CE-05001-23-31-000-2002-03937-01(1166-11)-2012

ESTUDIO TECNICO – Existencia La reestructuración en la Personería de Medellín estuvo fundamentada en un Estudio Técnico del cual se concluyó la necesidad de modificar la estructura de la entidad en orden a restablecer el equilibrio financiero, optimizar la prestación del servicio, mejorar los niveles de eficacia, eficiencia, economía y celeridad, para lo cual determinó que existía la necesidad de suprimir algunos cargos (entre ellos el desempeñado por el demandante). Si la modificación a la planta de personal se fundamentó en un ajuste fiscal, el actor ha debido probar que no se necesitaba, porque existía una relación estable y armónica entre los ingresos y gastos de la administración, es decir, que los gastos permanentes se podían financiar con los ingresos corrientes o constantes, cosa que no hizo, razón por la cual no se desvirtuó la afirmación hecha por la administración y concretada en el estudio técnico. De otro lado, la acusación de que el estudio técnico no tiene validez en la medida que no fue elaborado por el Departamento Administrativo de la Función Pública, no tiene fundamento alguno, toda vez que el artículo 41 ibídem, establece que el Estudio Técnico podrá ser elaborado por las respectivas entidades.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1572 DE 1998 – ARTICULO 149 / DECRETO 1572 DE 1998 – ARTICULO 154

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “A”

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá D.C., dieciséis (16) de febrero de dos mil doce (2012).

Radicación número: 05001-23-31-000-2002-03937-01(1166-11)

Actor: GUILLERMO GAVIRIA OROZCO

Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLIN – PERSONERIA MUNICIPAL.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 26 de enero de 2011, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, quien denegó las pretensiones de la demanda de la referencia. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A., se solicitó ante esta jurisdicción que se declarara “la nulidad del Acuerdo 08 de 2002, de la Resolución 334 de 20 de mayo de 2002, expedida por el Personero de Medellín y de la Resolución 338 expedida el 24 de mayo de 2002, expedida por el mismo funcionario”. Como consecuencia de la anterior declaración y a título de condena solicitó el reintegro al cargo que venía desempeñando o a otro de igual o superior categoría, sin solución de continuidad; el pago de todos los salarios y prestaciones legales y reglamentarias con sus respectivos ajustes legales desde la fecha de supresión del cargo hasta la de su reintegro efectivo; y que se diera cumplimiento a la sentencia conforme a los artículos 177 y 178 del C.C.A., y por perjuicios morales el valor de 1000 gramos oro. DESCRIPCIÓN DE LOS HECHOS En resumen, expuso los siguientes hechos: El demandante ingresó al Municipio de Medellín el 23 de enero de

1991 y al momento del retiro del servicio ocupaba el cargo de Conductor, inscrito en carrera administrativa. Sus evaluaciones de desempeño siempre fueron excelentes. El Concejo Municipal de Medellín expidió el Acuerdo No. 08 de 27 de abril de 2002, por el cual se reestructuró la planta de personal de la Personería de Medellín. Dicha modificación, tuvo como sustento un Estudio Técnico irregular, toda vez que no fue elaborado por la propia entidad o la ESAP, ni por ningún profesional idóneo, es decir que no se cumplió con lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 443 de 1998. El Personero del Municipio de Medellín profirió la Resolución No. 334 de 2002, por la cual adoptó los criterios a aplicar para la permanencia en los cargos de Carrera Administrativa. Finalmente fue la Resolución 338 de 24 de mayo de 2002, que lo desvinculó del servicio, acto que no dio la posibilidad de ejercer al menos el recurso de reposición, a pesar que le puso fin a una actuación administrativa. NORMAS VIOLADAS Como disposiciones violadas se citan las siguientes: Constitución Política, artículos 13, 29 y 125; Ley 136 de 1994, artículo 24; Ley 443 de 1998, artículo 41; Decreto 1572 de 1998, artículos 2º, 3º y 50; Decreto 2504 de 1998; y C.C.A. A partir del folio 209, la parte actora explica los cargos de falta de competencia, expedición irregular de los actos acusados, falsa motivación y desviación de poder.

CONTESTACIÓN A LA DEMANDA

La Personería del Municipio de Medellín, de folios 288 a 316 del cuaderno principal, se opuso a la prosperidad de las pretensiones con la siguiente fundamentación: La racionalización del gasto impuesta a la Personería de Medellín por la Ley 617 de 2000 y condensada en el presupuesto para la vigencia fiscal de 2002, como se define claramente en el Estudio Técnico que soporta el programa de redimensionamiento de la estructura organizacional del Ente de control, se constituye en la principal razón para efectuar la modificación de la planta de personal y la supresión de empleos de la Entidad. Propone las excepciones de falta de causa, inexistencia de la obligación, buena fe, legalidad de los actos administrativos, Inepta demanda, Prescripción, caducidad y la genérica. Además, el Estudio Técnico expresa varias razones de tipo económico, organizacional, división del trabajo, complejidad de tareas, planes de acción, etc., que justifican el número y tipo de plazas a suprimir, con lo que se prueba la suficiente motivación del Acuerdo No. 08 de 27 de abril de 2002. La decisión administrativa se toma desde el ejercicio legal, regular y correcto de la discreción que posee la autoridad administrativa que ostenta la facultad nominadora y de remoción del personal de la Entidad. El Municipio de Medellín, se opuso a la prosperidad de las pretensiones (Fls. 260 a 285), con los siguientes argumentos: La modificación de la planta de personal en la Personería de Medellín se llevó a cabo mediante la expedición de los actos acusados, los cuales fueron debidamente motivados y soportados en razones de necesidad del servicio

como lo prevé el Decreto 2504 de 1998. Propuso las excepciones de falta de causa para pedir, inexistencia de la obligación, legalidad de los actos administrativos, compensación y falta de causa por pasiva, como quiera que el demandante se desempeñó como empleado de la Personería, entidad que goza de autonomía administrativa y presupuestal según el artículo 168 de la Ley 136 de 1993. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, mediante sentencia de 26 de enero de 2011, denegó las pretensiones de la demanda. (Fls. 908 a 918) De conformidad con el Estudio Técnico la supresión de cargos en la Personería Municipal de Medellín, tuvo tres fundamentos: un marco general, un diagnóstico y una propuesta de reforma organizacional; allí se planteó que con la expedición de la Ley 617 de 2000, se impusieron nuevos límites en torno a los gastos de los Municipios y restricciones presupuestales a los Concejos, Contralorías y Personería Municipales, resultado de la imperiosa necesidad de su aplicación. De suerte que son básicamente dos los motivos por los cuales la Personería de Medellín podía suprimir los cargos, como son la necesidad de adecuar la planta de personal al presupuesto aprobado y la de involucrar en la estructura organizacional los procesos de modernización. De otro lado, la Entidad acusada tenía competencia legal para elaborar el mentado estudio técnico, razón por la cual el Acuerdo No. 08 de 2002 expedido por el Concejo Municipal de Medellín se encuentra debidamente

fundamentado. No existe disposición que le asigne al Departamento Administrativo de la Función Pública la facultad de conocer ó elaborar los estudios que justifican las reformas a las plantas de personal de Entidades Territoriales. Con relación a la desviación de poder, indica que no basta con alegarla sino que se deben probar los supuestos en que pudo incurrir la accionada, situación que no aconteció en el presente caso. No existe disposición legal que establezca cuales son los factores que debe tener en cuenta la Entidad Pública para determinar, a raíz de una reforma que implique supresión de plazas, quiénes deben permanecer en la misma; de ahí, que se predica la existencia de discrecionalidad por parte del nominador para establecer los criterios de incorporación como aconteció en el presente caso al expedirse la Resolución No. 334 de 20 de mayo de 2002. LA APELACIÓN La parte actora interpuso recurso de apelación, cuya sustentación obra en los folios 922 a 924. Argumenta lo siguiente: Si bien la Ley 617 de 2000, impuso un ajuste de tipo fiscal, el estudio denominado “Redimensión de la Estructura Organizacional” realizado por la Personería de Medellín no constituye un verdadero estudio técnico, pues el mismo no incluye, como mínimo, el análisis de los procesos técnicos misionales y de apoyo, una evaluación de las cargas laborales ni de las funciones como lo exige la Ley 443 de 1998. Además no menciona ningún aspecto financiero o presupuestal que sustente una reducción de gastos. MINISTERIO PÚBLICO Considera la Agencia Fiscal que debe confirmarse la sentencia apelada, en razón a que el estudio técnico que soportó la reestructuración cumple

con los requisitos exigidos en los Decretos 1572 y 2504 de 1998. CONSIDERACIONES Consiste en determinar si el demandante tiene derecho a ser reintegrado al cargo que fue suprimido, porque a su juicio, no se observaron los procedimientos establecidos en la Ley a efectos de reestructurar la planta de personal. Los cargos específicos son expedición irregular y falsa motivación. El Acuerdo No. 8 de 27 de abril de 2001, adoptó la reforma organizacional de la Personería de Medellín, suprimiendo, entre otros cargos, 5 plazas de Conductor. Con base en este acto, el Personero Municipal expide la Resolución No. 338 de 24 de mayo de 2002, mediante la cual desvincula al actor por supresión del cargo de Conductor. (Fls. 5 a 8). Mediante comunicación de la misma fecha, el Personero Auxiliar de Medellín, le comunicó al demandante que: “De conformidad con el artículo 39 de la Ley 443 de 1998 y los artículos 44 y siguientes del Decreto 1568 del mismo año, en mi calidad de Personero Auxiliar le comunico que según lo dispuesto en el acuerdo 08 de 2002, la plaza de Conductor en la cual usted se encuentra inscrito en carrera administrativa, ha sido suprimida. Así mismo, se dispuso su desvinculación del servicio mediante Resolución No. 338 del 24 de mayo de 2002. Por lo anterior, le comunico que le asiste el derecho de optar entre percibir la indemnización contemplada en las normas que rigen la materia o tener tratamiento preferencial para ser incorporado a un empleo equivalente conforme con las reglas establecidas en el artículo 39 de la Ley 443 de 1998. (…)”

(Fl.67) Sobre la falsa Motivación. A juicio de la parte actora, la Administración incurrió en una falsa motivación porque la reestructuración se efectuó con base en un estudio técnico que no reúne los requisitos de la Ley 443 de 1998. En el cuaderno No. 2, obra el Estudio Técnico para la modificación de la planta de cargos, cuyo contenido literal, es el siguiente: “(…) La Personería Municipal debe redimensionar la estructura organizacional debido a una serie de factores que hoy hacen que su viabilidad financiera esté en peligro por la falta de los recursos necesarios para su operación. Con la expedición de la Ley 617 de 2000, se impusieron nuevos límites en cuanto a los gastos de funcionamiento de los Municipios y restricciones presupuestales a los Concejos, Contralorías y Personerías Municipales, siendo imperativo para los mismos su aplicación. Si bien la Personería Municipal no tuvo dificultades para la aplicación de dicha normatividad en el año 2001 y así su funcionamiento fue normal, no se puede decir lo mismo para el presente año, ya que la situación si cambió radicalmente. (…) Adicionalmente desde el año de 1997, la entidad inició un proceso de modernización institucional con el fin de incorporar a la misma las más avanzadas tecnologías en materia de computación y la aplicación de modernas teorías administrativas, permitiendo en primer lugar dotar cada puesto de trabajo con la infraestructura tecnológica suficiente para acceder a la información necesaria en el desempeño de su labor y en segundo lugar el rediseño de los procesos y procedimientos para lograr una mayor eficiencia, eficacia y

efectividad en la gestión de la Institución. (…) Es así como la Entidad afronta una doble obligación para su reestructuración la cual se desprende de una parte de la necesidad de adecuar su planta de personal al presupuesto aprobado para la presente vigencia fiscal y por otra por la necesidad de involucrar en la estructura organizacional los beneficios del proceso de modernización. (…) 3.3.2 Criterios para determinar las necesidades de recursos de personal para la Unidad de Gestión Personería Auxiliar: Se acude a los siguientes criterios:  Permanencia: (...)  Programación: (...)  Especialidad: (…)  Modernización Institucional: (...) Con estos criterios, el estudio de procesos, el análisis de la descripción de cargos y la información que nos fue suministrada se hizo la definición del número de personas requerido en cada empleo. (…)” El artículo 41 de la Ley 443 de 1998 (vigente para la época de los hechos), prevé que para garantizar los derechos de los empleados de Carrera Administrativa toda modificación a las plantas de personal de las Entidades se justificará en un estudio técnico que debe consultar las necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración. A su vez los artículos 149 y 154 del Decreto 1572 de 1998, contienen las razones en las cuales se fundamenta o justifica la modificación de las plantas de personal y los Estudios Técnicos; estas normas fueron modificadas por los artículos 7º y 9º del Decreto 2504 de 1998, con el siguiente contenido literal: “Artículo 7º. Modificase el artículo 149 del Decreto 1572 del 5 de agosto de 1998, el cual quedará así:

Se entiende que la modificación de una planta de personal está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, cuando las conclusiones del estudio técnico de la misma deriven en la creación o supresión de empleos con ocasión, entre otros, de:

1. Fusión o supresión de entidades.

2. Cambios en la misión u objeto social o en las funciones generales de la entidad.

3. Traslado de funciones o competencias de un organismo a otro.

4. Supresión, fusión o creación de dependencias o modificación de sus funciones.

5. Mejoramiento o introducción de procesos, producción de bienes o prestación de servicios. 6 .Redistribución de funciones y cargas de trabajo.

7. Introducción de cambios tecnológicos.

8. Culminación o cumplimiento de planes, programas o proyectos cuando los perfiles de los empleos involucrados para su ejecución no se ajusten al desarrollo de nuevos planes, programas o proyectos o a las funciones de la entidad.

9. Racionalización del gasto público

10. Mejoramiento de los niveles de eficacia, eficiencia, economía y celeridad de las entidades públicas.

PARÁGRAFO: Las modificaciones de las plantas a las cuales se refiere este artículo deben realizarse dentro de claros criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general.

Artículo 9º. Modificase el artículo 154 del Decreto 1572 del 5 de agosto de 1998, el cual quedará así: Los estudios que soportan las modificaciones de las plantas de personal deberán estar basados en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen, dependiendo de la causa que origine

la propuesta, alguno o varios de los siguientes aspectos:

1. Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo

2. Evaluación de la prestación de los servicios

3. Evaluación de las funciones asignadas, perfiles y las cargas de trabajo de los empleos.” (Resaltado fuera de texto) De lo anterior se desprende que la reestructuración en la Personería de Medellín estuvo fundamentada en un Estudio Técnico del cual se concluyó la necesidad de modificar la estructura de la entidad en orden a restablecer el equilibrio financiero, optimizar la prestación del servicio, mejorar los niveles de eficacia, eficiencia, economía y celeridad, para lo cual determinó que existía la necesidad de suprimir algunos cargos (entre ellos el desempeñado por el demandante).

Si la modificación a la planta de personal se fundamentó en un ajuste fiscal, el actor ha debido probar que no se necesitaba, porque existía una relación estable y armónica entre los ingresos y gastos de la administración, es decir, que los gastos permanentes se podían financiar con los ingresos corrientes o constantes, cosa que no hizo, razón por la cual no se desvirtuó la afirmación hecha por la administración y concretada en el estudio técnico.1 De otro lado, la acusación de que el estudio técnico no tiene validez en la medida que no fue elaborado por el Departamento Administrativo de la Función Pública, no tiene fundamento alguno, toda vez que el artículo 41 ibídem, establece que el Estudio Técnico podrá ser elaborado por las respectivas entidades. Sobre este aspecto la Corte Constitucional en sentencia C-370 de

1999, M.P., Dr. Carlos Gaviria Díaz, concluyó que era natural que la ley no exigiera un concepto previo del Departamento Administrativo de la Función Pública –DAFP, para que una Entidad Territorial procediera a reformar su planta de personal. Por todo lo anterior, considera la Sala que no se demostró la infracción de las normas legales y constitucionales citadas en la demanda con ocasión de la expedición de los actos administrativos demandados. Ello impone mantener la presunción de legalidad de los actos y en consecuencia se confirmará la sentencia que denegó las pretensiones de la demanda. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 1 CONSEJO DE ESTADO, Sección Segunda, sentencia de 5 de febrero de 2009, expediente 194505, M.P. Dr. Luis Rafael Vergara Quintero. FALLA CONFÍRMASE la sentencia de 26 de enero de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, dentro del proceso promovido por el señor Guillermo Gaviria Orozco contra el Municipio de Medellín – Personería Municipal. Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO 050012331000200203937 01(1166-2011)

Actor: Guillermo Gaviria Orozco.