CE-05001-23-31-000-2002-04823-01(0310-10)-2012

INCREMENTO SALARIAL - Empleado del Instituto Metropolitano de Valorización de Medellín INVAL / REAJUSTE SALARIAL - Límite máximo dispuesto por el Gobierno Nacional Se concluye que la Junta Directiva y el Gerente del INVAL debieron ordenar el reajuste salarial con base en el límite máximo dispuesto por el Gobierno Nacional y en cumplimiento de la Ley 4ª de 1992 debió atender los criterios y objetivos en ella establecidos especialmente los señalados en el artículo 2, literales h.) e i.), que autoriza el reajuste salarial siempre y cuando esté sujeto al Marco General de la Política Macroeconómica y Fiscal, a la racionalización de los recursos públicos, y disponibilidad presupuestal de cada organismo o entidad como lo dispuso el Acuerdo No. 51 de 2001, expedido por el Concejo de Medellín que aumentó el salario básico para el año 2002 en el mismo porcentaje certificado por el DANE como IPC para el año 2001 para los empleados públicos del Municipio de Medellín, sin que pueda ser inferior al 8%.

FUENTE FORMAL: CONSTTITUCION POLITICA - ARTICULO 287 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 300 / CONSTITUCION POLITICAARTICULO 313 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 305 / CONSTUCION POLITICA - ARTICULO 315 / LEY 4 DE 1992

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil doce (2012).

Radicación número: 05001-23-31-000-2002-04823-01(0310-10)

Actor: CARLOS ENRIQUE HERNANDEZ LOPERA

Demandado: INSTITUTO METROPOLITANO DE VALORIZACION DE MEDELLIN - INVAL Decide la Sala el recurso de apelación contra la sentencia del 28 de julio de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

ANTECEDENTES Carlos Enrique Hernández Lopera, por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., demandó del Tribunal Administrativo de Antioquia, la nulidad del acto administrativo de 13 de junio de 2002, expedido por el Gerente Liquidador del Instituto Metropolitano de Valorización de Medellín - INVAL, por medio del cual se niega un incremento salarial correspondiente al año 2002, y de la Resolución GG 000223 del 12 de agosto de 2002, suscrita por el mismo funcionario, que confirmó la anterior. Como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordene a la entidad demandada a reconocer y pagar el incremento salarial correspondiente al año 2002, con retroactividad al primero de enero del mismo año, además del reajuste a las prestaciones sociales, y a la indexación de las sumas de dinero reconocidas. Fundamenta sus pretensiones en los siguientes hechos: El señor Carlos Enrique Hernández Lopera se vinculó al Instituto Metropolitano de Valorización de Medellín - INVAL el 26 de octubre de 1992, en el cargo de INGENIERO I. Los Decretos 723 de 1999, 152, 229 y 766 de 2002 ordenaron la liquidación

del Instituto Metropolitano de Valorización de Medellín - INVAL, y se decretó el traslado de los funcionarios de dicha entidad al municipio de Medellín. En virtud de lo anterior, por medio del Decreto 1177 de 2002 fue trasladado al municipio de Medellín en el cargo de ANALISTA DESARROLLO COMUNITARIO en el despacho de la Secretaria de Desarrollo Social. Para el año 2002, el salario devengado por el actor no fue incrementado, mientras que las asignaciones de quienes estaban vinculados al municipio recibieron un reajuste del 8%. Pese a que la Resolución GG N° 520297 del 24 de junio de 1997 expedida por el INVAL, dispuso que las asignaciones salariales de los cargos del Instituto serían equivalentes a las del municipio de Medellín, para la fecha de presentación de la demanda el actor aun no ha recibido el incremento salarial correspondiente al 8% según lo determinó el Concejo Municipal de Medellín por medio del Acuerdo 051 de 2001. El INVAL en su Proyecto de Presupuesto para el año 2002, aprobado por el Concejo Municipal de Medellín, contempló un incremento del 8% en el rubro de servicios personales. El 24 de mayo de 2002, el señor Carlos Enrique Hernández Lopera presentó derecho de petición al INVAL en Liquidación, el cual fue resuelto por el Gerente Liquidador el 13 de junio 2002, negando la solicitud de incremento salarial, decisión que fue confirmada por medio de la Resolución GG 000223 de 12 de agosto de 2002. Normas Violadas y Concepto de la Violación.  Constitución Política, preámbulo y artículos 1°, 2°, 6°, 13, 25, 29, 53, 56 y

58.  Decreto 2304 de 1989, artículo 15.  Ley 443 de 1998, artículos 1°, 2°, 30, 31, 35.  Ley 4ª de 1992.  Estatutos del INVAL.  Resolución G.G N° 5202 de 1997.  Resolución G.G N° 001 de 2002.  Acuerdo 51 de 2001.

Como concepto de violación de la normativa invocada, argumenta que los actos administrativos están viciados de nulidad, por desconocer derechos de rango Constitucional al aplicar normas de inferior jerarquía. Vulneró el debido proceso, al desconocer el principio de favorabilidad y la condición más beneficiosa, criterios que debieron ser tenidos en cuenta al momento de dar aplicación al aumento salarial. Asimismo, la entidad desconoció los derechos adquiridos del demandante, toda vez que no le dio cumplimiento al un acto que reconoce y ordena el aumento salarial de los empleados del INVAL, de acuerdo con lo que el Municipio de Medellín estipuló para sus empleados, incremento que según el Acuerdo No. 051 de 2001, fue fijado en un 8%. Los actos acuasdos están afectados por desviación de poder y falsa motivación, pues en ejercicio del poder discrecional emitió pronunciamientos contrarios a las normas que le dan su competencia, alegando que los empleados del INVAL devengan más que los empleados del Municipio, pese a que la categoría que él ostenta es similar y su salario es exactamente un 8% menor que la de su homólogo, quien sí recibió el respectivo aumento.

LA SENTENCIA APELADA

El Tribunal Administrativo de Antioquia accedió parcialmente a las súplicas de la demanda y declaró la nulidad de los actos acusados. En consecuencia, ordenó reconocer un incremento del 8% sobre el salario básico mensual entre el 1º de enero y 31 de diciembre de 2002. No se pronunció respecto del reajuste de las prestaciones sociales por considerar que frente a ellas no se agotó la vía gubernativa. Para el efecto, expuso lo siguiente: Respecto de la excepción de ilegalidad por falta de competencia que invoca la parte demandada sobre la Resolución No. 520297 de 24 de junio de 1997, expedida por el Gerente del INVAL, señala que la facultad para fijar la remuneración de los empleados de la entidad estaba radicada en la Junta Directiva y no en aquel funcionario, motivo por el cual declara probada la excepción alegada. Del análisis de las normas constitucionales que se refieren a la remuneración mínima vital y móvil, concluye que la misma debe predicarse de los trabajadores tanto del sector público como del privado, asegurando un orden social y económico justo, en aras del bienestar general así y la efectividad de los derechos, asegurando el acceso efectivo a los bienes y servicios necesarios para la subsistencia. En virtud de lo anterior, el salario debe mantener el poder adquisitivo real, de manera permanente. Para tal fin debe incrementarse anualmente en un porcentaje no inferior a la inflación causada, es decir al IPC del año inmediatamente anterior. Se trata de un deber que no puede ser desconocido por ninguna autoridad pública. Los actos demandados negaron el reajuste salarial solicitado por el

demandante, pero como fue incorporado a la planta del Municipio de Medellín y en aplicación del principio según el cual “a salario igual trabajo igual”, se debe aplicar el mismo porcentaje en el que se fijó el aumento para los servidores de la entidad, es decir el 8% establecido por el Acuerdo 51 de 2001. Finalmente en lo relacionado con el pago del reajuste en las prestaciones sociales, consideró que no agotó la vía gubernativa, toda vez que la petición de 24 de mayo de 2002 no incluyó este aspecto. RAZONES DE LA APELACIÓN A folios 312 y siguientes del expediente, obra el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada. El apoderado del municipio de Medellín, manifestó que el demandante debió solicitar sus acreencias laborales dentro del proceso de liquidación del INVAL para que fueran reconocidas, de lo contrario, dichas obligaciones no pueden hacerse exigibles, puesto que el INVAL desapareció y sus obligaciones, fueron asumidas por el Municipio de Medellín, quien debe reconocerlas y graduarlas en el proceso de liquidación. El actor debió solicitar el reconocimiento del incremento salarial con base en las normas constitucionales, y no con fundamento en el Acuerdo 051 de 2001, lo contrario desconoce el principio de “congruencia”, y en consecuencia la sentencia debe ser revocada, pues ordenó el pago del reajuste con fundamento en postulados constitucionales. MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Tercero Delegado ante esta Corporación, pide modificar el numeral cuarto de la sentencia apelada, para ordenar que el pago del reajuste se haga desde el 1° de enero de 2002 y el 20 de noviembre de

2002. La presunción de legalidad de la Resolución 520297 de 1997 no ha sido desvirtuada, pues no se ha sido declarada nula y fue expedida por la autoridad competente. Sin duda la intención del Gerente Liquidador del INVAL al expedir la Resolución 520297, era la de dar el mismo tratamiento salarial a los servidores del Instituto Metropolitano de Valorización de Medellín en Liquidación, en relación con los servidores del municipio de Medellín. El Tribunal Administrativo de Antioquia condenó a la entidad demandada a reconocer y pagar el incremento del 8% a partir del 1° de enero hasta el 31 de diciembre de 2002, decisión que debe modificarse por cuanto el actor fue trasladado al municipio de Medellín, con adscripción a la Secretaría de Desarrollo Social, en consecuencia, desde ésta fecha comenzó a devengar el salario y las prestaciones sociales del sector central. Para resolver, se CONSIDERA El problema jurídico se contrae a establecer la legalidad del acto administrativo de 13 de junio de 2002 y de la Resolución GG 000223 del 12 de agosto de 2002, expedidos por el Gerente Liquidador del INVAL. Para el efecto es preciso determinar si al pasar a pertenecer a la planta de personal del municipio de Medellín como consecuencia del proceso de liquidación del INVAL, el actor tenía derecho al incremento salarial para el año 2002. Se encuentran probados los siguientes hechos: A través del Decreto 0152 de 20 de febrero de 2002, fue suprimido el Instituto Metropolitano de Valorización de Medellín “INVAL”. Mediante escrito del 24 de mayo de 2002, el demandante solicitó a la

entidad, el pago del incremento salarial correspondiente al año 2002, petición negada por el Gerente Liquidador de la entidad mediante comunicación del 13 de julio de 2002, en los siguientes términos: “En consecuencia, el incremento salarial que usted reclama, no es procedente porque no se encuentra dentro de las facultades otorgadas al Liquidador y a la Junta Liquidadora, ni corresponde al giro ordinario del proceso de liquidación del Instituto.” La anterior determinación fue objeto del recurso de reposición cuya decisión (Resolución No. GG00223 de 12 de agosto de 2002) obra a folios 9 y 10 del expediente, acto por medio del cual el Instituto Metropolitano de Valorización de Medellín -INVAL en liquidaciónconfirmó la denegatoria del incremento salarial pretendido por el actor. Carlos Enrique Hernández Lopera estaba inscrito en el escalafón de carrera administrativa en el cargo de Investigador del INVAL y ante la liquidación de la entidad mediante Decreto No. 1185 de 14 de noviembre de 2002, fue trasladado del cargo de Ingeniero I del INVAL al cargo de Analista Desarrollo Comunitario de la Secretaría de Desarrollo. (Fl 232 y 233). El Gerente Liquidador del Instituto Metropolitano de Valorización de Medellín “INVAL”, expidió la Resolución No. 000009 de 6 de enero de 2003, por la cual incrementó las asignaciones salariales mensuales de todos los empleados de la entidad, en un 6% a partir del 1º de enero de 2003. Del régimen salarial de las entidades territoriales La Constitución Política en el artículo 287, le otorgó a las entidades territoriales autonomía para la gestión de sus intereses, sin embargo la

fijación del régimen salarial aplicable a sus empleados, ha sido atribuida al Congreso de la República. En virtud de lo anterior a través de la Ley 4ª de 1992 el legislador estableció los principios a los que debe someterse Gobierno Nacional, para ejercer la atribución de fijar dicho régimen. Igualmente, las facultades que la Constitución otorga a los entes territoriales en materia salarial (artículos 287, 300, 313, 305, 313 y 315), están supeditadas a la Ley 4ª de 1992 y a las normas que el Gobierno Nacional expida en desarrollo de la misma. Para efecto de fijar los salarios de los empleados de sus dependencias para la vigencia del 2002, el Instituto Metropolitano de Valorización de MedellínINVAL-, debía atender los límites máximos y las equivalencias establecidas respecto de los cargos similares que el Municipio de Medellín fijó para ese año, es decir, que dicha atribución dependía de la expedición del respectivo decreto. Mediante el Decreto 660 de 2002, el Gobierno Nacional fijó las escalas de asignación básica de los empleos desempeñados por empleados públicos de la Rama Ejecutiva, Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, Empresas Sociales del Estado, del orden nacional. Por su parte, el Acuerdo No. 51 de 2001, expedido por el Concejo de Medellín aumentó el salario básico para el año 2002 en el mismo porcentaje del IPC certificado por el DANE para el año 2001 a los empleados públicos del Municipio de Medellín, el cual no podía ser inferior al 8%, porcentaje que debió ser aplicado al sub-lite.

La Corte Constitucional mediante sentencia C-1433 de 23 de octubre de 2000, en relación con el reajuste salarial anual, señaló lo siguiente: “El deber de preservar el valor de los salarios y de hacer los reajustes periódicos para satisfacer las necesidades vitales del trabajador, se deduce también del art. 187 de la Constitución. En efecto, si la asignación de los miembros del Congreso se debe ajustar cada año en proporción igual al promedio ponderado de los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores de la administración central, es porque el Constituyente consideró que los fenómenos económicos y particularmente la inflación afectan la estabilidad de los ingresos laborales y que resultaba necesario preservar el poder adquisitivo de éstos, para asegurar unas condiciones de vida dignas y justas. 2.8. La obligación que, tanto para el Gobierno como para el Congreso, establece la Constitución de aumentar periódicamente los salarios de los servidores públicos indudablemente tiene una concreción en la ley 4ª de 1992, específicamente en los arts. 1º, 2º y 4º. En efecto, la normativa constitucional se hace realidad cuando el Congreso al expedir dicha ley le impone al Gobierno la obligación de aumentar anualmente el valor de los referidos salarios; obligación que adquiere una relevancia constitucional, en la medida en que según el art. 189-10, es función del Presidente de la República obedecer la ley y velar por su estricto cumplimiento. (Subraya la Corte). Estima la Corte en consecuencia que las disposiciones de

la ley 4ª de 1992, en cuanto desarrollo concreto de los mandatos de la Constitución y, específicamente, del contenido en el art. 150-19-e), atan al Gobierno y al Congreso, y les imponen el deber jurídico de aumentar anualmente el salario de los servidores públicos. No se trata propiamente de constitucionalizar las normas de la ley 4ª de 1992, pues el referido deber emana directamente de la Constitución y se desarrolla y operativiza en aquéllas. Dicho de otra manera, las referidas normas constituyen el instrumento para hacer efectivos los mandatos constitucionales que imponen al Estado el deber de conservar el poder adquisitivo de los salarios y de asegurar que la remuneración de los trabajadores sea digna, justa, vital y móvil.”. De lo anterior se concluye que el Instituto Metropolitano de Valorización de Medellín en Liquidación no ajustó el salario del actor para el 2002 porque el Decreto 152 de 20 de febrero de 2002 dispuso en el artículo 3 la prohibición de asumir nuevos compromisos durante la liquidación del INVAL. El Acuerdo No. 51 de 2001, expedido por el Concejo de Medellín previó el aumento de salarios para el año 2002 en el mismo porcentaje del IPC certificado por el DANE, sin que sea inferior al 8%. De acuerdo con los pronunciamientos de la Corte Constitucional, el reajuste salarial anual es un derecho de los empleados, encaminado mantener el poder adquisitivo de la moneda y proteger el mínimo vital y móvil que perciben. En materia salarial y prestacional de los empleados públicos, existe una competencia compartida entre el Congreso y el Presidente de la República,

en donde el primero otorga facultades al Ejecutivo para fijar las dotaciones y emolumentos de los servidores públicos con base en normas generales que establecen los criterios para el efecto. Ahora bien, la Constitución Política dispone en el artículo 315 que es atribución del Alcalde fijar los emolumentos de sus empleos con sujeción a la Ley y a los Acuerdos. Asimismo, el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, establece que el Gobierno Nacional fijará el límite máximo salarial de los servidores de las entidades territoriales guardando equivalencia con los cargos similares del Orden Nacional. El Decreto 723 de 31 de octubre de 1991, por el cual se expide el Estatuto Orgánico del Establecimiento Público INVAL, en el artículo 35 atribuyó a la Junta Directiva entre otras funciones las siguientes: “Artículo 25. Funciones de la Junta Directiva: Son funciones de la Junta Directiva:

D. Con relación al Personal de la Entidad. (…)

3. Fijar las asignaciones del personal al servicio del Instituto, por recomendación del Gerente General.

5. Fijas las Escalas salariales para los diferentes cargos a los funcionarios del Instituto.

(…)” Artículo 29. Funciones del Gerente General. El Gerente del INVAL tendrá a su cargo la administración y coordinación de las diferentes dependencias del Instituto asegurando el cumplimiento de las orientaciones y decisiones de la junta directiva, de acuerdo con las funciones que se hayan señalado a los distintos organismos y funcionarios de la entidad. En consecuencia tendrá las siguientes funciones: (…)

C. Con relación a la entidad. (…)

2. Dar aplicación estricta al régimen laboral vigente en la

Entidad. (…)” Se concluye que la Junta Directiva y el Gerente del INVAL debieron ordenar el reajuste salarial con base en el límite máximo dispuesto por el Gobierno Nacional y en cumplimiento de la Ley 4ª de 1992 debió atender los criterios y objetivos en ella establecidos especialmente los señalados en el artículo 2, literales h.) e i.), que autoriza el reajuste salarial siempre y cuando esté sujeto al Marco General de la Política Macroeconómica y Fiscal, a la racionalización de los recursos públicos, y disponibilidad presupuestal de cada organismo o entidad como lo dispuso el Acuerdo No. 51 de 2001, expedido por el Concejo de Medellín que aumentó el salario básico para el año 2002 en el mismo porcentaje certificado por el DANE como IPC para el año 2001 para los empleados públicos del Municipio de Medellín, sin que pueda ser inferior al 8%. Ahora bien, la entidad demandada en el recurso de apelación señala que el a quo no observó el principio de congruencia, en consideración a que las pretensiones de la demanda estaban fundamentadas en el Acuerdo 51 de de 2001 mientras que el Tribunal accedió a lo solicitado acudiendo al artículo 53 de la Carta Política, pese a que no fue invocado en la vía gubernativa. Al respecto, observa la Sala que el recurso de reposición interpuesto por el demandante, contra el acto administrativo de 13 de junio de 2002 impugnación invocó claramente el artículo 53 de la Constitución Política, para solicitar el derecho a una remuneración que mantenga los ingresos de los

servidores públicos y privados, que conserve su poder adquisitivo. En consecuencia, no asiste la razón a la entidad demandada, por este aspecto. El Municipio de Medellín, manifiesta que el demandante debió haber acudido al proceso de liquidación del INVAL para hacer valer su crédito, puesto que era necesario que tal obligación hubiera sido reconocida y graduada dentro del proceso de liquidación del ente descentralizado, en caso contrario la obligación no es exigible, por carecer de los elementos esenciales para su existencia. Frente al particular, es importante precisar que el artículo 5º del Decreto 152 de 20 de febrero de 2002, estableció que el Municipio de Medellín es responsable del patrimonio del INVAL luego de su liquidación. En efecto, si el patrimonio del INVAL pasó al municipio de Medellín, éste último debe responder por los pasivos del primero y asumir las obligaciones que hubiera adquirido. Solicita la parte actora en el escrito de alegatos, se modifique la sentencia en la parte resolutiva para ordenar el reconocimiento y pago del reajuste de prestaciones sociales causadas hasta el momento del pago efectivo. Frente al particular, es preciso poner de presente que de acuerdo con el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil la apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, siendo así el superior no puede emitir pronunciamiento sobre aspectos que no fueron objeto de recurso. El Agente del Ministerio Público expone que la sentencia se debe modificar para ordenar el pago del reajuste hasta el 20 de noviembre de 2002, pues en esta fecha fue incorporado a la planta del municipio y por ende comenzó a

recibir los mismos incrementos salariales que quienes se venían desempeñando en la entidad. En el sub examine se advierte que el acto que dispuso el traslado del demandante al municipio de Medellín, Resolución 1185 de 2002, señaló en su parte considerativa que el Decreto Municipal 182 de 2002 dispone que los funcionarios que sean trasladados la dicha entidad conservarán la asignación salarial que venían devengando. Se deduce, que si luego de su traslado debía seguir devengando la misma asignación, no se encontraba reajustada en las mismas condiciones que los servidores del municipio, motivo por el cual no se accederá a la solicitud del Ministerio Público. En consecuencia, se confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA CONFÍRMASE la sentencia proferida el 28 de julio de 2009, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda. Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Relatoría: JORM/Lmr.