CE-05001-23-31-000-2002-02352-01(2303-11)-2012

SUPRESION DE CARGO - Fotógrafo de la Registraduría Nacional del Estado Civil / REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL - Ente autónomo e independiente / SUPRESION DE CARGOS - Para la época no estaba obligada a la elaboración de un estudio técnico / ESTUDIO TECNICO - Improcedente El artículo 41 de la ley 443 de 1998, señala que con el fin de garantizar la preservación de los derechos de los empleados de carrera, “las reformas de planta de personal de las entidades de la Rama ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, que impliquen supresión de empleos de carrera deberán motivarse expresamente; fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración y basarse en estudios técnicos que así lo demuestren” . (…) Encuentra la Sala que, en este caso, es irrelevante determinar si se realizó un estudio técnico previo que justificara la reforma de la Registraduría Nacional del Estado Civil, por cuanto esta entidad, por ser un ente autónomo e independiente, estaba exonerada de dicho mandato. (…) Finalmente, no sobra evidenciar que el decreto 3492 de 1986, normativa que conforme a lo dispuesto en los artículos 4º de la ley 443 de 1998 y 39 transitorio del decreto ley 1014 de 2000 contenía el régimen específico de carrera en la Registraduría Nacional del Estado Civil para la época de la supresión, no preveía la elaboración de un estudio técnico. De lo expuesto, se puede inferir que no habría lugar a una inaplicación, en el caso concreto, porque en principio no se encuentra omisión por parte del

Presidente de la República (principio de responsabilidad jurídica - artículo 6º de la C.P.). SUPRESION DE CARGO - Empleos de carrera / SUPRESION CARGOS DE CARRERA - La administración por razones del interés general puede suprimir determinados cargos / PROTECCION DE DERECHOS DE CARRERA - Indemnización o incorporación / INDEMNIZACION - Resarcimiento económico Es sabido, que el derecho adquirido a la estabilidad en el empleo de que gozan quienes pertenecen a la carrera administrativa, no impide que la administración por razones de interés general ligadas a la propia eficacia y eficiencia de la función pública, pueda suprimir determinados cargos, por cuanto ello puede ser necesario para que el Estado cumpla sus cometidos. Por consiguiente, cuando existan motivos de interés general que justifiquen la supresión de cargos en una entidad pública, es legítimo que el Estado lo haga, sin que pueda oponérsele los derechos de carrera o un buen desempeño. (…) En el sub-lite, como el cargo de Fotógrafo 4185-06 fue eliminado de la entidad, la opción que la demandante escogió (indemnización) relevó a la Registraduría Nacional del Estado Civil de ubicar empleos equivalentes en los que pudiera efectuar la incorporación. Finalmente, es importante manifestar que la Registraduría Nacional del Estado Civil fue prolija en la protección de los derechos de carrera de la actora, por cuanto le brindó la opción de escoger entre la indemnización y la incorporación (comunicación de 27 de diciembre de 2001) y, ante la elección del resarcimiento económico (2 de

febrero de 2002), este le fue reconoció a través de la resolución 311 de 5 de febrero de 2002.

FUENTE FORMAL: LEY 1014 DE 2000 / DECRETO 1572 DE 1998 / LEY 443 DE

1998

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Bogotá, D.C., doce (12) de julio de dos mil doce (2012).

Radicación número: 05001-23-31-000-2002-02352-01(2303-11)

Actor: MARTHA HELENA DIAZ ZAPATA Demandado: REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL Se decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de 18 de marzo de 2011, proferida por el Tribunal

Administrativo de Antioquia. ANTECEDENTES Martha Helena Díaz Zapata, a través de apoderado y en ejercicio de la pretensión prevista en el artículo 85 del C.C.A., solicita que se declare la nulidad del decreto 1012 de 6 de junio de 2000 y/o de la comunicación de 27 de diciembre de 2001, actos proferidos por el Gobierno Nacional y los Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil, por medio de los cuales se suprimió el cargo que desempeñaba de Fotógrafo 4185-06. Posteriormente, adicionó el libelo1 para pedir la inaplicación del Decreto 1012 de junio 6 de 2000, proferido en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el numeral 8 del artículo 1 de la Ley 573 de 2000, por el cual el Presidente de la República estableció la planta de personal de la Registraduría Nacional del 1 Fls. 28-30 Estado Civil. A título de restablecimiento del derecho reclama que se ordene a la Registraduría Nacional del Estado Civil reintegrarla en el mismo empleo, así como pagarle los salarios y prestaciones dejados de percibir. Asimismo, pide que se declare que no hubo solución de continuidad y que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A.. La actora, como hechos en los cuales fundamenta sus pretensiones, relata que prestó sus servicios a la Registraduría Nacional del Estado Civil desde el 10 de septiembre de 1981 hasta el 31 de diciembre de 2001, fecha en la cual le fue suprimido el cargo que desempeñaba. Precisa que el último cargo que desempeñó fue el de Fotógrafo 4185-06 y que fue inscrita en el Registro Público de Empleados de Carrera Administrativa. Explica que el Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias conferidas por la ley 573 de 2000, expidió el decreto acusado 1012 de la misma anualidad, el cual al establecer la planta de personal de la Registraduría Nacional del Estado Civil suprimió todas las plazas existentes de Fotógrafo 4185-06. Señala que por comunicación de 27 de diciembre de 2001, fue enterada de la supresión de que fue objeto y del derecho que le asistía de optar entre la indemnización o la incorporación. Advierte que este acto se expidió sin que se hubiera efectuado, previamente, una redistribución de las plazas

subsistentes en la nueva planta global. Manifiesta que la redistribución de empleos debió preceder al acto de supresión, para que se pudiera predicar la medida de desvinculación y el cumplimiento del deber de incorporación previsto en el artículo 34 de decreto 1014 de 2000. Asevera que la demandada no cumplió con el deber de incorporarla en uno de los cargos equivalentes al que ocupaba. Considera que para expedir el decreto 1012 de 2000 y efectuar las incorporaciones posibles no se realizó un estudio técnico previo, lo cual transgredió lo establecido en la ley 443 de 1998 y sus decretos reglamentarios. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Antioquia denegó las súplicas de la demanda (fl. 123 cdno ppal). Acogió un pronunciamiento previo que resolvió un caso similar, en el que se precisó que a la Registraduría Nacional del Estado Civil, por ser un ente autónomo e independiente, no se le aplican las disposiciones de la ley 443 de 1998 y sus decretos reglamentarios. Señaló que en este caso no se requería la elaboración de un estudio técnico y que correspondía a la demandante desvirtuar las razones de servicio que se aludieron para reestructurar la Registraduría. Estableció que los Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil tenían la facultad de remoción dentro de su circunscripción electoral. Precisó que como en este caso no hay lugar a inaplicar el decreto 1012 de 2000, no es posible declarar la nulidad pretendida de la comunicación de 27 de diciembre de 2001.

FUNDAMENTO DEL RECURSO

La actora solicita que se revoque la sentencia apelada y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda (fl. 126 cdno ppal). Insiste en que no se realizó un estudio técnico que soportara la reestructuración como tal y la supresión de cargos de carrera. Señala que si bien es cierto que el decreto 1012 de 2000 se fundamentó en la necesidad de establecer una planta de personal que permitiera el cumplimiento eficiente y eficaz de la gestión electoral, también lo es que no hay prueba que permita inferir que ella no contribuía con el logro de ese cometido. Alega que los Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil no estaban facultados para expedir la comunicación de 27 de diciembre de 2001. Agotado el trámite de rigor de la segunda instancia y no existiendo causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a decidir, previas las siguientes, CONSIDERACIONES En este caso se controvierte la legalidad del decreto 1012 de 6 de junio de 2000 y/o de la comunicación de 27 de diciembre de 2001, actos proferidos por el Gobierno Nacional y los Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil, por medio de los se suprimió el cargo que desempeñaba la demandante de Fotógrafo 4185-06. En el sub-lite se encuentra acreditado que: - Martha Helena Díaz Zapata se vinculó a la Registraduría Nacional del Estado Civil el 10 de septiembre de 1981 (fl. 27 cdno No. 2). - Dicha servidora fue inscrita en el Registro Público de Empleados de

Carrera Administrativa (fl. 248 cdno No. 2). - El último empleo que desempeñó la actora en la entidad demandada fue el de Fotógrafo 4185-06 (fls. 27, 58 cdno No. 2). - El legislador ordinario, mediante el artículo 1º de la ley 573 de 7 de febrero de 2000, confirió facultades extraordinarias al Presidente de la República por el término de quince (15) días, contados a partir de la publicación de la ley, para expedir normas con fuerza de ley destinadas a: “8. Modificar la estructura de la Registraduría Nacional del Estado Civil y su régimen de funciones y competencias internas y establecer su planta de personal pudiendo crear, suprimir o fusionar empleos; modificar y determinar el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de la organización electoral y establecer todas las características que sean competencia de la ley referentes a su régimen de personal; establecer y crear la estructura de la planta de personal del Consejo Nacional Electoral y su régimen interno de funciones y competencias; dictar normas y definir la naturaleza jurídica del Fondo Social de Vivienda de la Registraduría Nacional del Estado Civil definir su estructura, funcionamiento, competencia y el sistema de manejo de los recursos destinados a la vivienda de los funcionarios de la Registraduría Nacional del Estado Civil; establecer y crear la estructura interna, las funciones de sus dependencias y la planta de personal del Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil, especificando el sistema de nomenclatura y clasificación de sus cargos; y, modificar y dictar las normas sobre el régimen de carrera administrativa específico, el de inhabilidades e

incompatibilidades de los servidores de la organización electoral, previsto en el Decreto 3492 de noviembre 21 de 1986”2. - El parágrafo 4º del artículo 1º de la ley 573 de 2000, precisó que las facultades de que trata el numeral 8 transcrito se concedían por ciento veinte (120) 2 Esta disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional a través de las sentencias C-807-01 y C-402-01. días. - En desarrollo de la aludida ley 573, el 6 de junio del año 2000, el Presidente de la República dictó los decretos 1010, 1011, 1012, 1013 y 1014 que determinaron la nueva situación de la Registraduría Nacional del Estado Civil en materia de estructura interna, planta de personal, nomenclatura y clasificación de los empleos, sistema de remuneración, carrera administrativa, funciones y requisitos de los cargos. - Concretamente, el decreto 1012 de 6 de junio de 2000 al determinar la planta de cargos de la demandada, suprimió las 192 plazas existentes de Fotógrafo 4185-06 (fls. 43 a 57 cdno ppal). - Por comunicación de 27 de diciembre de 2001, la demandante fue enterada de la supresión de su empleo de Fotógrafo 4185-06 y del derecho que le asistía de optar entre la indemnización y la incorporación (fl. 2 cdno ppal). - Como la actora optó por la indemnización (fl. 53 cdno ppal - escrito de 2 de febrero de 2001), este resarcimiento económico le fue reconocido a través

de la resolución 311 de 5 de febrero de 2002 (fls. 54 a 55 cdno ppal). - Los Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil a través de la resolución 001 de 2 de enero de 2002 (fls. 46 a 52, 81 a 87 cdno ppal), redistribuyeron los empleos en la planta global de la delegación de Antioquia. En el asunto objeto de examen, la demandante controvirtió el decreto 1012 de 6 de junio de 2000 que constituyó la causa de su desvinculación, porque eliminó en la nueva plata de personal de la Registraduría Nacional del Estado Civil todos los cargos existentes de Fotógrafo 4185-06, nominación que corresponde a la plaza que ocupaba, y la comunicación de 27 de diciembre de 2001 que, por estar signada por quienes tenían la facultad de remoción en la respectiva circunscripción electoral (Antioquia), concretó su retiro por supresión del empleo a partir del 1º de enero de 2002. En este punto, es importante evidenciar que los Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil, quienes suscribieron la comunicación de 27 de diciembre de 2001, de conformidad con el Código Electoral (decreto 2241 de 15 de julio de 1986) tienen la facultad de nombrar los empleados de su circunscripción electoral y disponer “el movimiento el movimiento del personal en sus respectivas dependencias”. “ARTÍCULO 33. Los Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil tendrán las siguientes funciones: 1ª. Nombrar a los Registradores del Estado Civil y demás empleados de la Circunscripción Electoral. El nombramiento de los Registradores Municipales de las capitales de departamento

y de las ciudades de más de cien mil (100.000) cédulas vigentes, requiere la aprobación del Registrador Nacional del Estado Civil. …………………………………. 4ª. Disponer el movimiento del personal en sus respectivas dependencias”. Por existir una unidad sustancial entre el decreto 1012 de 6 de junio de 2000 y la comunicación de 27 de diciembre de 2001, era pertinente enjuiciarlos. La Sala ha considerado que la determinación exacta y precisa de lo que se demanda, exige la inclusión de todas aquellas decisiones que constituyan y contengan la voluntad de la administración, para mantener la coherencia y unidad entre los actos jurídicos que permanezcan vigentes en el ordenamiento luego de proferido un fallo judicial. La circunstancia de que el decreto 1012 de 6 de junio de 2000 sea de conocimiento privativo de la Corte Constitucional, porque se trata de una normativa con fuerza de ley dictada por el Gobierno Nacional con fundamento en precisas facultades extraordinarias (artículo 150-10 de la C.P.)3 y la comunicación de 27 de diciembre de 2001 sea de conocimiento privativo de esta Corporación, porque se trata de un acto administrativo que afectó la situación particular y concreta de la actora, no puede traducirse en inexistencia de control. Si bien a la Corte Constitucional le corresponde pronunciarse sobre la legalidad (constitucionalidad) del decreto 1012 de 2000, ello no obsta para que esta Corporación analice si, a partir de los cargos de la demanda, sería necesario inaplicarlo, al caso particular, en virtud de la excepción de inconstitucionalidad prevista en el artículo 4º de la C.P..

Por virtud del artículo 4º de la C.P., la presunción de constitucionalidad de que goza el decreto 1012 de 2000, podría ser desvirtuable, en el caso concreto, si se evidencia una clara y flagrante oposición entre este y preceptos constitucionales. 3 Numeral 5º del artículo 241 de la C.P. En lo que hace referencia a la comunicación de 27 de diciembre de 2001, debe señalarse que no constituye por sí misma un acto administrativo, sino una mera comunicación, en razón a que el cargo de fotógrafo grado 4185-06, fue suprimido en su totalidad por el decreto mencionado. Con estas precisiones, se rectifica un pronunciamiento anterior, en el cual la Sala se inhibió por ineptitud sustantiva de la demanda4 y se entra a estudiar los motivos de inconformidad planteados en el recurso de apelación. La actora considera, en síntesis, que no hubo un estudio técnico que soportara la reestructuración administrativa como tal y la supresión de cargos de carrera administrativa y que no se consideró el mérito para adoptar las decisiones de retiro e incorporación. En primer lugar, la Constitución Política en su artículo 113 prevé que, además de los órganos que integran las tradicionales ramas del poder, existen otros, autónomos e independientes, que ejercen funciones del Estado como expresión del poder público y que tienen funciones separadas, pero que deben colaborar armónicamente para el logro de los cometidos estatales. Concretamente, los órganos que hacen parte de la organización

electoral, esto es, el Consejo Nacional Electoral, la Registraduría Nacional del Estado Civil y los demás que establezca la ley, son autoridades autónomas e 4 Sentencia de 17 de marzo de 2001, expediente No. 1262-2010, actor: Luz Helena Mesa Acosta, M.P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. independientes de las demás ramas u órganos del poder público. El artículo 41 de la ley 443 de 1998, señala que con el fin de garantizar la preservación de los derechos de los empleados de carrera, “las reformas de planta de personal de las entidades de la Rama ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, que impliquen supresión de empleos de carrera deberán motivarse expresamente; fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración y basarse en estudios técnicos que así lo demuestren” (resaltado y subrayas fuera del texto). La Corte Constitucional, en sentencia C-994-00, declaró la exequibilidad de la expresión “de la rama ejecutiva” del aludido artículo 41 de la ley 443 de 1998, porque el legislador para amparar la autonomía e independencia de ciertos órganos, como el demandado, podía excluirlos del mandato consagrado en esa disposición (elaboración de estudio técnico). Esa declaratoria de exequibilidad fue condicionada a que se expresen las razones de interés general que justifican la supresión de cargos de carrera: “…..por lo cual bien podía el Legislador, precisamente para amparar esa autonomía, excluirlas del mandato contenido en este inciso primero del artículo 41, por cuanto no

hacerlo, implicaba sujetarlas a la referida reglamentación gubernamental. 13Conforme a lo anterior, la Corte declarará la exequibilidad de la expresión de la rama ejecutiva’ del artículo 41 de la Ley 443 de 1998. Sin embargo, esa constitucionalidad no significa que los derechos de los empleados de carrera de esas otras entidades queden sujetos al capricho de quienes las dirigen, por cuanto, como esta Corte, lo ha señalado en anteriores oportunidades, sólo razones de interés general, como el mejoramiento del servicio o la racionalización de los recursos estatales, justifican la supresión de cargos de carrera. Igualmente, esta Corporación ha señalado que el principio de publicidad (CP art. 209) impone la motivación de los actos administrativos. Por ende, por mandatos directamente derivados de la Carta, también en estas otras entidades las autoridades deben motivar, a fin de que aparezcan de manera expresa las razones de interés general que justifican la supresión de un cargo de carrera. Y es en tal entendido que es constitucional la expresión ‘de la rama ejecutiva’ del artículo 41 de la Ley 443 de 1998” (resaltado con subrayas fuera del texto). En el sub-lite, las facultades que se le otorgaron al Presidente de la República para reformar la Registraduría Nacional del Estado Civil, tuvieron, según la misma ley 573 de 2000, el propósito de garantizar la realización de las siguientes finalidades: “PARAGRAFO 1o………….. a) La modernización, tecnificación, eficacia y eficiencia de los órganos objeto de la presente facultades; b) La utilización eficiente del recurso humano;

c) La competitividad, entendida como la capacidad de ajustarse a las condiciones predominantes en las actividades laborales; d) La obligación del Estado de propiciar una capacidad continua del personal a su servicio; e) La sujeción al marco general de la política microeconómica y fiscal; y f) La racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad esto es, las limitaciones presupuestales para cada organismo o entidad”. Por su parte, escuchado el Concepto del Registrador Nacional del Estado Civil, tal como lo exigía el parágrafo 3º del artículo 1º de la ley 573 de 2000, el decreto 1012 de 2000 justificó la supresión de empleos “en la necesidad de establecer una planta de personal que permita el cumplimiento eficiente y eficaz de la gestión a cargo”. Encuentra la Sala que, en este caso, es irrelevante determinar si se realizó un estudio técnico previo que justificara la reforma de la Registraduría Nacional del Estado Civil, por cuanto esta entidad, por ser un ente autónomo e independiente, estaba exonerada de dicho mandato. Sin embargo, una revisión de los propósitos que buscó la reforma como tal (ley 573 de 2000) y de la justificación que aparece en el decreto 1012 de 2000, permite sostener que, en sub-judice, se cumplió con la condición establecida por la Corte Constitucional al declarar exequible la expresión “de la rama ejecutiva” del artículo 41 de la ley 443 de 1998, esto es, con el deber de expresar las razones de interés general que justificaron la supresión de cargos de carrera administrativa. En este punto, resulta pertinente traer a colación la certificación

obrante a folio 78 del cuaderno principal, en la que el Departamento Administrativo de la Función Pública señala que en el proceso de reestructuración controvertido prestó asistencia técnica y acompañamiento permanente y aclara que “los decretos 1572 y 2504 de 1998, reglamentarios de la ley 443 de 1998, no son aplicables a la Registraduría Nacional del Estado Civil”. Finalmente, no sobra evidenciar que el decreto 3492 de 1986, normativa que conforme a lo dispuesto en los artículos 4º de la ley 443 de 1998 y 39 transitorio del decreto ley 1014 de 2000 contenía el régimen específico de carrera en la Registraduría Nacional del Estado Civil para la época de la supresión, no preveía la elaboración de un estudio técnico. De lo expuesto, se puede inferir que no habría lugar a una inaplicación, en el caso concreto, porque en principio no se encuentra omisión por parte del Presidente de la República (principio de responsabilidad jurídica - artículo 6º de la C.P.). De otra parte, la pertenencia a la carrera administrativa otorga relativa estabilidad en el empleo a los servidores que vinculados a ella, cumplan niveles de eficiencia y comportamiento que les ameriten una calificación satisfactoria; sin embargo, cuando de supresión de cargos se trata, la estabilidad en el cargo acoge un carácter relativo, máxime si esa medida es necesaria para proteger el interés general de eficiencia y eficacia en la función pública. Es sabido, que el derecho adquirido a la estabilidad en el empleo de que gozan quienes pertenecen a la carrera administrativa, no impide que la

administración por razones de interés general ligadas a la propia eficacia y eficiencia de la función pública, pueda suprimir determinados cargos, por cuanto ello puede ser necesario para que el Estado cumpla sus cometidos. Por consiguiente, cuando existan motivos de interés general que justifiquen la supresión de cargos en una entidad pública, es legítimo que el Estado lo haga, sin que pueda oponérsele los derechos de carrera o un buen desempeño. Como lo ha sostenido de manera reiterada la Sala, la idoneidad profesional para el ejercicio del cargo y el buen desempeño de funciones, son condiciones que por si solas no otorgan prerrogativas de permanencia y continuidad en el servicio, pues lo normal es el cumplimiento del deber por parte del funcionario. En el sub-lite, como el cargo de Fotógrafo 4185-06 fue eliminado de la entidad, la opción que la demandante escogió (indemnización) relevó a la Registraduría Nacional del Estado Civil de ubicar empleos equivalentes en los que pudiera efectuar la incorporación. Finalmente, es importante manifestar que la Registraduría Nacional del Estado Civil fue prolija en la protección de los derechos de carrera de la actora, por cuanto le brindó la opción de escoger entre la indemnización y la incorporación (comunicación de 27 de diciembre de 2001) y, ante la elección del resarcimiento económico (2 de febrero de 2002), este le fue reconoció a través de la resolución 311 de 5 de febrero de 2002. Despachadas así las inconformidades planteadas en el recurso de apelación, se habrá de confirmar la decisión denegatoria del a quo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo

Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A CONFÍRMASE la sentencia de dieciocho (18) de marzo de dos mil once (2011), proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el proceso promovido por Martha Helena Díaz Zapata contra la Registraduría Nacional del Estado Civil. RECONÓCESE a la abogada Clara Inés Tarquino Daza como apoderada de la entidad demandada, para los efectos y términos del poder que obra a folio 134 del expediente. Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Relatoría: JORM/Lmr.