CE-05001-23-31-000-2002-04874-01(0258-10)-2012

REAJUSTE SALARIAL ANUAL – Reconocimiento Se concluye que, la Junta Directiva y el Gerente del INVAL debieron ordenar el reajuste salarial con base en el límite máximo dispuesto por el Gobierno Nacional y en cumplimiento de la Ley 4ª de 1992 atender los criterios y objetivos en ella establecidos especialmente los señalados en el artículo 2, literales h.) e i.), que autorizan el reajuste salarial siempre y cuando esté sujeto al Marco General de la Política Macroeconómica y Fiscal, a la racionalización de los recursos públicos, y a la disponibilidad presupuestal de cada organismo o entidad como lo dispuso el Acuerdo No. 51 de 2001, expedido por el Concejo de Medellín que aumentó el salario básico para el año 2002 en el mismo porcentaje certificado por el DANE como IPC para el año 2001 para los empleados públicos del Municipio de Medellín, sin que pueda ser inferior al 8%.

FUENTE FORMAL: LEY 4 DE 1992

NOTA DE RELATORIA: En igual sentido 2002-04879(0674-10)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “A”

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá, D.C., cinco (5) de septiembre de dos mil doce (2012) Radicación número: 05001-23-31-000-2002-04874-01(0258-10)

Actor: LUIS FERNANDO BENITEZ GALLEGO

Demandado: INSTITUTO METROPOLITANO DE VALORIZACION DE

MEDELLIN - INVAL

AUTORIDADES MUNICIPALES

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 22 de julio de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia. ANTECEDENTES Luis Fernando Benítez Gallego, por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., demandó del Tribunal Administrativo de Antioquia, la nulidad del acto administrativo del 13 de junio de 2002, expedido por el Gerente Liquidador del Instituto Metropolitano de Valorización de Medellín - INVAL, por medio del cual negó un incremento salarial correspondiente al año 2002 a su favor, y de la Resolución GG 000217 del 12 de agosto de 2002, suscrita por el INVAL, que confirmó el anterior. Como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordene a la demandada a reconocer y pagar el incremento salarial correspondiente al año 2002, con retroactividad al primero de enero del mismo año, y el reajuste de las prestaciones sociales causadas. Que las sumas de dinero reconocidas sean indexadas y que se condene en costas y agencias en derecho a la demandada. Fundamenta sus pretensiones en los siguientes hechos: El actor laboró en el Instituto Metropolitano de Valorización de Medellín – INVAL desde el 14 de marzo de 1983, como Tecnólogo en Administración Documental. Fue inscrito en el escalafón de carrera administrativa el 1° de octubre de 1998. Para el momento de la presentación de la demanda se encontraba en categoría 11 A que corresponde a la misma categoría del Municipio, según Resolución GG5202 de 1997.

Mediante Decretos 152, 229 y 766 de 2002 se ordenó la liquidación del Instituto Metropolitano de Valorización de Medellín en adelante INVAL y se decretó el traslado de los funcionarios de dicha entidad al municipio de Medellín. En virtud de lo anterior, el actor fue trasladado al Municipio de Medellín, donde se dispuso que mantendría su salario y vinculación en carrera administrativa. Para el año 2002, el salario devengado por el actor no fue incrementado, mientras que las asignaciones de quienes estaban vinculados al municipio recibieron un reajuste del 8%. Pese a que la Resolución GG N° 520297 del 24 de junio de 1997 expedida por el INVAL, dispuso que las asignaciones salariales de los cargos del Instituto serían equivalentes a las del municipio de Medellín, para la fecha de presentación de la demanda el actor aun no ha recibido el incremento salarial correspondiente al 8% según lo determinó el Concejo Municipal de Medellín por medio del Acuerdo 051 de 2001. El INVAL en su Proyecto de Presupuesto para el año 2002, aprobado por el Concejo Municipal de Medellín, contempló un incremento del 8% en el rubro de servicios personales. El 24 de mayo de 2002, el señor Luis Fernando Benítez Gallego presentó un escrito en ejercicio del derecho de petición al INVAL en Liquidación, el cual fue resuelto por el Gerente Liquidador el 13 de junio 2002, negando la solicitud de incremento salarial, decisión que fue confirmada por la Resolución GG 000217 del 12 de agosto de 2002. Normas Violadas y Concepto de la Violación.-

 Constitución Política, preámbulo y artículos 1°, 2°, 6°, 13, 25, 29, 53, 56 y 58.  Decreto 2304 de 1989, artículo 15.  Ley 4ª de 1992.  Estatutos del INVAL.  Resolución G.G N° 5202 de 1997.  Resolución G.G N° 001 de 2002.  Acuerdo 51 de 2001 del Concejo Municipal de Medellín. Como concepto de violación de la normativa invocada, argumenta que los actos administrativos están viciados de nulidad, por desconocer derechos de rango Constitucional al aplicar normas de inferior jerarquía. Con su expedición se vulneró su derecho al debido proceso, al desconocer el principio de favorabilidad y la condición más beneficiosa, criterios que debieron ser tenidos en cuenta al momento de dar aplicación al aumento salarial. Asimismo, la entidad desconoció los derechos adquiridos del demandante, toda vez que no le dio cumplimiento al un acto que reconoce y ordena el aumento salarial de los empleados del INVAL, de acuerdo con lo que el Municipio de Medellín estipuló para sus empleados, incremento que según el Acuerdo No. 051 de 2001, fue fijado en un 8%. Los actos acusados están afectados por desviación de poder y falsa motivación, pues en ejercicio del poder discrecional emitió pronunciamientos contrarios a las normas que le dan su competencia, alegando que los empleados del INVAL devengan más que los empleados del Municipio, y pese a que la categoría que el demandante ostenta es similar, su salario es exactamente un 8% menor que la de

su homólogo, quien sí recibió el respectivo aumento. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Antioquia declaró no probada la excepción de falta de legitimación por pasiva propuesta por el Municipio de Medellín, probada la excepción de ilegalidad de la Resolución GG520297 formulada por el INVAL y accedió a las súplicas de la demanda. Como consecuencia de lo anterior declaró la nulidad de los actos acusados y ordenó reconocer un incremento del 8% sobre el salario básico mensual entre el 1º de enero y 31 de diciembre de 2002, así como el reajuste de las prestaciones sociales causadas, con fundamento en las siguientes consideraciones: En primer lugar, respecto de la excepción de ilegalidad por falta de competencia que invoca la parte demandada sobre la Resolución No. 520297 de 24 de junio de 1997, expedida por el Gerente del INVAL, señala que la facultad para fijar la remuneración de los empleados de la entidad estaba radicada en la Junta Directiva y no en el Gerente, motivo por el cual no encuentra probada la excepción alegada. Al estudiar la legalidad de los actos demandados, señaló que de acuerdo con precedentes de la Corte Constitucional relacionados con la remuneración mínima vital y móvil como garantía de la igualdad real entre los empleados de las entidades públicas, estableció que los actos demandados son ilegales, toda vez que fueron expedidos con desconocimiento de postulados constitucionales. Para el efecto, consideró que la movilidad de la remuneración no se predica exclusivamente del salario mínimo, sino que de una interpretación sistemática de los preceptos constitucionales la movilidad de la remuneración percibida por el

trabajador se le aplica bien sea del sector público o privado, de ingresos altos, medios o bajos. Lo anterior, dada la necesidad de asegurar un orden social y económico justo y con el fin de garantizar la prosperidad y bienestar general, así como la efectividad de los derechos y el aseguramiento de un acceso efectivo a servicios y bienes básicos y la prohibición de desmejorar los derechos del trabajador. Al encontrar que los actos demandados desconocen el derecho de una remuneración mínima, vital y móvil, declaró su nulidad. RAZONES DE LA APELACIÓN A folios 199 y 200 del expediente, obra el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada. La apoderada del municipio de Medellín, señaló que en el escrito por medio del cual el demandante agotó la vía gubernativa, reclamó el reconocimiento del incremento salarial con base en las normas constitucionales y no con fundamento en el Acuerdo 51 de 2001, en consecuencia el Tribunal accedió a las pretensiones de la demanda por considerar que se inaplicaron postulados constitucionales desconoce el principio de congruencia, con características de ultra y extra petita, en consecuencia la sentencia debe ser revocada. Para resolver, se CONSIDERA El problema jurídico se contrae a establecer la legalidad del acto administrativo de 13 de junio de 2002 y de la Resolución GG000217 de 12 de agosto de 2002 expedidos por el Gerente Liquidador del INVAL, por los cuales negó al actor el incremento salarial del 8% para el año 2002. Para el efecto es preciso determinar si el paso del actor a la planta de personal del

municipio de Medellín como consecuencia del proceso de liquidación del INVAL, le generaba el derecho al incremento salarial para el año 2002. Se encuentran probados los siguientes hechos: A través del Decreto 0152 de 20 de febrero de 2002, fue suprimido el Instituto Metropolitano de Valorización de Medellín “INVAL” (Fl 13 a 14). Mediante escrito del 24 de mayo de 20021, el demandante solicitó a la entidad, el pago del incremento salarial correspondiente al año 2002, petición que fue negada por el Gerente Liquidador de la entidad mediante comunicación del 13 de julio de 20022, en los siguientes términos: “En consecuencia, el incremento salarial que usted reclama, no es procedente porque no se encuentra dentro de las facultades otorgadas al Liquidador y a la Junta Liquidadora, ni corresponde al giro ordinario del proceso de liquidación del Instituto.” La anterior determinación fue objeto de recurso de reposición3 cuya decisión (Resolución No. GG00217 de 12 de agosto de 2002) obra a folios 9 y 10 del expediente, acto por medio del cual el Instituto Metropolitano de Valorización de Medellín –INVAL en liquidaciónconfirmó la denegatoria del incremento salarial pretendido por el actor. Luis Fernando Benítez Gallego estaba inscrito en el escalafón de carrera administrativa en el cargo de Tecnólogo Administración Documental4 y ante la liquidación del INVAL el actor fue trasladado a la planta de personal del Municipio de Medellín, conservando el mismo salario que venía devengando. El 6 de enero de 2003 el Gerente Liquidador del Instituto Metropolitano de Valorización de Medellín “INVAL”, expidió la Resolución No. 000009, por la cual

1 Folio 3. 2 Folio 4 3 Folios 5 a 8 4 Folio 11 incrementó las asignaciones salariales mensuales de todos los empleados de la entidad, en un 6% a partir del 1º de enero de 2003. Del régimen salarial de las entidades territoriales La Constitución Política en el artículo 287, le otorgó a las entidades territoriales autonomía para la gestión de sus intereses, sin embargo la fijación del régimen salarial aplicable a sus empleados, ha sido atribuida al Congreso de la República. En virtud de lo anterior a través de la Ley 4ª de 1992 el legislador estableció los principios a los que debe someterse Gobierno Nacional, para ejercer la atribución de fijar dicho régimen. Igualmente, las facultades que la Constitución otorga a los entes territoriales en materia salarial (artículos 287, 300, 313, 305, 313 y 315), están supeditadas a la Ley 4ª de 1992 y a las normas que el Gobierno Nacional expida en desarrollo de la misma. Para efecto de fijar los salarios de los empleados de sus dependencias para la vigencia del 2002, el Instituto Metropolitano de Valorización de Medellín –INVAL-, debía atender los límites máximos y las equivalencias establecidas respecto de los cargos similares que el Municipio de Medellín fijó para ese año, es decir, que dicha atribución dependía de la expedición del respectivo decreto. Mediante el Decreto 660 de 2002, el Gobierno Nacional fijó las escalas de asignación básica de los empleos desempeñados por empleados públicos de la

Rama Ejecutiva, Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, Empresas Sociales del Estado, del orden nacional. Por su parte, el Acuerdo No. 51 de 2001, expedido por el Concejo de Medellín aumentó el salario básico para el año 2002 en el mismo porcentaje del IPC certificado por el DANE para el año 2001 a los empleados públicos del Municipio de Medellín, el cual no podía ser inferior al 8%, porcentaje que debió ser aplicado al sub-lite. La Corte Constitucional mediante sentencia C-1433 de 23 de octubre de 2000, en relación con el reajuste salarial anual, señaló lo siguiente: “El deber de preservar el valor de los salarios y de hacer los reajustes periódicos para satisfacer las necesidades vitales del trabajador, se deduce también del art. 187 de la Constitución. En efecto, si la asignación de los miembros del Congreso se debe ajustar cada año en proporción igual al promedio ponderado de los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores de la administración central, es porque el Constituyente consideró que los fenómenos económicos y particularmente la inflación afectan la estabilidad de los ingresos laborales y que resultaba necesario preservar el poder adquisitivo de éstos, para asegurar unas condiciones de vida dignas y justas. 2.8. La obligación que, tanto para el Gobierno como para el Congreso, establece la Constitución de aumentar periódicamente los salarios de los servidores públicos indudablemente tiene una concreción en la ley 4ª de 1992, específicamente en los arts. 1º, 2º y 4º. En efecto, la normativa

constitucional se hace realidad cuando el Congreso al expedir dicha ley le impone al Gobierno la obligación de aumentar anualmente el valor de los referidos salarios; obligación que adquiere una relevancia constitucional, en la medida en que según el art. 189-10, es función del Presidente de la República obedecer la ley y velar por su estricto cumplimiento. (Subraya la Corte). Estima la Corte en consecuencia que las disposiciones de la ley 4ª de 1992, en cuanto desarrollo concreto de los mandatos de la Constitución y, específicamente, del contenido en el art. 15019-e), atan al Gobierno y al Congreso, y les imponen el deber jurídico de aumentar anualmente el salario de los servidores públicos. No se trata propiamente de constitucionalizar las normas de la ley 4ª de 1992, pues el referido deber emana directamente de la Constitución y se desarrolla y operativiza en aquéllas. Dicho de otra manera, las referidas normas constituyen el instrumento para hacer efectivos los mandatos constitucionales que imponen al Estado el deber de conservar el poder adquisitivo de los salarios y de asegurar que la remuneración de los trabajadores sea digna, justa, vital y móvil.”. De lo anterior se concluye que el Instituto Metropolitano de Valorización de Medellín en Liquidación no ajustó el salario del actor para el 2002 porque el Decreto 152 de 20 de febrero de 2002 dispuso en el artículo 3 la prohibición de asumir nuevos compromisos durante la liquidación del INVAL, sin embargo, el Acuerdo No. 51 de 2001, expedido por el Concejo de Medellín previó el aumento de salarios para el año 2002 en el mismo porcentaje del IPC certificado por el

DANE, sin que sea inferior al 8%. De acuerdo con los pronunciamientos de la Corte Constitucional, el reajuste salarial anual es un derecho de los empleados, encaminado mantener el poder adquisitivo de la moneda y proteger el mínimo vital y móvil que perciben. En materia salarial y prestacional de los empleados públicos, existe una competencia compartida entre el Congreso y el Presidente de la República, en donde el primero otorga facultades al Ejecutivo para fijar las dotaciones y emolumentos de los servidores públicos con base en normas generales que establecen los criterios para el efecto. Ahora bien, la Constitución Política dispone en el artículo 315 que es atribución del Alcalde fijar los emolumentos de sus empleos con sujeción a la Ley y a los Acuerdos. Asimismo, el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, establece que el Gobierno Nacional fijará el límite máximo salarial de los servidores de las entidades territoriales guardando equivalencia con los cargos similares del orden Nacional. El Decreto 723 de 31 de octubre de 1991, por el cual se expide el Estatuto Orgánico del Establecimiento Público INVAL, en el artículo 35 atribuyó a la Junta Directiva entre otras funciones las siguientes: “Artículo 25. Funciones de la Junta Directiva: Son funciones de la Junta Directiva:

D. Con relación al Personal de la Entidad.

(…)

3. Fijar las asignaciones del personal al servicio del Instituto, por recomendación del Gerente General.

(…)

5. Fijar las Escalas salariales para los diferentes cargos a los funcionarios del Instituto.

(…)” Artículo 29. Funciones del Gerente General. El Gerente del INVAL tendrá a su cargo la administración y coordinación de las diferentes dependencias del Instituto asegurando el cumplimiento de las orientaciones y decisiones de la junta directiva, de acuerdo con las funciones que se hayan señalado a los distintos organismos y funcionarios de la entidad. En consecuencia tendrá las siguientes funciones: (…)

C. Con relación a la entidad.

(…)

2. Dar aplicación estricta al régimen laboral vigente en la

Entidad. (…)” Se concluye que, la Junta Directiva y el Gerente del INVAL debieron ordenar el reajuste salarial con base en el límite máximo dispuesto por el Gobierno Nacional y en cumplimiento de la Ley 4ª de 1992 atender los criterios y objetivos en ella establecidos especialmente los señalados en el artículo 2, literales h.) e i.), que autorizan el reajuste salarial siempre y cuando esté sujeto al Marco General de la Política Macroeconómica y Fiscal, a la racionalización de los recursos públicos, y a la disponibilidad presupuestal de cada organismo o entidad como lo dispuso el Acuerdo No. 51 de 2001, expedido por el Concejo de Medellín que aumentó el salario básico para el año 2002 en el mismo porcentaje certificado por el DANE como IPC para el año 2001 para los empleados públicos del Municipio de Medellín, sin que pueda ser inferior al 8%. Ahora bien, la entidad demandada en el recurso de apelación señala que el a quo no observó el principio de congruencia, en consideración a que las pretensiones de la demanda estaban fundamentadas en el Acuerdo 51 de 2001 mientras que el

Tribunal accedió a lo solicitado acudiendo al artículo 53 de la Carta Política, pese a que no fue invocado en la vía gubernativa. Al respecto, observa la Sala que el recurso de reposición interpuesto por el demandante, contra el acto administrativo de 13 de junio de 2002 invocó claramente el artículo 53 de la Constitución Política, para solicitar el derecho a una remuneración que mantenga los ingresos de los servidores públicos y privados, que conserve su poder adquisitivo. En consecuencia, no asiste la razón a la entidad demandada, por este aspecto. Es importante precisar que el artículo 5º del Decreto 152 de 20 de febrero de 2002, estableció que el Municipio de Medellín será responsable del patrimonio del INVAL cuando éste se liquide. En efecto, si el patrimonio del INVAL pasó al Municipio de Medellín, éste último debe responder por los pasivos del primero, y asumir las obligaciones que hubiera adquirido. En consecuencia se confirmará la sentencia que declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. En consecuencia, se confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia que accedió a las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA CONFÍRMASE la sentencia proferida el 22 de julio de 2009, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que accedió a las pretensiones de la demanda instaurada por Luis Fernando Benítez Gallego, de conformidad con las razones

expuestas en la parte motiva de esta decisión. Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO