CE-05001-23-31-000-2002-2879-01(AP)-2003

ACCIÓN POPULAR - Planes de tránsito, educación y seguridad vial. Destinación de multas por infracciones de tránsito / DERECHO A LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA - Inexistencia de violación. Destino de multas por infracciones de tránsito / INFRACCIÓN DE TRÁNSITO - Destino de Recursos. Construcción reparación o mantenimiento de la malla vial En el caso sometido a estudio, se sigue de la demanda el reclamo del amparo de los derechos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público, que se consideran objeto de violación por parte del Municipio de Barbosa (Antioquia), en cuanto no ha dado cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 112, parágrafo 1°, de la Ley 33 de 1986 y 3 de la Resolución 4444 de 1995 del Contador General de la Nación. Como quiera que los motivos de impugnación están referidos, exclusivamente, a la demostración de una indebida destinación de los dineros recaudados por concepto de multas y sanciones por infracciones de tránsito, es decir, no tocan con el manejo estrictamente contable de los ingresos por ese concepto, pues las consideraciones del a quo al respecto, no merecieron reparo alguno en el memorial de apelación, la Sala se ocupará del asunto para el cual tiene competencia conforme a la regla del artículo 357 del Código de Procedimiento Civil (aplicable por remisión del artículo 44 de la Ley 472 de 1998). De manera que corresponde a esta Sala analizar, a la luz de lo dispuesto en el parágrafo 1° del artículo 112 de la Ley 33 de 1986, la destinación

dada por el Municipio de Barbosa a los dineros recaudados por concepto de multas y sanciones por infracciones de tránsito, para, con fundamento en ese estudio, determinar si con su conducta incurre en vulneración o amenaza de los derechos colectivos invocados; pero antes de ello, cabe aclarar que la Sala comparte la posición adoptada por el Tribunal, en el sentido de que si lo que se discute en este caso es la destinación diferente de los recursos, de conformidad con las normas presupuestales, los gastos ejecutados en años anteriores a la actual vigencia fiscal no pueden retrotraerse ni pueden destinarse a planes y programas diferentes a los efectivamente ejecutados. Ello se justifica, además, en la finalidad de la acción popular que se concreta en evitar el daño contingente; hacer cesar el peligro, la amenaza, vulneración o agravio sobre los derechos colectivos; y restituir las cosas a su estado anterior, sólo si ello es posible. Es cierto, como lo dice el Tribunal, que la ley no define qué debe entenderse por planes de tránsito, educación y seguridad vial. Para la Sala es claro que las inversiones destinadas a la construcción, reparación o mantenimiento de la malla vial corresponden a la ejecución de planes de tránsito y seguridad vial, puesto que el tránsito por vías deterioradas puede colocar en peligro no sólo a los conductores de los vehículos sino también a los peatones que deben circular por esos lugares. Se trata entonces, como lo concluyó el Tribunal, de proyectos relacionados con la conservación y mantenimiento de las vías existentes, cuyas deficiencias afectan la seguridad vial de la población del Municipio de Barbosa. En esta forma, ante la existencia de suficiente acervo probatorio que permite

asegurar que el Municipio de Barbosa no incurrió en indebido manejo del patrimonio público, la Sala encuentra no probados los supuestos de hecho a partir de los cuales el demandante deriva la afectación de los derechos colectivos invocados en la demanda. Todo ello permite concluir que, en este caso, no se demostró la alegada violación o amenaza de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público.

NOTA DE RELATORÍA: Sentencia AP-0307 de 16 de agosto de 2001. Sección Tercera; AP-869 de 6 de marzo de 2003. Sección Quinta.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ÁLVARO GONZÁLEZ MURCIA

Bogotá D.C., ocho (8) de mayo de dos mil tres (2003) Radicación número: 05001-23-31-000-2002-2879-01(AP)

Actor: JORGE ALONSO QUIRÓS ARANGO

Demandado: MUNICIPIO DE BARBOSA ACCIÓN POPULAR Se desata el recurso de apelación presentado por el actor contra la sentencia del 28 de noviembre de 2002, con la cual la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES El señor Jorge Alonso Quirós Arango, en nombre propio, presentó demanda contra el Municipio de Barbosa (Antioquia) por la vulneración de los derechos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público. Hechos.- 1.- El artículo 112, parágrafo 1°, de la Ley 33 de 1986 regula el recaudo por

concepto de multas e infracciones al Código Nacional de Transporte y Tránsito Terrestre y ordena que se destinará a planes de tránsito, educación y seguridad vial. 2.- Es un hecho notorio que en el Municipio de Barbosa a diario se recaudan miles de pesos en multas que pagan los conductores, empresas de transporte y demás usuarios de las vías públicas, sin que sea claro y legal el manejo, destino e inversión de estos dineros, pues han sido desviados para el pago de otros rubros. A diferencia de lo que ocurre en los Municipios de Envigado, La Estrella y Girardota, en donde sí se informa sobre los recaudos. 3.- El 22 de mayo de 2002 el actor solicitó al Tesorero Municipal de Barbosa que informara sobre la contabilidad respectiva y si el Municipio tiene cuenta especial y única para la consignación de multas por infracciones de tránsito. Esta petición no ha sido respondida. 4.- Según comunicación del 27 de mayo de 2002 del Alcalde Municipal de Barbosa, ese Municipio no maneja una cuenta especial para la consignación de multas por infracciones de tránsito, pues todos los ingresos se recaudan a través de la Secretaría de Finanzas Municipales. Allí también se indica que, en la actualidad, no existe plan de educación vial. 5.- Según el artículo 3 de la Resolución número 4444 del 21 de noviembre de 1995 del Contador General de la Nación, en el Plan General de Contabilidad Pública se deben incluir las cuentas de multas por infracciones de tránsito y de gastos e inversión de esos dineros. Petición.- Solicita el actor que se ordene a la entidad territorial demandada destinar los

ingresos provenientes de las multas por infracciones de tránsito a los planes de tránsito, educación y seguridad vial y pagar los honorarios del actor en suma equivalente a 150 salarios mínimos legales. Así mismo, que se ordene a la Contraloría Departamental de Antioquia iniciar investigación fiscal para la recuperación de los bienes públicos que posiblemente fueron extraídos de las arcas públicas en forma ilícita, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 472 de 1998. Contestación.- El Alcalde Municipal de Barbosa contestó la demanda para oponerse a las pretensiones de la misma con fundamento en los argumentos que se resumen como sigue: 1.- No es cierto que a la Tesorería del Municipio ingresen por concepto de infracciones de tránsito miles de pesos, pues la estructura de recaudo es incipiente y no es válida su comparación con la de otros Municipios del área. 2.- Si bien por error involuntario de la Oficina de Archivo la petición a que se refiere el actor no fue enviada al Tesorero Municipal, lo cierto es que las respuestas a sus interrogantes se encuentran relacionadas en el oficio del 27 de mayo de 2002 del Alcalde Municipal. 3.- El Municipio viene adelantando campañas de sensibilización de seguridad vial que incluyen ayudas audiovisuales y didácticas en los centros educativos. También se ha hecho una considerable inversión en señales de tránsito tanto en el área urbana como en la rural. 4.- Como se informó al actor, el hecho de que el Municipio no maneje una cuenta especial para recaudar los dineros percibidos por infracciones de tránsito, no permite concluir en el incumplimiento a lo dispuesto en el artículo 3 de la

Resolución número 4444 de 1995. Prueba de ello es la existencia de un sistema de contabilidad para el Municipio. Audiencia especial de pacto de cumplimiento.- En audiencia que tuvo lugar el 22 de agosto de 2002, el demandante lamentó que después de haber llegado a un acuerdo en relación con la apertura de una cuenta especial para consignar las multas de tránsito, el Personero Municipal hubiera desistido por el hecho de pretenderse en la demanda el reconocimiento de un incentivo económico. A su turno, el Personero Municipal de Barbosa aclaró que de llegar a un acuerdo, implícitamente se aceptaría que la administración ha incurrido en la vulneración o amenaza de los derechos colectivos invocados en la demanda, lo que no es cierto, de manera que “no se trata solamente del incentivo, al cual ya tiene Usted derecho de acuerdo con los conceptos jurisprudenciales de la Honorable Corte Constitucional, sino el reconocer de manera anticipada una responsabilidad que no está acreditada y la cual el Municipio de Barbosa tiene probabilidades de desvirtuar, no es más”. Luego de oídas las dos intervenciones anteriores, que fueron las únicas, el Magistrado conductor se abstuvo de proponer fórmula de arreglo y declaró fallida la diligencia. Alegatos de conclusión.- De la parte actora. El demandante intervino en la oportunidad para alegar de conclusión y, al efecto, sostuvo que el Municipio demandado no presentó los documentos solicitados para obtener certeza en torno al destino dado a los recursos recaudados por multas e infracciones de tránsito y su manejo en una cuenta conforme al Plan General de Contabilidad Pública.

En cuanto a lo primero, aclaró que si bien se allegaron los presupuestos de ingresos por concepto de multas de infracciones de tránsito, no aparece el presupuesto de gastos para dicho rubro y que los plegables aportados no guardan relación con el Municipio de Barbosa, sino con el de Medellín y el Ministerio de Transporte. De la parte demandada. Por su parte, el Alcalde Municipal de Barbosa alegó que “Si bien es cierto, aceptando en gracia de discusión que el Municipio no cumplió expresamente lo ordenado en las disposiciones legales no es aceptable bajo ninguna circunstancia que los servidores públicos que durante los últimos años han tenido la responsabilidad y manejo administrativo, presupuestal y fiscal del Ente Municipal hayan vulnerado la moralidad administrativa y mucho menos el patrimonio público del Municipio de Barbosa, no sólo por cuanto no existe prueba que acredite su dolo o intencionalidad, en tal sentido (exigencia legal para que prospere la acción popular) sino que por el contrario se acredita fehacientemente que los servidores públicos municipales durante las últimas administraciones recaudaron los dineros por el mencionado concepto los cuales se depositaron en cuenta común y se destinaron al cumplimiento de los objetivos legales: educación y capacitación vial, promoción de semilleros o guardas infantiles de tránsito, señalización y ejecución de servicios y obras en materia de tránsito municipal.” La providencia impugnada.- La Sección Primera del Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda, con apoyo en las consideraciones expuestas en un caso similar y que, en resumen, son las siguientes: 1.- Si bien es cierto que el demandante pide como prueba de sus afirmaciones los

presupuestos correspondientes a las vigencias 1997, 1998, 1999, 2000, 2001 y 2002, lo cierto es que, habida cuenta de la vigencia anual de los presupuestos, la acción interpuesta no cabe respecto de años anteriores, “pues lo que se buscaría sería la realización de unos gastos o inversiones de vigencias expiradas. Es decir, de daños consumados, no de daños actuales, inminentes o futuros”. 2.- Según lo afirmado por la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad del artículo 112 de la Ley 33 de 1986, las multas no tienen naturaleza tributaria y, por tanto, su destinación a programas de bienestar social no vulnera la prohibición contenida en el artículo 359 de la Carta que se predica sólo de las rentas tributarias nacionales. Por tanto, es ajustado a la Constitución la obligación de las entidades territoriales de invertir los recursos recaudados por infracciones de tránsito, única y exclusivamente, en actividades relacionadas. 3.- La destinación especial que ordena la Ley 33 de 1994 es un concepto distinto al de cuenta especial, referido al manejo de tesorería o de bancos, y no al de presupuesto, en el que basta, para su identificación, contar con un código que permita confrontar y establecer si el gasto se efectúa de manera regular. No manejar una cuenta bancaria, a lo sumo, acarrearía una irregularidad contable o fiscal, pero no permite concluir que el manejo de los recursos no sea eficiente o transparente y que, por tanto, haya vulneración de derechos colectivos. 4.- Si bien el artículo 160 de la Ley 769 que derogó el artículo 112 de la Ley 33 de

1986 aún no resulta aplicable al caso, no puede pasarse por alto, en cuanto reafirma el carácter anual del presupuesto. “¿Si la norma entra en vigencia en noviembre, podría el Tribunal darle la orden de que sólo gaste en tránsito, educación y seguridad vial?: Recuérdese que lo que se busca es prevenir el daño, esto es que los dineros se inviertan en lo que dice la ley”. 5.- La confrontación entre lo recaudado por multas y lo invertido en las actividades dichas es presupuesto indispensable para determinar si se está dando cumplimiento a lo dispuesto en la ley. Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, el a quo concluyó que el Municipio de Barbosa no ha vulnerado los derechos colectivos invocados, pues, según las pruebas de las inversiones realizadas (mejoramiento de la red vial, construcción y mantenimiento de vías terciarias e inversión administrativa), se concluye que ha dado cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 112, parágrafo 1°, de la Ley 33 de 1986, pues los egresos por tales conceptos pueden entenderse como planes de tránsito, educación y seguridad vial, ante la ausencia de definición legal. Finalmente, anotó que en ese momento es imposible advertir si en la ejecución del presupuesto haya amenaza o vulneración de derechos colectivos, pues, además de que esa ejecución no ha concluido, los entes territoriales pueden comprometer el presupuesto de una anualidad hasta el 31 de diciembre. La impugnación.- El actor impugnó la decisión del Tribunal y, al efecto, manifestó que el Municipio de Barbosa no hizo oposición a los hechos de la demanda y en la audiencia de

pacto de cumplimiento aceptó no estar cumpliendo con la ley; por lo tanto, se le debe ordenar obedecerla. Al respecto, indicó que los gastos de funcionamiento y la inversión en arreglo y parcheo de vías y puentes no puede confundirse con los planes de tránsito, educación y seguridad vial a que el Municipio debe desarrollar y que, como en el presupuesto para la vigencia fiscal de 2002 no se señaló egreso alguno para tales planes, no se sabe si se están destinando recursos para ello o si existe desviación de éstos (todo egreso de destinación específica debe identificar y equiparar su fuente de ingreso, según el artículo 112, parágrafo 1°, de la Ley 33 de 1986). Agregó que el Tribunal interpretó la demanda “sin crítica y en forma pasiva, solamente teniendo presente la parte de las pretensiones, hubiera sido preferible la exigencia de requisitos antes de su admisión e incluso su devolución o rechazo, los alcances de la acción popular no pueden limitarse al futuro, pues los corruptos tendrían todas las garantías hasta la decisión de los jueces para sus ilícitos, y la comunidad no podría recuperar el patrimonio de todos, los hechos pasados que vulneran la moralidad administrativa deben ser objeto de estas acciones, ya que si así lo regula la misma Ley 472 de 1998 Art. 40”. La intención de la demanda es la protección de los dineros públicos a partir de la vigencia de la Ley 33 de 1986, incluso desde los primeros movimientos contables. CONSIDERACIONES La Carta del 91 hizo expreso reconocimiento de los derechos e intereses colectivos, que son los relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y

la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que defina el legislador. En el informe de ponentes sobre los Derechos Colectivos, publicado en la Gaceta Constitucional del lunes 15 de abril de 1991, se lee: “Los derechos en cuestión propenden por la satisfacción de necesidades de tipo colectivo y social, y se diseminan entre los miembros de grupos humanos determinados, quienes los ejercen de manera idéntica, uniforme y compartida. Por su naturaleza e importancia, requieren un reconocimiento en la nueva Carta que fomente la solidaridad entre los habitantes del territorio nacional para la defensa de vitales intereses de carácter colectivo y que propicie la creación de instrumentos jurídicos para su protección” (páginas 21 a 25). Intereses vitales colectivos, dijo el Constituyente, que en palabras de la Corte Constitucional consisten en “bienes tan valiosos no sólo para los miembros de la comunidad individualmente considerados, sino para la existencia y desarrollo de la colectividad misma” (Sentencia C-215 del 14 de abril de 1999). De manera que con la finalidad de fomentar la solidaridad ciudadana y de defender intereses vitales colectivos fueron creados tales instrumentos jurídicos de protección en el artículo 88 de la Carta, después reglamentados por medio de la Ley 472 de 1998 con el nombre de acciones populares, útiles cuando esos intereses o derechos fueren amenazados o lesionados por la intervención o inactividad de la autoridad, o de los particulares en determinados casos. En el caso sometido a estudio, se sigue de la demanda el reclamo del amparo de

los derechos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público, que se consideran objeto de violación por parte del Municipio de Barbosa (Antioquia), en cuanto no ha dado cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 112, parágrafo 1°, de la Ley 33 de 1986 y 3 de la Resolución 4444 de 1995 del Contador General de la Nación. Del objeto de la acción popular.- En concreto, lo que se persigue con esta acción es ordenar a la entidad territorial demandada que maneje los dineros recaudados por concepto de multas y sanciones por infracciones de tránsito en la forma que la ley señala, específicamente y según lo planteado por el demandante, en cuando ordena su consignación en una cuenta especial y que se destinen a planes de tránsito, educación y seguridad vial. Pues bien, en los procesos que se adelantan en ejercicio de la acción popular, esta Corporación ha concluido en la procedencia, en determinados eventos, de la pretensión encaminada a obtener el cumplimento de normas jurídicas. Así, en sentencia del 16 de agosto de 2001, expediente número 0307, la Sección Tercera consideró: “c. Teniendo en cuenta los hechos particulares de la demanda y recordando que si la acción popular tiene como finalidad evitar el daño contingente, o hacer cesar el peligro, la amenaza, o agravios sobre derechos e intereses colectivos (art. 2 ley 472 de 1998) no debe concluirse improcedibilidad de su ejercicio, cuando entre las pretensiones de la demanda, y no como principal, se solicita la orden de cumplimiento de normas, previa demostración de los hechos procesales de

amenaza o vulneración de derechos o intereses colectivos, surgidos con ocasión de acciones u omisiones de las autoridades públicas o particulares en ejercicio de función administrativa y/o sin ejercicio de esta función pero con atracción de fuero, por los hechos demandados. c.1. Lo anterior porque si bien la acción de cumplimiento y las acciones populares en principio tienen objetivos diversos, hay veces es posible por lo particular del caso que en un proceso iniciado en ejercicio de las acciones populares el juez pueda librar mandamus de cumplimiento de normas legales o administrativas. c.2. La acción de cumplimiento tiene como causa el incumplimiento, por acción u omisión, de normas legales o administrativas imperativas inobjetables, en su contenido, validez y eficacia jurídica. Las declaraciones judiciales en ese tipo de juicios, cuando se prueba la verdad o se deduce la certeza de las imputaciones fácticas son, de un lado, la indicación del incumplimiento - de hecho o de acción - y, de otro, el mandamus judicial para que la autoridad incumplida cumpla la norma (s). Este tipo de acción busca la protección del ordenamiento jurídico y en algunos casos la eficacia del derecho del particular, contenido en una norma (legal o administrativa inobjetable, válida y eficaz). Esa comprensión del objeto de la acción de cumplimiento hace visible que la finalidad del ordenamiento en su institucionalización fue la relativa a que ese tipo de normas, con esas cualidades y proferidas por el Estado en sentido material, se ejecuten; con la indicada acción se promueve el reino de la eficacia jurídica. La pretensión de cumplimiento de esas normas, es decir para el respeto del ordenamiento jurídico,

se logra demostrando su incumplimiento y en consecuencia la tutela a dicho ordenamiento. En las acciones populares la causa originante debe estar referida o a la amenaza al daño contingente, o al peligro que se está causando, o a la persistencia en la vulneración o agravio sobre derechos e intereses colectivos. Al pretenderse con las acciones populares la adopción de medidas de cautela para “evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio o la restitución de las cosas a su estado anterior cuando fuere posible (art. 2)” sobre esos derechos e intereses, son estos los que atraen el mecanismo de protección: el colectivo reclama su atención inmediata o para hacer cesar o para detener las conductas que tienen virtualidad de lesionarlo o que están lesionándolo (s). Es por esta potísima circunstancia que cuando una conducta de acción u omisión, amenaza o está vulnerando esos derechos e intereses, el quebranto por la conducta, desde otro punto de vista, puede implicar el incumplimiento de normas legales o administrativas de contenido también inobjetable, válido y eficaz. Pero no siendo el supremo interés de la acción popular el ordenar cumplir una norma, sino el de hacer cesar o detener la amenaza o el acto cierto de vulneración, el cumplimiento de la norma resulta sucedáneo de la principal medida de cautela - cesar o detener -: el juez al encontrar el hecho u omisión amenazadora o que está vulnerando tendrá, pero como consecuencial, que ordenar el cumplimiento del ordenamiento legal o administrativo imperativo: buscará el reino de la legalidad pero en forma sucedánea a la protección de los derechos e intereses colectivos.

Y esta posición de la Sala no proviene sólo de la comprensión lógica del contenido universal legislativo de las acciones populares, sino de la propia ley que la reglamentó; la ley 472 de 1998 contiene las siguientes referencias al cumplimiento. Así:  En el parágrafo 2º del artículo 25 enseña que “Cuando se trate de una amenaza por razón de una omisión atribuida a una autoridad o persona particular, el juez deberá ordenar el cumplimiento inmediato de la acción que fuere necesaria para lo cual otorgará un término perentorio.” Y  en el artículo 34, sobre la sentencia, indica que cuando en ésta se acojan las pretensiones del demandante podrá contener entre otras órdenes las de haceracciones - ; dice textualmente “La orden de hacer o de no hacer definirá de manera precisa la conducta a cumplir con el fin de proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante”. Esas referencias a cumplir, de contenido abierto, posibilitan - por su no restricción - el entendimiento también abierto de la comprensión legislativa de eficacia jurídica de las medidas de cautela tanto para hacer cesar la amenaza o para detener la vulneración como para evitar hacia el futuro la repetición de las conductas amenazadoras y vulnerantes de esos derechos e intereses colectivos y/o su corrección efectiva. Por consiguiente, es razonable que si se alega en una demanda, promovida en ejercicio de las acciones populares, unas conductas de acción o de omisión que

sean causa de la amenaza o vulneración de derechos e intereses colectivos, las cuales se deban al incumplimiento de normas imperativas, la continencia de la causa no puede escindirse. De ser así, si se examinaran las conductas y con dicho examen se concluyera la amenaza o vulneración de derechos e intereses colectivos por el incumplimiento - por acción u omisión - de reglas sobre adecuación de protección a esos derechos e intereses, ¿cómo se podría ordenar la medida de protección en el juicio de acción popular si no se ordenase el cumplimiento de una norma - cuando ésta es la que contiene los parámetros para el respeto de aquellos?. Por lo tanto, como las acciones populares se constituyen en medidas de cautela frente a los derechos e intereses mencionados es obvio que hay veces los hechos procesales, necesariamente, tienen que estar ligados con conductas que quebranten las normas que indican la forma de prevenir, evitar o hacer menos gravoso el soporte - que se puede tolerar - con el ejercicio de actividades que tienden a lesionar los referidos derechos e intereses. “ Así mismo, en sentencia del 6 de marzo de 2003, dictada dentro del expediente número 2883, esta Sala consideró: “Objeto de las acciones de cumplimiento y popular. El artículo 87 de la Constitución consagró la acción de cumplimiento para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En desarrollo de esa disposición, el artículo 1º de la Ley 393 de 1997 dispuso que “toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en la ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”. En este sentido, es claro que el objeto de esta acción

constitucional consiste en hacer efectivas las disposiciones jurídicas que contienen mandatos imperativos, por lo que su esencia es la vigencia del Estado de Derecho. Por su parte, también dentro del grupo de acciones constitucionales diseñadas para hacer efectivos y eficaces los derechos de las personas, se encuentra la acción popular. Dicha acción fue consagrada en el artículo 88 de la Constitución como el mecanismo procesal idóneo “para la protección de los derechos e intereses colectivos”. En este mismo sentido, el artículo 2º de la Ley 472 de 1998 señaló que las acciones populares “son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos”. Ahora bien, con base en lo anterior surge una pregunta ¿qué mecanismo judicial procede para exigir el cumplimiento de una ley cuya inobservancia genera afectación de derechos colectivos?. Ocurre que las acciones popular y de cumplimiento para exigir la observancia de normas con fuerza material de ley son principales, pues a diferencia de las acciones de tutela y de cumplimiento para exigir la obediencia de lo dispuesto en actos administrativos (artículos 86 de la Constitución y 9º de la Ley 393 de 1997), estas acciones proceden aún si existen otros medios judiciales que sean idóneos para resolver las pretensiones de la demanda. Sin embargo, eso no significa que el sujeto activo tiene la facultad para escoger el mecanismo procesal que considere pertinente, pues aquellas tienen un núcleo de protección que las identifica y, al mismo tiempo, hace efectivos los derechos e intereses que buscan proteger. En tal contexto, la Sala considera que en aquellos casos en donde el incumplimiento de normas que contienen un deber jurídico origina la violación de

derechos colectivos, la protección de estos puede efectuarse mediante el ejercicio de la acción popular, por dos razones: De un lado, porque el análisis que efectúa el juez en la acción popular no se limita a evaluar el cumplimiento de la normaque es la causa-, sino que además debe estudiar la afectación misma de los derechos colectivos –que es la consecuencia-. Luego, el ámbito judicial en la acción popular es más amplio que en la acción de cumplimiento, pues en ésta solamente tiene competencia para evaluar el posible incumplimiento de la disposición jurídica. De tal suerte que en la labor de protección de derechos e intereses colectivos puede incluirse la orden de cumplimiento de normas generales y abstractas. De otro lado, porque el último inciso del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 dispone que “también procederá [la acción de cumplimiento] para el cumplimiento de normas con fuerza de ley y actos administrativos, lo cual no excluirá el ejercicio de la acción popular para la reparación del derecho”. Ello muestra que la acción popular procede cuando la afectación del derecho colectivo se origina en el incumplimiento de normas con fuerza de ley o de actos administrativos y se pretenda la reparación del daño. De consiguiente, es claro que si se encuentran derechos colectivos afectados y se pretende su protección, la causa de esa afectación es irrelevante en relación con la procedencia de la acción popular. Así las cosas, la Sala concluye que la acción popular procede para la protección de derechos e intereses colectivos, aún si la causa de su afectación es el incumplimiento de normas con fuerza de ley y, al mismo tiempo, si se pretende su cumplimiento.” Del análisis de la impugnación.-

En ese orden de ideas, se tiene que las normas cuyo alegado incumplimiento por parte del Municipio de Barbosa conduce a la violación de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público, son las siguientes: De la Resolución número 4444 de 1995, el artículo tercero: “ARTICULO TERCERO.- Los entes públicos que por disposición legal vigente se encuentren sometidos a la aplicación de planes de cuentas especiales, estarán sujetos al PGCP en su totalidad. Por tanto