CE-05001-23-31-000-2002-04145-01(1870-12)-2014

CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS – Aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formalidades en las relaciones laborales El contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado cuando se demuestra la subordinación o dependencia respecto del empleador, y en ese evento surgirá el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones laborales (art. 53 C.P.). Las actividades desempeñadas por el demandante, en virtud de las órdenes de prestación de servicios tuvieron como finalidad el cumplimiento de labores propias de una relación laboral, como son el cumplimiento de órdenes en instrucciones impartidas por los superiores, el reporte e informe del desarrollo de las actividades realizadas, el cumplimiento estricto del horario y las demás funciones de un cargo propio de la planta de personal de la entidad, demuestran de manera directa el elemento de subordinación. Adicionalmente, otro indicio claro de que no se trató de una relación de tipo netamente contractual, sino de una verdadera relación de trabajo, es el hecho de que hubo una continuidad de tres años, prestando servicios en idénticas condiciones a las de los médicos de planta, pues la labor para la cual fue contratado no era temporal sino permanente

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 53

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “A”

Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Bogotá D.C., diecisiete (17) de abril de dos mil trece (2013) Radicación número: 05001-23-31-000-2002-04145-01(1870-12)

Actor: ADOLFO JAVIER LOAIZA ÁNGEL

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL AUTORIDADES NACIONALES Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 28 de noviembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, dentro del proceso instaurado contra la Unidad Administrativa Especial

de Aeronáutica Civil. ANTECEDENTES El señor ADOLFO JAVIER LOAIZA ÁNGEL, por medio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicita la nulidad del Oficio sin número del 23 de julio del 2002, suscrito por el Director Aeronáutico Regional de Antioquia, por medio del cual negó el reconocimiento, liquidación y pago de las prestaciones sociales, que percibió durante su relación laboral como médico general. A título de restablecimiento del derecho, pide que se ordene el reconocimiento y pago de todas las prestaciones sociales legales, extralegales, las vacaciones no pagadas, las horas extras diurnas y nocturnas, los domingos y festivos, y la devolución de los dineros que le dedujeron por concepto de retención en la fuente. Así mismo solicita el pago de la sanción por la morosidad en el pago de las prestaciones sociales al término de la relación laboral, el cumplimiento de la sentencia al tenor de los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A, y la condena en costas para la demandada. Expone como hechos de la demanda, que se vinculó como médico general en el Departamento de Sanidad del aeropuerto José María Córdova de Rionegro, desde

el 3 de junio de 1999 hasta el 31 de marzo de 2002. Señala que a pesar de que su vinculación se hizo formalmente mediante contrato de prestación de servicios, siempre cumplió de manera continua y subordinada sus labores, al haber acreditado la prestación personal del servicio, un horario determinado que se registraba diariamente en las planillas de control, y disfruto de las prebendas propias del personal de planta como es el auxilio de alimentación. Narra que siempre se le canceló puntualmente el salario, del cual se le descontaba de manera ilegal un 10% de los ingresos percibidos como consecuencia del servicio que prestaba. Agrega que al interior de la Aeronáutica han existido médicos vinculados a la planta de personal como empleados públicos que desempeñan su labor en las mismas condiciones en que prestó sus servicios. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 28 de noviembre de 2011 accedió a las súplicas de la demanda (fls.137-144 vto). Arribó a la anterior conclusión, al considerar que las actividades adelantadas por el demandante en virtud de las órdenes de prestación de servicios tuvieron como objeto el cumplimiento de las obligaciones propias de una relación laboral, como son el acatamiento de órdenes e instrucciones impartidas por los superiores, el reporte e informe de desarrollo de las actividades realizadas, el cumplimiento estricto del horario y las demás funciones de un cargo propio de la planta de personal de la Aeronáutica, como se desprende del manual de funciones de la entidad, por lo que se encuentra demostrado el elemento de subordinación.

Expuso que en un asunto de similares contornos, el Consejo de Estado en la sentencia del 26 de junio de 2008 con Ponencia del Magistrado Jaime Moreno García, accedió a las súplicas de la demanda, transcribiendo los apartes pertinentes que se relacionan con la demostración del elemento subordinación para el caso de los médicos contratistas de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil. EL RECURSO El apoderado especial de la Aeronáutica Civil expone que el Consejo de Estado en la Sentencia IJ 0039 del Consejo de Estado, fue claro en establecer que la coordinación entre varias personas que en virtud de un contrato administrativo de prestación de servicios deben cumplir similares obligaciones en un mismo sitio de trabajo, no implican que haya subordinación o dependencia, sino una necesaria distribución de áreas para que el encargado de supervisar el cumplimiento de las obligaciones contraídas en el acuerdo de voluntades, pueda establecer cuál o cuáles contratistas lo están haciendo a cabalidad y quienes no, para aplicar las cláusulas pertinentes. Narro que en vista de ello, la supervisión del demandado se produjo como consecuencia de establecer que cumpliera a cabalidad con su labor de atender a los usuarios del terminal aéreo durante el tiempo de operación del aeropuerto. Informó que desde el 28 de noviembre de 1999 no existen médicos de planta en la aeronáutica civil para la atención de los usuarios en sanidad, sino una persona encargada de hacer la supervisión de los contratos, de acuerdo al estatuto de contratación, el cual debería velar por el cumplimiento del objeto contractual de acuerdo con las necesidades del servicio y la coordinación de los mismos.

Expuso que en ese orden, se configura el elemento “coordinación” por tratarse de la imposición de directrices generales inherentes a la sanidad aeroportuaria y a un sistema de turnos necesario para atender la llegada de los vuelos con pasajeros de manera adecuada. CONCEPTO DEL PROCURADOR El Procurador Segundo Delegado ante el Consejo de Estado, mediante escrito que obra a folios 205 a 208 solicita se confirme la sentencia del tribunal. Sostiene que del material probatorio allegado al expediente, se puede inferir que entre las partes había una relación laboral y no contractual, pues el actor no se podía ausentar de su sitio de trabajo sin comunicarlo previamente a su jefe inmediato, debía firmar diariamente su hora de llegada y recibir órdenes de su Jefe inmediato, aspectos que configuran el elemento “subordinación”. CONSIDERACIONES El problema jurídico consiste en determinar si el señor Adolfo Javier Loaiza Ángel tiene derecho a que la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil le pague las prestaciones legales que reclama como consecuencia de las Órdenes de Prestación de Servicios que suscribió en el desempeño del cargo de médico general (entre el 3 de junio de 1999 y el 31 de marzo de 2002) y por ende se declare que tal vinculación no fue contractual sino legal y reglamentaria. Para ello, la Sala traerá a colación la sentencia C-154 de 1997, con ponencia del doctor Hernando Herrera Vergara, en donde se analizó la diferencia entre la figura contractual establecida en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, denominada “contrato de prestación de servicios” y el contrato de carácter laboral propiamente

dicho.

La referida sentencia expuso: “Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes. En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo.

En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada. Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajose obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos. En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales ; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la

denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.” (Destaca la Sala). Lo anterior significa que el contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado cuando se demuestra la subordinación o dependencia respecto del empleador, y en ese evento surgirá el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones laborales (art. 53 C.P.). Esta Corporación ha reiterado en fallos como el de 23 de junio de 2005, proferido dentro del expediente 0245 M.P. Jesús Maria Lemos Bustamante, la necesidad de que se acrediten fehacientemente los tres elementos propios de una relación de trabajo, pero en especial que se demuestre que la labor se prestó en forma subordinada y dependiente respecto del empleador. Razonó de la siguiente manera: “De acuerdo con lo anterior, en un plano teórico y general, cuando existe un contrato de prestación de servicios entre una persona y una entidad pública y se demuestra la existencia de los tres elementos propios de toda relación de trabajo, esto es, subordinación, prestación personal y remuneración, surge el derecho a que sea reconocida una relación de trabajo que, en consecuencia, confiere al trabajador las prerrogativas de orden prestacional. ... De acuerdo con las pruebas que obran en el proceso, la demandante estuvo vinculada mediante contratos de prestación de servicios u órdenes de servicios durante los períodos que se encuentran señalados en el acápite de hechos probados.” Tal tesis se contrapone a jurisprudencia anterior en la que se sostuvo que entre contratante y contratista puede existir una relación de coordinación en sus actividades, de manera que el segundo se somete a las condiciones necesarias

para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, lo cual incluye el cumplimiento de horario, o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados, pero ello no significa necesariamente la configuración de un elemento de subordinación. Así lo estipuló la sentencia de Sala Plena del Consejo de Estado de 18 de noviembre de 2003, Rad. IJ-0039 M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, en la que concluyó: “…si bien es cierto que la actividad del contratista puede ser igual a la de empleados de planta, no es menos evidente que ello puede deberse a que este personal no alcance para colmar la aspiración del servicio público; situación que hace imperiosa la contratación de personas ajenas a la entidad. Y si ello es así, resulta obvio que deben someterse a las pautas de ésta y a la forma como en ella se encuentran coordinadas las distintas actividades. Sería absurdo que contratistas encargados del aseo, que deben requerirse con urgencia durante la jornada ordinaria de trabajo de los empleados, laboren como ruedas sueltas y a horas en que no se les necesita. Y lo propio puede afirmarse respecto del servicio de cafetería, cuya prestación no puede adelantarse sino cuando se encuentra presente el personal de planta. En vez de una subordinación lo que surge es una actividad coordinada con el quehacer diario de la entidad, basada en las cláusulas contractuales.” (Se destaca). Este razonamiento fue replanteado por la Sección Segunda, que en fallos como el inicialmente citado, de 23 de julio de 2005, volvió a la tesis primigenia que había sido trazada por la Sección en sentencia de 18 de marzo de 1999, con ponencia

del M.P. Flavio Rodríguez Arce (Exp. 11722 – 1198/98). La Sala ha hecho prevalecer, entonces, la aplicación del principio de la realidad sobre las formas, cuyos supuestos fácticos deben ser materia de prueba. Pues bien, al entrar a analizar los argumentos expuestos por la parte demandada, se encuentra que esta Sala de Subsección1 en un asunto de iguales pretensiones, pruebas e identidad de la parte demandada, accedió a las pretensiones de la demanda al demostrar el elemento subordinación y prestación personal del servicio, en los siguientes términos: “Las pruebas anteriormente referenciadas como las estipulaciones contenidas en el contrato allegado permiten concluir que cuando la demandante desarrolló sus actividades bajo la figura de órdenes o contratos de prestación de servicios, lo hizo para cumplir una relación de tipo laboral, pues el cumplimiento de las funciones encomendadas se llevó a cabo en desarrollo de instrucciones impartidas por sus superiores, debía reportar a éstos el desarrollo de la actividad, con el cumplimiento estricto de un horario y ejerciendo funciones de un cargo que existía en la planta de personal. Además, y teniendo en cuenta la circular del 12 de septiembre del 2000, a la cual se hizo referencia, se observa que la actora, como los demás funcionarios de la entidad, debían prestar sus servicios en forma permanente, personal y bajo un horario de trabajo, que en este caso era impuesto por la misma entidad. De la misma manera, es evidente el sometimiento a las órdenes de un jefe o supervisor. Es cierto, y así lo ha dicho la jurisprudencia de ésta corporación2, que la labor de un médico es por lo general independiente y autónoma, pues sus diagnósticos y

prescripciones médicas surgen por la identificación de la patología con que llega el paciente y los conocimientos que al respecto tenga el galeno; sin embargo, en este proceso se pudo demostrar la atadura que tenía la contratante con la entidad, en tanto no podía hacer cambio de turnos a su disposición, los horarios establecidos le impedían desarrollar otro tipo de actividades y los permisos solicitados eran concedidos previa autorización del “jefe inmediato”3. Podría decirse que el hecho de que acudiera un determinado número de horas a la semana a prestar sus servicios no constituye elemento para afirmar que existiera una relación de sujeción, sino más bien una relación coordinada entre la entidad y la demandante para efectos de establecer unas horas de trabajo, con el fin de armonizar su actividad con la de la entidad. No obstante, lo demostrado en el proceso y lo acotado en el párrafo precedente, dista mucho de la figura de la “coordinación” de la cual ya se hizo referencia.” Este conjunto de elementos permite concluir a la Sala que entre la demandante y la entidad demandada se cumplió una relación de tipo laboral durante el tiempo de vigencia de los contratos u órdenes de prestación de servicios. Adicionalmente, debe señalarse que prestó en forma personal el servicio y recibió a cambio una remuneración. 1 Sentencia del 26 de junio de 2008 Exp. 2500-07 Cp. Jaime Moreno García 2 Ver entre otras las sentencias 3278/05 y 1175/06 del 1° de febrero y 26 de abril del 2007, con ponencia del Magistrado Jaime Moreno García 3 Léase la Circular GER-RG-048 Así pues, la entidad, al contratar los servicios de una persona a través de

contratos de prestación de servicios y órdenes de trabajo, en abierta contradicción con el derecho consagrado en el artículo 53 Superior y el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que prohíbe su realización por ser actividades propias del personal de planta, que no requieren conocimientos especializados, impone al servidor una relación no convenida y lo induce a la firma de tales órdenes y contratos, que día a día se han convertido en la generalidad de la forma como la administración pacta la prestación de los servicios, constituyendo “nóminas paralelas” con la diferencia de que a quienes las conforman les despoja de todo derecho surgido de tal relación. Además, los derechos mínimos reconocidos en las normas laborales son irrenunciables.” El Decreto 2400 de 1968, régimen de administración de personal de la Rama Ejecutiva, concibe el empleo como el conjunto de funciones señaladas en la Constitución, la ley y el reglamento, para ser atendidas por una persona natural y sólo excluye del concepto de empleados a quienes prestan servicios ocasionales y que cataloga como meros auxiliares de la administración pública. De manera que lo que corresponde hacer al Estado, a través de sus órganos, es crear los cargos suficientes para el cumplimiento de las funciones de cada entidad y no acudir a la figura ficticia de contratación que, sin duda, desvirtúa el servicio público, pues, se repite, la contratación en la forma en que se ha venido dando está sólo permitida en la Ley 80 de 1993 para casos de excepción que se enmarquen dentro de la excepcionalidad y la pericia en actividades específicas, en todo caso, extrañas a la

función propia de la entidad. Es, esa la razón por la que el artículo 2º infine del Decreto 2400 de 1968 señaló: “Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y, en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones.” Así mismo, la Ley 790 de 2002, reiteró el precepto anterior al disponer: “Artículo 17. Plantas de personal. La estructura de planta de los Ministerios, los Departamentos Administrativos y los organismos o las entidades públicas del orden nacional tendrán los cargos necesarios para su funcionamiento. En ningún caso los Ministerios, los Departamentos Administrativos y los organismos o las entidades públicas podrán celebrar contratos de prestación de servicios para cumplir de forma permanente las funciones propias de los cargos existentes de conformidad con los decretos de planta respectivos. En el evento en que sea necesario celebrar contratos de prestación de servicios personales, el Ministro o el Director del Departamento Administrativo cabeza del sector respectivo, semestralmente presentará un informe al Congreso sobre el particular. Parágrafo. A partir de la entrada en vigencia de la presente ley, las entidades no podrán celebrar contratos de prestación de servicios con personas naturales, con la finalidad de reemplazar cargos que se supriman dentro del programa de renovación de la administración pública.” (Negrilla por fuera del texto original). Es, por tanto, el Estado el que infringe el ordenamiento jurídico al contratar por ese medio los servicios de personal, precaviendo los requisitos de la existencia del cargo en la planta de personal, del presupuesto, el acto administrativo de nombramiento, la posesión, convirtiendo todo ello en una simple práctica.

Así las cosas, el Estado infractor no puede entonces beneficiarse de su conducta irregular y pretender trasladar la responsabilidad de su actuación a quien ha sido de esa manera contratado, pues el verdadero sentido del principio de la realidad sobre la formalidad lo que impone es que se le reconozca con certeza y efectivamente todo derecho que deviene del despliegue de su actividad laboral.” La Sala acoge a cabalidad los argumentos previamente transcritos, por tratarse de asuntos similares, en el que se debaten los derechos prestacionales de un médico que laboraba (en las mismas condiciones que el actor) al servicio de la entidad demandada y cuya vinculación se presentó mediante órdenes de prestación de servicios. En efecto, en el caso particular del señor Loaiza Ángel se encuentra que prestó sus servicios en la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, mediante la suscripción de órdenes de prestación de servicios, desempeñando las labores de médico dentro de los periodos comprendidos entre el 03-06-99 y el 208-99; del 14-09-99 al 31-12-99; del 01-01-00 al 30-06-00; del 17-07-00 al 31-0101; del 01-02-01 al 28-02-01; del 01-03-01 al 31-12-01; del 01-01-12 al 15-02-02; del 16-02-02 al 28-02-02 y del 01-03-02 al 31-03-02 (fl-30). A folios 34 a 43 obra la relación de turnos de los médicos de sanidad aeroportuaria

en los cuales figura el nombre del actor, los cuadros de control de horarios y el Manual de Funciones de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil para el cargo de médico de turno del grupo de sanidad aeroportuaria, cuyo jefe Inmediato era el Médico Coordinador. De igual manera, obra a folio 44 la Circular GER-RG-048 del 12 de septiembre de 2000, suscrita por el Gerente Aeroportuario en donde informa a los

INSPECTORES DE RAMPA, SANIDAD AEROPORTUARIA, ASISTENTES,

RAYOS X, SONIDO Y CONMUTADOR, CONDUCTORES Y SERVICIOS AEROPORTUARIOS, lo siguiente: “que la gerencia del aeropuerto se permite informales que a partir de la fecha y de acuerdo a las disposiciones del nivel central, no se autorizan cambios de turno ni permisos, durante los (8) días anteriores o posteriores al disfrute de vacaciones Igualmente, les recuerdo que solamente se les autoriza tres (3) cambios de turno por quincena, previo visto bueno del jefe inmediato, dejando constancia del día que se pagará el turno, el cual debe corresponder a la misma jornada, ya que no se pueden generar horas extras por este concepto. Así las cosas, como bien lo expuso el tribunal, el material probatorio allegado al expediente y el precedente jurisprudencial previamente transcrito, permiten concluir que las actividades desempeñadas por el demandante, en virtud de las órdenes de prestación de servicios tuvieron como finalidad el cumplimiento de labores propias de una relación laboral, como son el cumplimiento de órdenes en instrucciones impartidas por los superiores, el reporte e informe del desarrollo de las actividades realizadas, el cumplimiento estricto del horario y las demás

funciones de un cargo propio de la planta de personal de la entidad, demuestran de manera directa el elemento de subordinación. Adicionalmente, otro indicio claro de que no se trató de una relación de tipo netamente contractual, sino de una verdadera relación de trabajo, es el hecho de que hubo una continuidad de tres años, prestando servicios en idénticas condiciones a las de los médicos de planta, pues la labor para la cual fue contratado no era temporal sino permanente. Así las cosas, no puede desconocer la Sala la forma irregular como ha procedido la entidad demandada, utilizando Contratos u Órdenes de Prestación de Servicios para satisfacer necesidades administrativas permanentes. En estas condiciones, la modalidad de contrataciones sucesivas para prestar servicios se convierte en una práctica contraria a las disposiciones atrás señaladas, pues la función pública no concibe esta modalidad para cumplir los objetivos del Estado en tareas que son permanentes e inherentes a éste. En merito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: CONFÍRMASE la sentencia proferida el 28 de noviembre de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, dentro del proceso promovido por el señor

ADOLFO JAVIER LOAIZA ÁNGEL contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA

ESPECIAL DE LA AERONÁUTICA CIVIL.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO