CE-05001-23-31-000-2002-02531-01(1564-13)-2014

SUPRESION DEL CARGO – Estudio técnico En el estudio técnico y en el decreto que creó la nueva planta de personal no solo se suprimieron y crearon los cargos que insistentemente señala la parte actora, lo que se produjo fue una modificación integral de la planta de personal, en busca de hacer más eficiente la prestación del servicio público y reduciendo el gasto al fusionar y suprimir dependencias, trasladando sus funciones a otras creadas como consecuencia de esas fusiones o supresiones y ello conllevó necesariamente la supresión de algunos empleos que hacían parte de las mismas. Ahora bien, en el expediente no se probó que se tratara de una decisión con el objeto de satisfacer intereses burocráticos, como lo sugiere la demandante, sino que de conformidad con las argumentaciones dadas en el estudio técnico se concluye que fue una medida orientada al buen servicio y la continuidad de la existencia del ente territorial, dado que se encontraba en riesgo su viabilidad.

FUENTE FORMAL: DECRETO 007 DE 2002 / DECRETO 010 DE 2002

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Bogotá, D.C., nueve (9) de abril de dos mil catorce (2014) Radicación número: 05001-23-31-000-2002-02531-01(1564-13)

Actor: MARTHA ELISA MORALES MORALES

Demandado: MUNICIPIO DE SAN VICENTE DE ANTIOQUIA

APELACIÓN SENTENCIA

AUTORIDADES MUNICIPALES

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la demandante, contra la sentencia proferida el 23 de enero de 2013 por la Subsección Laboral de Descongestión del Tribunal Administrativo de Antioquia. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, MARTHA ELISA MORALES MORALES solicita al Tribunal declarar la nulidad de los Decretos Nos. 007 de enero 9 de 2002, 010 de enero 11 de 2002 y las Resoluciones Nos. 008 y 011 de enero 15 de 2002, mediante los cuales se suprimió el cargo de empleada de oficios varios, se le desvinculó del servicio, se reconoció la liquidación y se pagó la indemnización por supresión de su cargo. Como consecuencia, pide que se ordene su reintegro al cargo que desempeñaba; declarar que no ha habido solución de continuidad en la prestación del servicio; reconocer y pagar los sueldos, cesantías, intereses a las cesantías, vacaciones, uniformes, prestaciones, subsidios de transporte y familiar y demás derechos laborales causados desde la desvinculación hasta el cumplimiento de la sentencia; reconocer los intereses a las cesantías por el tiempo laborado; los incrementos salariales producidos durante su desvinculación, condenar en costas, gastos y agencias en derecho a la demandada; actualizar la condena con fundamento en lo dispuesto en el artículo 178 del C.C.A. y pagar los intereses a que haya lugar, con fundamento en el artículo 177 ídem. Como hechos que sirven de fundamento a sus pretensiones, relata los que se resumen a continuación:

Laboró para el municipio de San Vicente de Antioquia como empleada de oficios varios desde el 20 de febrero de 1996 hasta el 11 de enero de 2002, desempeñando su servicio especialmente en el hospital. El decreto en virtud del cual se suprimieron empleos de la planta de personal del municipio suprime 2 cargos de empleada de oficios varios, pero no precisa que el cargo suprimido es el desempeñado por ella en la administración municipal y tampoco se determinó mediante un estudio de calificación, antigüedad y desempeño, que la supresión recayera en su empleo, es decir, que el acto acusado adolece de motivación expresa en la que se determinara tal circunstancia. Las decisiones acusadas no se inspiraron en los principios rectores de la carrera administrativa, sino que se hizo una eliminación ilegal de cargos indispensables para el desarrollo de la administración, como lo es la prestación del servicio de aseo; además, el estudio técnico no concluyó que fuera necesario concluir con dicha función. La Ley 617 de 2000 no considera las razones de ajuste fiscal como justificación para vulnerar los derechos de los trabajadores, ni para hacer despidos sin justa causa; además, existen diversas maneras de eliminar el déficit fiscal, diferentes al despido sin justa causa de una empleada que hace el aseo y sirve los tintos. El estudio técnico que fundamentó la modificación de la planta de personal de la entidad presenta las siguientes inconsistencias: i) no es cierto que la ley obligue a la administración a prescindir de los servicios de sus trabajadores para solventar al municipio; ii) la disminución del gasto no se soluciona creando 4

cargos directivos, como lo propuso el estudio; iii) la modernización de la entidad no se produce despidiendo a la aseadora, pues su función es necesaria en la entidad; iv) no es cierto que el municipio deba reorganizar su planta de personal para racionalizar el gasto; v) existen cargos obsoletos en la planta de personal, pero el de aseadora no es uno de ellos, pues es imprescindible para la higiene de la entidad; además el mantenimiento de dicho cargo no genera una erogación excesiva; vi) con la supresión de empleos de menor rango se vulneraron los derechos adquiridos de sus titulares; vii) la reestructuración no se hizo de manera gradual, sino absoluta y no fue consultada con la demandante, ni se consideró el impacto social respecto de quienes tenían menores opciones laborales. La reestructuración fue producto de la burocracia y el mal manejo administrativo, toda vez que suprimió 6 empleos de la planta de personal del municipio, pero creó 4 cargos de nivel directivo, decisión que no racionaliza el gasto como se pretendía con la medida. Los actos acusados infringen las normas en que debían fundarse, en especial el artículo 41 de la Ley 443 de 1998 pues no expresó claramente cuáles cargos de empleada de oficios varios se suprimían, dejando la decisión al arbitrio del nominador; se configuró la expedición irregular al no haber concordancia entre el estudio técnico que sirvió de soporte a la reestructuración y los actos mediante los cuales se materializó la misma; los actos fueron falsamente motivados dado que para procurar el resurgimiento del municipio se crearon 4 cargos directivos a

costa de suprimir 6 empleos de bajos ingresos en la administración; el estudio técnico no recomendó la supresión del cargo específico de la demandante y con tal decisión no se racionaliza el gasto; además, se incurrió en desviación de poder, pues la facultad que tiene la administración consiste en suprimir cargos y no una función específica y ello fue lo que ocurrió al suprimir la función de aseo en el municipio. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal denegó las súplicas de la demanda. Consideró que el estudio técnico que fundamentó la reestructuración de la entidad sí cumplió los requisitos legales, pues se conformó un equipo interdisciplinario encaminado a concretar la realización de dicho estudio, en el cual se concluyó que los dos cargos de oficios varios existentes en la planta de personal no eran indispensables para el desarrollo de proyectos del ente territorial; además, la situación financiera del municipio generó la necesidad de desarrollar una reforma político administrativa, teniendo en cuenta los pasivos salariales, prestacionales y pensionales, así como el déficit fiscal y presupuestal, lo que exigía ahondar en la racionalización del gasto público tanto en la práctica de acciones administrativas dirigidas a reducir costos, como en la disminución de la planta de personal. Sostuvo que el principio de estabilidad en el empleo no es absoluto, ni puede impedir la supresión de cargos, pues tal decisión está encaminada a garantizar el interés general que prevalece sobre el particular y en el caso analizado, si bien la demandante tenía derechos de carrera, su desvinculación se produjo cumpliendo los requisitos de ley y se reconoció a su favor la

indemnización como compensación de la pérdida de esos derechos; además, fue la demandante quien prefirió la indemnización en lugar de la reincorporación al servicio y de elegir esa opción, no puede pretender el reintegro por vía judicial. LA APELACIÓN Inconforme con la sentencia del Tribunal, la apoderada de la demandante la apeló en la oportunidad procesal. Afirmó que el decreto que originó la supresión de cargos refirió la supresión de 2 empleos de oficios varios, pero no precisó cuáles de ellos, por lo que era necesario hacer el análisis de las hojas de vida de quienes ocupaban tales empleos, a fin de determinar cuáles de ellos serían desvinculados, pero la administración eligió a dedo y ello comporta el despido ilegal de la actora. Como se trata de un acto complejo, en este se debió incorporar el estudio de evaluación objetiva y selección de todos los empleados de oficios varios para descartar quiénes saldrían y quiénes continuarían en la planta de personal, pero dicho proceder se omitió y, en su lugar, se prescindió de la demandante discrecionalmente y sin tener en cuenta que era la mejor calificada. El estudio técnico sugirió suprimir unos cargos, pero no especificó cuáles; además, dicho estudio no fue comunicado al Departamento Administrativo de la Función Pública, como debía hacerse por mandato legal y en él se crearon 4 cargos directivos, a pesar de que el objeto de la administración consistía en reducir gastos, lo que configura la desviación de poder. Si se buscaba despedir a la demandante, se debieron evaluar todas las hojas de vida y motivar expresamente las razones por las cuáles se le prefirió

para ejercer sobre su cargo la medida, en lugar de los otros 21 empleados que tenían el mismo cargo. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Dentro de la oportunidad procesal correspondiente, la Procuradora Tercera Delegada ante esta Corporación rindió concepto en el que solicitó confirmar la sentencia de primera instancia1. Dijo, en síntesis, lo siguiente: No es cierto que hubiera faltado justificación de los motivos de la creación de una nueva planta de personal de la entidad, pues sí existieron y se materializaron en el estudio técnico en el que se señalaron razones de déficit fiscal y endeudamiento de prestaciones sociales; ello conllevó la sugerencia de diferentes medidas tales como la supresión y fusión de dependencias, traslado y redistribución de funciones y racionamiento del gasto público. La modificación de la planta de personal no se redujo a la supresión de dos empleos de oficios varios y creación de 4 empleos directivos, pues hubo muchos otros cargos suprimidos, teniendo en consideración que se estableció que se podría estar incurriendo en repeticiones cíclicas de procedimientos y estaba sobredimensionada la planta de personal y la solución planteada era la supresión de algunos empleos, con el fin de conseguir la viabilidad financiera. 1 El concepto obra de folios 260 a 267. La demandante afirmó reiteradamente que era la mejor calificada en el ejercicio de su cargo, pero no probó su dicho, lo que deja huérfano su argumento, pues no tiene soporte probatorio; además, es cierto el argumento del Tribunal según el cual al haber optado por la indemnización, no tiene derecho a

pretender el reintegro. Se decide, previas estas CONSIDERACIONES Se trata de establecer la legalidad de los Decretos Nos. 007 de enero 9 de 2002, 010 de enero 11 de 2002 y las Resoluciones Nos. 008 de enero 15 de 2002 y 011 de la misma fecha, expedidos por el Alcalde Municipal de San Vicente, Antioquia, mediante los cuales se suprimió el cargo de empleada de oficios varios que desempeñaba Martha Elisa Morales Morales, se le desvinculó del servicio, se reconoció la liquidación y se pagó la indemnización por supresión del cargo. El Alcalde del municipio de San Vicente, Antioquia, en uso de las facultades conferidas mediante el Acuerdo 007 de 2001 expidió el Decreto No. 007 de enero 9 de 20022 mediante el cual adoptó la planta de cargos del municipio y en su artículo 7º suprimió diferentes empleos de la administración municipal, entre ellos, 2 de empleados de oficios varios como el ocupado por la demandante. Mediante Decreto No. 010 de enero 11 de 20023 se desvinculó a la demandante con fundamento en el decreto antes citado y se ordenó comunicarle tal decisión. Ante la alternativa de indemnización o reincorporación que le fue concedida por pertenecer a la carrera administrativa4, la demandante optó por la indemnización y no por la reincorporación al cargo mediante oficio de enero 14 de 20025. Teniendo en cuenta lo anterior, mediante Resolución No. 011 de enero 15 de 20026 se reconoció y ordenó el pago de la indemnización por

2 Folios 3 al 5. 3 Folio 6. 4 Según las consideraciones esgrimidas en el Decreto 010 de enero 11 de 2012 (fl. 6). 5 De conformidad con las consideraciones de la Resolución No. 011 de enero 15 de 2002, visible a folio 9. 6 Folio 9. supresión de su cargo. La decisión de la administración, en virtud de la cual se adoptó una nueva planta de cargos en el municipio de San Vicente de Antioquia estuvo precedida del estudio técnico cuya copia obra de folios 11 a 61 del expediente que, a su vez, se fundamentó en lo dispuesto en la Ley 617 de 2000 en cuyo artículo 74 facultó a los gobernadores y alcaldes para crear, fusionar o suprimir empleos de sus dependencias, con el fin de dar cumplimiento a lo allí dispuesto, cuyo contenido, entre otras cosas, fija pautas tendientes al saneamiento fiscal de los entes territoriales. En el citado estudio técnico se señaló que en el municipio existían circunstancias que urgían una reforma política administrativa, toda vez que estaba cerca del límite de no viabilidad económica, razón por la cual se propuso recortar los gastos de funcionamiento y ello conllevaría el recorte de plantas de personal y tomar medidas de ajuste fiscal. Teniendo en cuenta lo anterior, hecho el análisis correspondiente, se concluyó la necesidad de implementar las siguientes medidas: - Fusionar el Fondo de Vivienda e Interés Social con las Secretarías de Planeación y Obras Públicas implementando la Secretaría de Planeación, Desarrollo Territorial y Vivienda. - Fusionar el Instituto Municipal del Deporte, la Recreación, el

Aprovechamiento del Tiempo Libre y Educación Preescolar con la Secretaría de Educación y para ello, implementar la Secretaría de Educación, Cultura y Deporte. - Fusionar la Comisaria de Familia y la Inspección Municipal de Policía en la Unidad de Paz, Conciliación y Convivencia Ciudadana. - Fusionar la UMATA y la Secretaría de Desarrollo a la Comunidad, proponiendo implementar la Secretaría de Desarrollo Humano, Económico, Social y Agropecuario. - Fusionar el Almacén Municipal, el Fondo de Impresos y Publicaciones y la labor de archivista, proponiendo que sus labores fueran desarrolladas por la Unidad de Apoyo y Administración de Recursos Físicos. - Suprimir la Secretaría de Hacienda teniendo en cuenta que por ser un municipio pequeño carece de grandes contribuyentes, tiene bajos ingresos económicos y una escasa actividad comercial o industrial, lo que implica que dicha labor puede ser desarrollada por el Tesorero municipal. - Crear la Secretaría de Salud, pues las labores relacionadas con la salud de los habitantes del municipio estaban siendo desarrolladas por la Dirección Local de Salud y se vio la necesidad de implementar políticas, acciones, seguimiento y control de acciones estratégicas puntuales relacionadas con la salud de la comunidad. - Trasladar funciones y competencias de unos organismos a otros, de acuerdo con las fusiones de dependencias, supresión y creación de otras, antes señaladas. De igual manera se recomendó una afectación en la planta de personal, consecuente con la racionalización del gasto público y con la fusión y supresión de entidades propuesta y, en torno a los cargos de mensajería,

celaduría y oficios varios se indicó: “Existe en el municipio de San Vicente la Cooperativa “CONVERTIR”, la cual presta los servicios integrales de aseo en el municipio; así mismo ha venido prestando de manera satisfactoria los servicios de celaduría en algunas instituciones del municipio y se ha verificado que cuenta con la logística e infraestructura necesaria para cubrir los servicios de mensajería, celaduría y oficios varios a favor del municipio de San Vicente. Es por ello que se recomienda que estos servicios sean cubiertos con personal no adscrito a la planta de cargos del municipio de San Vicente. Así mismo se recomienda que los empleados del municipio participen dándole vigencia a las medidas de austeridad, se quiere significar que los empleados pueden realizar labores de aseo y organización de sus dependencias, las cuales viene (sic) siendo desempeñadas por las funcionarias de servicios generales.” Así mismo, dentro del mismo concepto técnico se elaboró un listado en que se propusieron los nombres de los empleados que serían desvinculados de la administración municipal, en el que figura la demandante7 y otros tantos 7 Folio 43. funcionarios que desempeñaban cargos suprimidos en otras dependencias y en otros niveles. El anterior recuento de la situación fáctica que precedió la supresión del empleo de la demandante, impide considerar que tal decisión de la administración adoleciera de motivación suficiente, pues en efecto se observa que la modificación de la planta de personal del ente territorial obedeció a la reducción del gasto público, tendiente a hacer viable la existencia del municipio. Sin embargo, la demandante insiste y se centra en la creación de

cargos directivos respecto a la supresión de empleos de menor jerarquía, situación que, en su sentir, en lugar de disminuir el gasto público, dio lugar a su incremento; sin embargo, a juicio de la Sala, ese es un análisis parcializado del verdadero trasfondo que tuvo la modificación de la planta de personal, pues ella no solo se limitó a suprimir 2 cargos de empleadas de oficios varios, para crear 4 cargos directivos; también fueron suprimidos un cargo de director, dos de gerente, dos de secretario de diferentes dependencias y un coordinador, así como otros cargos de nivel técnico y asistencial, todo ello con el objeto de hacer más eficiente la planta de personal, optimizando el recurso humano, reasignando funciones y de paso, eliminando cargos de los que se podía prescindir, dada la necesidad de reducir el gasto público. Como se puede leer en el estudio técnico y en el decreto que creó la nueva planta de personal no solo se suprimieron y crearon los cargos que insistentemente señala la parte actora, lo que se produjo fue una modificación integral de la planta de personal, en busca de hacer más eficiente la prestación del servicio público y reduciendo el gasto al fusionar y suprimir dependencias, trasladando sus funciones a otras creadas como consecuencia de esas fusiones o supresiones y ello conllevó necesariamente la supresión de algunos empleos que hacían parte de las mismas. Ahora bien, en el expediente no se probó que se tratara de una decisión con el objeto de satisfacer intereses burocráticos, como lo sugiere la demandante, sino que de conformidad con las argumentaciones dadas en el estudio técnico se concluye que fue una medida orientada al buen servicio y la

continuidad de la existencia del ente territorial, dado que se encontraba en riesgo su viabilidad. Tanto en la demanda como en el recurso de apelación se esgrime como fundamento la falta de motivación por la ausencia de un estudio objetivo en el que se analizaran las hojas de vida de las personas que desempeñaban la misma función, con el objeto de determinar quien se encontraba mejor calificado para permanecer al servicio del ente territorial. Para la Sala la ausencia del análisis de hojas de vida a que alude la demandante no constituye falsa motivación o ausencia de la misma, pues como ya se vio, la medida de modificar la planta de personal del ente territorial estuvo plenamente sustentada en el estudio técnico realizado con ese objeto, en el que se expresaron con suficiencia las razones que soportaban la decisión de reorganizar la planta de personal. Aunado a lo anterior, revisado el contenido del Decreto 007 de enero 9 de 2002 se observa que en su artículo 7º se dispuso la supresión de 2 cargos de empleada de oficios varios y en la nueva planta de personal de la entidad, creada mediante el artículo 5º del mismo no se estableció ningún empleo de igual o similar denominación; por el contrario, de la lectura del estudio técnico y la referencia que de el se hizo en forma precedente, se puede concluir que la medida adoptada consistió en suprimir la totalidad de cargos que tenían asignada dicha función -oficios varios-, con el objeto de contratarlos con una empresa externa, de modo que no tenía objeto hacer ninguna confrontación o análisis de hojas de vida de quienes se desempeñaran en ese empleo, teniendo en consideración que todos ellos habían sido suprimidos de la planta de personal del

municipio. En el escrito del recurso, la parte demandante sostiene que la administración municipal la escogió a dedo, entre los 21 empleados que desempeñaban la misma función y que también podían ser desvinculados en virtud de tal supresión; sin embargo, previamente y en ese mismo escrito señaló que entre los empleados de oficios varios estaban: 1 mensajero, 1 asistente de planeación, 5 aprendiz del SENA, 9 ayudantes, 3 oficial de primera categoría, 1 electricista, 1 fontanero y 2 conductores de volqueta. El anterior fundamento es, en sí mismo, incongruente, toda vez que la demandante no puede pretender que si el decreto que estableció la nueva planta de personal del municipio dispuso la supresión de 2 cargos de empleada de oficios varios, tal medida se ejerza sobre empleos que tuvieran una denominación diferente, como el mensajero, el conductor, el asistente u otro de los 21 cargos en los que sugiere que se pudo materializar la supresión del empleo, pues la decisión se adoptó respecto de ese preciso cargo y debía ser ejecutada sobre aquellas personas que ocuparan el mismo, como ocurrió con la actora. Las razones anteriores permiten concluir que la demandante no logró probar los cargos endilgados contra los actos demandados, razón por la cual se confirmará la sentencia proferida por el a quo, mediante la cual se despacharon desfavorables sus pretensiones. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A

CONFÍRMASE la sentencia de veintitrés (23) de enero de dos mil trece (2013) proferida por la Subsección Laboral de Descongestión del Tribunal Administrativo de Antioquia, en el proceso promovido por MARTHA ELISA MORALES MORALES contra el MUNICIPIO DE SAN VICENTE - ANTIOQUIA, mediante la cual se denegaron las súplicas de la demanda, de conformidad con lo manifestado en las consideraciones de esta providencia. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.-

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO