes las que gobiernan las prestaciones convenidas, y en ellas, de manera principalísima, las normas del mandato.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 2142 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 1262

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, ver Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 12 de agosto de 2019. Exp. 38603. C.P. María Adriana Marín, Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia del 16 de septiembre de 2010. Exp. 16605. C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 6 de junio de 2007. Exp.

17253. C.P. Ruth Stella Correa y Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia del 16 de septiembre de 2010. Exp. 16.605. C.P. Carmen Teresa Ortiz de

Rodríguez.

CONTRATO ADMINISTRATIVO / FORMA DE PAGO / ADMINISTRACIÓN

DELEGADA / SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN DELEGADA /

CARACTERÍSTICAS DEL CONTRATO DE OBRA POR ADMINISTRACIÓN

DELEGADA / ELEMENTOS DEL CONTRATO DE OBRA POR

ADMINISTRACIÓN DELEGADA / CONTRATO DE MANDATO /

NORMATIVIDAD APLICABLE / REPRESENTACIÓN / ELEMENTOS

ESENCIALES DEL CONTRATO / EFECTOS DE LA REPRESENTACIÓN / NORMATIVIDAD SUPLETIVA / NORMAS SUPLETIVAS Ahora bien, el hecho de que las normas del mandato se integren al contenido del

contrato de obra por administración delegada no quiere decir que el contratista obre en nombre y representación del contratante frente a terceros. La Sala recuerda que la representación no es un elemento de la esencia de este negocio jurídico, como se deduce del artículo 2.177 del Código Civil, que prescribe que el mandatario puede, en el ejercicio de su cargo, contratar a su propio nombre, caso en el cual no obliga respecto de terceros al mandante. El inciso segundo del artículo 1.262 del Código de Comercio reitera esta característica del mandato al señalar que “el mandato [comercial] puede conllevar o no la representación del mandante”. El elemento que distingue el contrato de mandato es que el mandatario obra por cuenta del mandante en cumplimiento de su gestión. Esto quiere decir que, así no actúe en su nombre, los efectos patrimoniales de los actos que ejecute en su administración se radican en cabeza del mandante siempre que no se exceda en los límites de su encargo, como se deduce de los artículos 2.186 del Código Civil y 1.266 del Código de Comercio FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 2177 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 1262 INCISO 2 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 2186

NOTA DE RELATORÍA: Ver Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil.

Sentencia del 17 de abril de 2007. Exp. 00645. M.P. Pedro Octavio Munar Cadena.

CONTRATO ADMINISTRATIVO / FORMA DE PAGO / ADMINISTRACIÓN

DELEGADA / SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN DELEGADA /

CARACTERÍSTICAS DEL CONTRATO DE OBRA POR ADMINISTRACIÓN

DELEGADA / ELEMENTOS DEL CONTRATO DE OBRA POR

ADMINISTRACIÓN DELEGADA / CONTRATO DE MANDATO /

NORMATIVIDAD APLICABLE / REPRESENTACIÓN / ELEMENTOS ESENCIALES DEL CONTRATO / EFECTOS DE LA REPRESENTACIÓN / NORMATIVIDAD SUPLETIVA / NORMAS SUPLETIVAS – A las adiciones del contrato / ADICIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / ADICIÓN DE CONTRATO / PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL / REGISTRO PRESUPUESTAL / CERTIFICADO DE REGISTRO PRESUPUESTAL El Decreto 222 de 1983 en su artículo 58 empleó la expresión contratos adicionales para referirse a los acuerdos de voluntades celebrados con el objeto modificar el plazo o el valor convenido. Tales adiciones no pueden introducir modificaciones que no que guarden una estrecha relación con el objeto del contrato; por ello, se entiende que siguen la suerte de éste, en tanto que dependen del contrato principal al que pertenecen, lo que conduce a que el régimen que se les aplica, según lo previsto en el artículo 38 de la Ley 153 de 1887, es el de la ley vigente a la celebración del contrato primigenio. (…) La segunda implicación de que el Decreto 222 de 1983 se aplique a las adiciones al contrato interadministrativo 224 de 1993 concierne a los requisitos para su perfeccionamiento. A diferencia de lo previsto en el artículo 41 de la Ley 80 de 1993, conforme al cual los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito, el Decreto 222 de 1983 contempló otros requisitos para la formación de los contratos

administrativos, como el que es objeto del litigio. (…) En lo que atañe a las adiciones, la expedición del registro presupuestal se consagró específicamente como un requisito para su perfeccionamiento. (…) En síntesis, tanto el contrato interadministrativo como las adiciones que modificaron su valor requerían para su perfeccionamiento la expedición del registro presupuestal correspondiente.

FUENTE FORMAL: DECRETO 222 DE 1983 – ARTÍCULO 58 / LEY 153 DE 1887 – ARTÍCULO 38 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 41

NOTA DE RELATORÍA: “Al respecto, es preciso indicar que la terminología empleada en el Decreto 222 no es igual a la de la Ley 80 de 1993. El artículo 40 – parágrafo– de la Ley 80 de 1993 abandonó esa denominación y, en su lugar, introdujo la regla según la cual “los contratos no podrán adicionarse en más del cincuenta por ciento (50%) de su valor inicial”. Al margen de las diferencias terminológicas, la jurisprudencia del Consejo de Estado –y también la de la Corte Constitucional (sentencia C-300 de 2012)– ha reiterado, como ya lo hacía el inciso final del artículo 58 del Decreto 222 de 1983, que las adiciones a los contratos no pueden modificar sustancialmente ni desnaturalizar su objeto, pues esto atenta contra los principios de transparencia, selección objetiva y planeación (Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 7 de septiembre de 2018.

Exp. 39.143. C.P. Stella Conto Díaz. Así mismo: Sala de Consulta y Servicio Civil.

Concepto del 2 de agosto de 2013. Rad. 2149. C.P Augusto Hernández Becerra). Sobre el particular, ver Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 10 de mayo de 2017. Exp. 48.801. C.P. Marta Nubia Velásquez Rico)”. Sobre la postura uniforme en torno a que el registro presupuestal como requisito de perfeccionamiento del contrato estatal, consultar Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 14 de febrero de 2019. Exp. 60.049. M.P Marta Nubia Velásquez Rico.

ADICIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / ADICIÓN DE CONTRATO /

PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL / REGISTRO PRESUPUESTAL / CERTIFICADO DE REGISTRO PRESUPUESTAL / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO – De la adición / INEXISTENCIA DE LA ADICIÓN – Por su no perfeccionamiento / NULIDAD DE LA ADICIÓN [L]a Sala observa que uno de los incumplimientos que el departamento de Antioquia le imputa al INVÍAS se refiere a la adición No. 7 del 20 de marzo de

1998. Sin embargo, encuentra la Sala que esa adición no se perfeccionó, pues no se expidió el registro presupuestal exigido por la ley aplicable al contrato para ello. (…) A esto se debe sumar que la mismas partes sometieron el perfeccionamiento de la adición a la expedición del registro presupuestal (…) Pues bien, el hecho de

que la adición No. 7 no se perfeccionara supone que no surgió en el tráfico jurídico y, como tal, se reputa inexistente. La inexistencia de esta adición explica por qué,

en el acto de liquidación unilateral, no se mencionó como parte de las modificaciones al valor inicial del contrato interadministrativo 224 de 1993. (…) no es procedente condenar al INVÍAS por este concepto. La fuente del perjuicio reclamado por la demandante es la infracción de lo estipulado en un negocio jurídico –la adición No. 7– que no se perfeccionó y que, por lo mismo, no radicó en cabeza del INVÍAS ninguna obligación. La ausencia de este presupuesto –la existencia de un contrato válidamente celebrado–, en el contexto de la acción ejercida y sus pretensiones impide el estudio de los fundamentos de la sentencia impugnada en relación con la prueba del perjuicio consistente en los intereses de mora que el departamento asumió con su subcontratista y que, en este juicio, pretenden trasladarse al INVÍAS.

FUENTE FORMAL: DECRETO 222 DE 1983 – ARTÍCULO 90 / DECRETO 222

DE 1983 – ARTÍCULO 96

NOTA DE RELATORÍA: Ver Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B.

Sentencia del 20 de febrero de 2014. Exp. 25.549. C.P Danilo Rojas Betancourth.

CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / ESTATUTO GENERAL DE

CONTRATACIÓN / EQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL /

INEXISTENCIA DEL EQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO /

CLÁUSULAS EXORBITANTES / REVISIÓN DE PRECIOS / ECUACIÓN

FINANCIERA DEL CONTRATO / AFECTACIÓN DE LA ECUACIÓN

FINANCIERA DEL CONTRATO ESTATAL / FALTA DE PRUEBA / AUSENCIA

DE PRUEBA / AFECTACIÓN DE LA ECUACIÓN FINANCIERA DEL CONTRATO ESTATAL – No acreditada / INVIAS / CONTRATO DE OBRA En efecto, en el Decreto 222 de 1983 no existía una disposición como la que hoy está contenida en el artículo 27 de la Ley 80 de 1993, que ordena mantener la igualdad o equivalencia entre derechos y obligaciones surgidas al momento de proponer o contratar. Con todo, ese estatuto hizo referencia al concepto del equilibrio financiero al regular los efectos del ejercicio de facultades exorbitantes, como también consagró la obligación de revisar los precios por factores que determinaran la variación de los costos. Con fundamento en ello, la jurisprudencia de la Sección Tercera reconoció el derecho del contratista a conservar la ecuación financiera del contrato cuando se hubiera roto por causas imputables a la administración o por causas ajenas a las partes contratantes. En el caso concreto, no se demostró que la expedición del Decreto 828 del 4 de mayo 1998 hubiera roto la equivalencia entre derechos y obligaciones surgida al momento de celebrarse el contrato interadministrativo 224 de 1993. (…) Así las cosas, se concluye que no existe un título jurídico para imputar al INVÍAS el pago de los intereses de mora que el departamento asumió con su subcontratista.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el particular, ver Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 9 de mayo de 1996. Exp. 10151. C.P. Daniel Suárez

Hernández.

CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL

SUBCONTRATO / TERMINACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / CONTRATO

INTERADMINISTRATIVO / VENCIMIENTO DEL PLAZO DERECHO A

REEMBOLSO / AUSENCIA DE PRUEBA / OBJETO DEL SUBCONTRATO / INVÍAS / AUSENCIA DE PRUEBA / ADICIÓN EXTEMPORÁNEA La Sala advierte que en la fecha que se suscribió el acta de liquidación del subcontrato, el plazo de ejecución del contrato interadministrativo 224 de 1993 había vencido pues, aunque inicialmente se pactó un plazo de 36 meses contados a partir de su perfeccionamiento, en la adición No. 6 del 18 de abril de 1996 lo prorrogaron hasta el 30 de agosto de 1998, fecha en la que terminó el plazo. (…) fue solo hasta la suscripción del acta de liquidación del subcontrato que el departamento autorizó el pago de las mayores cantidades de obra, acta que se firmó en una vigencia (1999) que no estaba comprendida en el plazo de ejecución del contrato interadministrativo, que terminó el 30 de agosto de 1998. Así las cosas, según el acuerdo vertido en la cláusula antes indicada, el departamento no podía exigir al INVÍAS que asumiera por su cuenta el valor de las mayores cantidades de obra que autorizó a su subcontratista con posterioridad a la vigencia del contrato.(…) Ante esta evidencia, la Sala no puede menos que extrañar el cumplimiento de las condiciones de tiempo y modo bajo las cuales el departamento demandante podía acceder al reembolso de los mayores costos, asunto que de cara a un contrato interadministrativo no era viable soslayar por estar involucrados elementos transversales de imposible desconocimiento, de orden financiero, presupuestal, y de estricta acreditación en cuanto a su real y

efectiva causación. (…) sin que exista prueba específica del objeto del subcontrato y de la modalidad de pago pactada entre el departamento y el subcontratista, es imposible establecer si hubo identidad entre el objeto del contrato interadministrativo y el del subcontrato; o si en la ejecución de éste la entidad territorial obró ceñida a los términos pactados en el contrato interadministrativo, esto es, dentro de los límites de su mandato; o, en fin, si el reconocimiento de esos costos correspondió a un acto propio del giro ordinario del mandato, o a una actuación libérrima de la entidad territorial. En el terreno de la especulación –pues el subcontrato no se aportó al proceso–, el departamento pudo haber pactado la confección de la obra mediante el pago de un precio global, trasladándole al subcontratista el riesgo de mayores cantidades de obra. Bajo esa hipótesis, en principio, sería improcedente que el INVÍAS resultara obligado a su pago, pues, por culpa del mandatario, se haría más oneroso para el mandante la realización del negocio cuya gestión le confió.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 2155 / CÓDIGO CIVIL –

ARTÍCULO 2173

CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL

SUBCONTRATO / TERMINACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / CONTRATO

INTERADMINISTRATIVO / VENCIMIENTO DEL PLAZO DERECHO A

REEMBOLSO / AUSENCIA DE PRUEBA / OBJETO DEL SUBCONTRATO /

INVÍAS / AUSENCIA DE PRUEBA / ADICIÓN EXTEMPORÁNEA /

FORMALIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / PERFECCIONAMIENTO DEL

CONTRATO ESTATAL / SOLEMNIDAD DEL CONTRATO ESTATAL /

SOLEMNIDAD CONSTITUTIVA / LICITACIÓN PÚBLICA / SUBCONTRATO /

AUSENCIA DE PRUEBA / FALTA DE ACREDITACIÓN DE LOS ELEMENTOS

DE RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL / FALTA DE PRUEBA DE LA

RUPTURA DEL EQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO

INTERADMINISTRATIVO

[L]los contratos que celebran las entidades estatales deben constar por escrito, salvo precisas excepciones, por lo que la única prueba de su existencia es el documento que la ley exige como solemnidad constitutiva, tal como se desprende de los artículos 1760 del Código Civil y 232 del CPC. Según lo narrado en la demanda, el subcontrato entre el departamento y el consorcio se celebró, previa licitación pública, en el año 1996. Ese negocio jurídico constituye un contrato estatal, en la medida que una entidad pública, el departamento de Antioquia, fue parte de él. Dado que en esta época ya estaba vigente la Ley 80 de 1993, que dispuso en su artículo 41 que los contratos que celebren las entidades estatales se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito, la parte demandante tenía la carga de probar el contenido del contrato con el documento pertinente, el cual no se aportó al proceso. Como se viene de decir, las pretensiones de la demanda sobre las mayores cantidades de obra reconocidas al subcontratista tienen su causa en la ejecución de un subcontrato, que, por tener naturaleza estatal, debía probarse con el documento

respectivo. En la medida que esta prueba no obra en el proceso, no es posible establecer si el perjuicio reclamado es imputable a una entidad que no hizo parte de él, como el INVÍAS. Por lo tanto, se impone confirmar la sentencia apelada.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 232 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1760 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 41

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el particular, ver Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 2 de mayo de 2007. Exp. 16211. C.P. Ruth Stella Correa

Palacio.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá, D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-23-31-000-2002-02323-01 (47201)

Actor: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS Referencia: Controversias contractuales - Sentencia de segunda instancia Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, la Subsección A, de la Sección Tercera del Consejo de Estado, procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia que profirió el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda.

El caso que analizará la Sala se sintetiza así: el Fondo Vial Nacional (hoy Instituto

Nacional de Vías1) y el departamento de Antioquia celebraron un contrato interadministrativo, en virtud del cual la entidad territorial se obligó a la construcción y pavimentación de una carretera. Para cumplir sus obligaciones, el departamento subcontrató a un consorcio. Según lo planteado en la demanda, el Fondo Vial Nacional incumplió el contrato interadministrativo, lo que le causó perjuicios a la entidad territorial. Concretamente, aseveró que la entidad contratante incumplió las obligaciones pactadas en la adición No. 7, en la que se comprometió a aportar fondos adicionales para la confección de la obra, lo que generó que el departamento retrasara los pagos a su subcontratista y tuviera que 1 El Decreto 2171 de 1992, expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las atribuciones que le confirió el artículo 20 transitorio de la Constitución Política, ordenó en su artículo 52 la restructuración del Fondo Vial Nacional como el Instituto Nacional de Vías, establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio propio, adscrito al Ministerio de Transporte pagarle intereses de mora y, además, que incumplió el contrato interadministrativo al no asumir por su cuenta el valor de las mayores cantidades de obra que el departamento autorizó al subcontratista, desconociendo que es el dueño de la obra y que la entidad territorial fungió como un delegado suyo. El Instituto Nacional de Vías liquidó unilateralmente el contrato interadministrativo sin reconocer saldos a favor del departamento por estos conceptos.

1. LA SENTENCIA IMPUGNADA Corresponde a la decisión ya referida, adoptada el 28 de enero de 2013, en la que

el Tribunal Administrativo de Antioquia dispuso lo siguiente: “PRIMERO: No prosperan las excepciones propuestas por el Instituto Nacional de Vías -Invías-.

SEGUNDO: Deniéguense las súplicas de la demanda por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

TERCERO: Sin costas, según se explicó en las consideraciones que anteceden”.

El anterior proveído decidió la demanda cuyas pretensiones, hechos principales y fundamentos se enuncian a continuación: 1.1. Las pretensiones formuladas por el departamento de Antioquia que fueron negadas en la sentencia impugnada El departamento de Antioquia, en ejercicio de la acción de controversias contractuales, formuló las siguientes pretensiones declarativas y de condena: “1. Decretar que la Nación – Ministerio de Transporte – Instituto Nacional de Vías (INVIAS), incumplió el Convenio 224 de 1993 y sus adiciones, suscrito con el Departamento de Antioquia, cuyo objeto era la construcción y pavimentación de la carretera Cisneros – San José del Nus – Puerto Berrío (Antioquia) hasta su terminación y en consecuencia: a) Declarar que la Nación – Ministerio de Transporte – Instituto Nacional de Vías (INVIAS), le debe al Departamento de Antioquia el valor que este pago [sic] de más, derivado del recorte presupuestal de esa entidad sin considerar que se celebró el convenio para terminar la obra hasta su ejecución y ésta demandó un mayor valor del inicialmente pactado, teniendo en cuenta además que el Departamento no estaba obligado a aportar recurso alguno para la ejecución de dicha obra.

b) Ordenar a la Nación – Ministerio de Transporte – Instituto Nacional de Vías (INVIAS), el pago del saldo a favor del subcontratista por concepto de capit