CE-05001-23-31-000-2002-2883-01(AP-869)-2003

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Objeto. Cumplimiento de normas y actos administrativos / ACCIÓN POPULAR - Objeto. Cumplimiento de acto administrativo o normas con fuerza de ley: requisitos / NORMA JURÍDICACumplimiento a través de acción popular cuando viola derechos colectivos / ACTO ADMINISTRATIVO - Cumplimiento a través de acción popular cuando viola derechos colectivos La Sala observa que, en sentido estricto, el demandante le reprocha al Municipio de Bello el incumplimiento de lo dispuesto en una norma contenida en una ley. Por lo tanto, lo primero que debe resolver se relaciona con la procedencia de la acción popular cuando se trata de exigir el cumplimiento de normas con fuerza de ley, con lo cual podrían violarse derechos e intereses colectivos. El artículo 87 de la Constitución consagró la acción de cumplimiento para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo; por su parte, también dentro del grupo de acciones constitucionales diseñadas para hacer efectivos y eficaces los derechos de las personas, se encuentra la acción popular. Dicha acción fue consagrada en el artículo 88 de la Constitución como el mecanismo procesal idóneo “para la protección de los derechos e intereses colectivos”. Con base en lo anterior surge una pregunta ¿qué mecanismo judicial procede para exigir el cumplimiento de una ley cuya inobservancia genera afectación de derechos colectivos?. Ocurre que las acciones popular y de cumplimiento para exigir la observancia de normas con fuerza material de ley son principales, pues a diferencia de las acciones de tutela y de cumplimiento para exigir la obediencia de lo dispuesto en actos administrativos, estas acciones proceden aún si existen

otros medios judiciales que sean idóneos para resolver las pretensiones de la demanda. Sin embargo, eso no significa que el sujeto activo tiene la facultad para escoger el mecanismo procesal que considere pertinente, pues aquellas tienen un núcleo de protección que las identifica y, al mismo tiempo, hace efectivos los derechos e intereses que buscan proteger. En tal contexto, la Sala considera que en aquellos casos en donde el incumplimiento de normas que contienen un deber jurídico origina la violación de derechos colectivos, la protección de estos puede efectuarse mediante el ejercicio de la acción popular. , por dos razones: De un lado, porque el análisis que efectúa el juez en la acción popular no se limita a evaluar el cumplimiento de la norma -que es la causa-, sino que además debe estudiar la afectación misma de los derechos colectivos –que es la consecuencia-. Luego, el ámbito judicial en la acción popular es más amplio que en la acción de cumplimiento, pues en ésta solamente tiene competencia para evaluar el posible incumplimiento de la disposición jurídica. De tal suerte que en la labor de protección de derechos e intereses colectivos puede incluirse la orden de cumplimiento de normas generales y abstractas. De otro lado, porque el último inciso del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 dispone que “también procederá [la acción de cumplimiento] para el cumplimiento de normas con fuerza de ley y actos administrativos, lo cual no excluirá el ejercicio de la acción popular para la reparación del derecho”. Ello muestra que la acción popular procede cuando la afectación del derecho colectivo se origina en el incumplimiento de

normas con fuerza de ley o de actos administrativos y se pretenda la reparación del daño. ACCIÓN POPULAR - Finalidad. Restituir las cosas a su estado anterior: alcance El Tribunal consideró que solamente puede analizar la afectación de los derechos colectivos durante el año 2002, puesto que la acción popular es esencialmente preventiva y respecto de los años pasados se reprocharía la realización de gastos e inversiones expiradas. En su impugnación, el demandante sostiene que deben estudiarse los años fiscales anteriores porque se pretende la restitución de las cosas a su estado anterior, lo cual está permitido en la Ley 472 de 1998. Por lo tanto, la Sala debe estudiar si procede el análisis de la violación de los derechos colectivos suscitada en años fiscales anteriores al que se encuentra en ejecución. De acuerdo con el artículo 2º de la Ley 472 de 1998, la acción popular procede para i) evitar el daño contingente, ii) hacer cesar el peligro, la amenaza, vulneración o agravio sobre los derechos colectivos y iii) restituir las cosas a su estado anterior, si eso es posible. Como se observa, los dos primeros objetivos de este instrumento procesal parten de la existencia de una afectación actual o próxima de los derechos, pues tienen una naturaleza preventiva para impedir la consumación del daño o evitar que el daño producido sea mayor. A su turno, la tercera finalidad de la acción popular muestra la existencia de violación de derechos causada, por lo que se dirige a restablecer o volver las cosas a su estado anterior, no con un fin principal de reparación económica sino como un instrumento para restablecer el derecho cuyo daño ya se ha producido. En esta

última circunstancia se tiene que aunque la violación del derecho o interés colectivo ya se causó, todavía es posible reparar el daño o retrotraer algunos de los efectos de la afectación de los mismos. A contrario sensu no procedería la acción popular en aquellos casos en los que pese a suscitarse la violación de los derechos e intereses colectivos no es factible restablecer las cosas a su estado anterior. ACCIÓN POPULAR - Inexistencia de violación de derechos a la moralidad administrativa y defensa del patrimonio público / DERECHO A LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA - Destino de ingresos por infracciones de tránsito / INFRACCIÓN DE TRÁNSITO - Destino de ingresos. Planes de tránsito, educación y seguridad vial / MULTAS - Destino de ingresos provenientes de infracciones de tránsito / DERECHO A LA DEFENSA DEL PATRIMONIO PÚBLICO - Destino de ingreso por infracciones de tránsito / GUARDAS DE TRÁNSITO - Pago de nómina con recursos provenientes de multas por infracciones de tránsito El demandante considera que el incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 112, parágrafo 1º, de la Ley 33 de 1986, genera la violación de los derechos colectivos al patrimonio público y a la moralidad administrativa y sustenta el argumento de violación básicamente en el hecho de que desde 1986, año en que entró en vigencia el artículo 112, parágrafo 1º, de la Ley 33 de 1986, el Municipio de Bello no ha destinado los ingresos provenientes de las multas por infracciones de tránsito a los planes y programas que dispone esa ley sino a otros rubros. La

Sala procede a estudiar si en el caso sometido a su consideración se vulneraron los derechos colectivos a la defensa del patrimonio público y a la moralidad administrativa. Contrario a lo sostenido por el demandante, el artículo 257 del Decreto 1344 de 1970, modificado por el artículo 112 de la Ley 33 de 1986 no obliga a los municipios a abrir una cuenta bancaria para manejar los recursos que ingresan por concepto de multas por infracciones de tránsito. Para el caso que nos ocupa, la norma consagra dos premisas. De un lado, que la participación en los recursos que provienen de multas por infracciones de tránsito serán determinadas por las autoridades expresamente señaladas. De otro lado, que los ingresos que provienen de esas multas deberán destinarse a planes de tránsito, educación y seguridad vial. La Sala considera que las inversiones destinadas a la recuperación de puentes peatonales, mantenimiento y repavimentación de vías, los gastos de funcionamiento de vehículos de tránsito, el pago de nómina de los guardas y supervisores de tránsito y para la semaforización del municipio corresponden a la ejecución de planes de tránsito y seguridad vial. De igual manera, es lógico que si en el Municipio no existen guardas y vehículos con capacidad de exigir el cumplimiento de las normas de tránsito no pueden ser efectivos los planes de educación y seguridad vial, por lo que esos rubros también se consideran parte integrante de los planes a que hace referencia el artículo 112 de la Ley 33 de 1986. De hecho, es necesario diferenciar, de un lado,

los proyectos relacionados con la ampliación de la malla vial, los cuales si bien es cierto buscan mejorar condiciones y la calidad de vida de los administrados no corresponden al concepto de planes de tránsito, educación y seguridad vial y, de otro, los proyectos relacionados con la conservación y mantenimiento de las vías existentes, cuyas deficiencias afectan la seguridad vial de una población. El monto de inversiones asumidas por el Municipio de Bello durante el tiempo reportado en el año 2002 superó el valor de los ingresos recaudados por concepto de infracciones de tránsito, luego no se encuentra violación de los derechos colectivos a la defensa del patrimonio público y a la moralidad administrativa.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: DARÍO QUIÑONES PINILLA

Bogotá, D. C., seis (6) de marzo de dos mil tres (2003).

Radicación número: 05001-23-31-000-2002-2883-01(AP-869)

Actor: JORGE ALONSO QUIRÓS ARANGO Demandado: MUNICIPIO DE BELLO Procede la Sala a decidir la impugnación presentada contra la sentencia del 5 de noviembre de 2002, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia denegó las pretensiones de la demanda presentada por el señor Jorge Alfonso Quirós Arango, en ejercicio de la acción popular.

I. ANTECEDENTES

1. LA SOLICITUD A.- PRETENSIONES El señor Jorge Alonso Quirós Arango promovió la acción popular contra el Municipio de Bello, con el objeto de que se acceda a las siguientes pretensiones:

1ª. Se ordene al Municipio de Bello destinar los ingresos provenientes de las multas por infracciones de tránsito a planes de tránsito, educación y seguridad vial. 2ª. Se ordene a la entidad demandada pagar al actor popular lo equivalente a 150 salarios mínimos mensuales vigentes. 3ª. Se ordene a la Contraloría Departamental de Antioquia que inicie investigación fiscal para recuperar los bienes públicos que posiblemente pudieron “haber sido sacados en forma ilícita de las arcas de la entidad territorial, teniendo presente el contenido del art. 40 de la Ley 472 de 1998”. B.- HECHOS Como fundamento de las solicitudes se tienen, en resumen, los siguientes hechos: 1º. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 112, parágrafo 1º, de la Ley 33 de 1976, el recaudo por concepto de multas por infracciones al Código Nacional de Transportes y Tránsito Terrestre debe destinarse a planes de tránsito, educación y seguridad vial. 2º. Es un hecho notorio que en el municipio de Bello se recaudan a diario miles de pesos por concepto de multas por infracciones al Código Nacional de Transportes y Tránsito Terrestre. Sin embargo, no es claro el destino e inversión de esos recursos, pues el municipio ha desviado esos recursos para el pago de otros rubros. 3º. El 22 de mayo de 2002, el Tesorero General del Municipio de Bello informó que esa entidad territorial no posee cuenta especial para las consignaciones de multas por infracciones de tránsito. En tal virtud, los ingresos por ese concepto ingresan a fondos comunes y se destinan a gastos de funcionamiento del

Municipio de Bello. 4º. En virtud de lo dispuesto en el artículo 3º de la Resolución número 4444 del 21 de noviembre de 1995, expedida por el Contador General de la Nación, el Plan General de Contabilidad Pública debe incluir las cuentas de multas por infracciones de tránsito y la de gastos e inversión de esos recursos.

2. CONTESTACIÓN Por intermedio de apoderado, el Alcalde del Municipio de Bello, contestó la demanda y se opuso a las pretensiones de la misma. En resumen, precisó los siguientes aspectos: 1º. El artículo 112, parágrafo 1º, de la Ley 33 de 1986 no exige una cuenta única o especial para consignar lo recaudado por concepto de multas por infracciones de tránsito ni establece procedimientos diferentes para el manejo contable de los recursos recaudados por las Secretarías de Tránsito y Transporte. 2º. La Secretaría de Tránsito del municipio de Bello viene realizando diversos programas de capacitación dirigidos a docentes, conductores, estudiantes, transportadores escolares para optimizar la seguridad vial en esa localidad. Por lo tanto, no es cierto que el derecho al patrimonio público se encuentre afectado, en tanto que los recursos que provienen de las multas por infracciones de tránsito se invierten de acuerdo con la ley. 3º. El demandante no demostró que el Municipio de Bello utilice los recursos que provienen de multas por infracciones de tránsito en asuntos diferentes a los señalados legalmente. De igual manera, de las pruebas aportadas al expediente no puede deducirse ese reproche. Luego, tampoco es cierto que se viole el

derecho colectivo a la moralidad administrativa. 4º. En aplicación del principio de unidad de caja, consagrado en el Estatuto Orgánico del Presupuesto y en el artículo 12 de la Ley 38 de 1989, los dineros recaudados deben ingresar a fondos comunes y posteriormente “salen a las diferentes secretarías para cumplir con las necesidades y las exigencias prioritarias, todo ello enmarcado dentro del presupuesto aprobado por el Concejo Municipal”. 5º. Finalmente, propone la excepción que denomina inexistencia de la obligación, la cual apoya en dos motivos. De un lado, porque no existe fundamento legal que imponga al Municipio de Bello la obligación de abrir una cuenta bancaria destinada exclusivamente al recaudo de multas e infracciones de tránsito y, de otro, porque esa entidad territorial destina esos recursos a planes de tránsito y seguridad social a que hace referencia la Ley 33 de 1986.

3. PACTO DE CUMPLIMIENTO El 27 de agosto de 2002 se llevó cabo la Audiencia de Pacto de Cumplimiento ordenada por el artículo 27 de la Ley 472 de 1998. Sin embargo, en razón a que las partes manifestaron no tener ánimo conciliatorio, la audiencia se declaró fallida.

4. LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Antioquia, en sentencia del 5 de noviembre de 2002, denegó las pretensiones de la demanda. Los argumentos que sustentan el fallo apelado se resumen a continuación: 1º. En primer lugar se precisa que pese a que el demandante pretende que se destinen los ingresos provenientes de las multas a los planes de tránsito,

educación y seguridad vial, y, en las pruebas solicita copias de los presupuestos correspondientes a los años 1997 a 2002, el Tribunal solamente se referirá al presupuesto del año 2002, dado que la acción popular es esencialmente preventiva y, por lo tanto, respecto de los años pasados se buscaría la realización de gastos e inversiones expiradas. 2º. Después de transcribir el artículo 112 de la Ley 33 de 1986, apartes de la sentencia C-280 de 1996, por medio de la cual la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de esa disposición y de la sentencia del 31 de mayo de 2002 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado en la cual se analizan los conceptos de moralidad administrativa y patrimonio público, el Tribunal concluye que el asunto jurídico se limita a analizar si los recursos que provienen de las multas por infracciones de tránsito se están invirtiendo en las actividades a que hace referencia la ley. 3º. La ley establece la obligación de invertir en algunas actividades, por lo menos, una suma equivalente a la recaudada por multas por infracciones de tránsito, pues su finalidad es garantizar un gasto mínimo en esos rubros. Por lo tanto, si se efectúan esas inversiones no se vulnerarían los derechos colectivos invocados por el demandante, pues el problema no es presupuestal sino de manejo de tesorería. Pero, incluso, si se trata de una irregularidad contable tampoco se vulnera el núcleo esencia de los derechos colectivos estudiados. 4º. El artículo 160 de la Ley 769 de 2002, que derogó el artículo 112 de la Ley 33 de

1986, dispuso que el recaudo por concepto de multas y sanciones por infracciones de tránsito se destinarán, entre otras, a la dotación de equipos, combustible y seguridad vial. A pesar de que esa norma no produce efectos jurídicos a la fecha de la sentencia, debe tenérsela en cuenta porque el presupuesto anual del año 2002 se encuentra en ejecución. 5º. De la prueba que obra en el expediente se tiene que los gastos ejecutados en el año 2002, tales como recuperación de puentes peatonales, proyectos viales en ejecución, pago de salarios de guardas y supervisores de guardas, combustible, adquisición de equipos de computación para la semaforización electrónica, reparcheo y recuperación de vías, “bien caben dentro de los conceptos de planes de tránsito y seguridad vial en la medida en que no se puede negar que el mantenimiento de vías es cuestión esencial” en lo que tiene que ver con ellos. Además, del cotejo entre las sumas recaudadas y gastadas por esos conceptos se tiene que “el municipio de Bello está invirtiendo más de lo recaudado por concepto de multas e infracciones de tránsito”. Luego, no se vulneran los derechos colectivos que invoca el demandante.

5. LA IMPUGNACION La anterior decisión fue impugnada por el demandante. Para sustentar el recurso reitera argumentos expuestos en su demanda y, además, los que se resumen a continuación: 1º. En los documentos aportados por el Municipio de Bello se observan cifras contradictorias, por lo que el demandante no pudo precisar la cifra exacta de los dineros que han ingresado al patrimonio de esa entidad territorial.

2º. En el expediente reposan pruebas que permiten evidenciar que no hay correspondencia entre las inversiones o gastos relacionados con los planes de tránsito, educación y seguridad vial y los ingresos que se perciben como consecuencia de las multas por infracciones de tránsito. Incluso, el mismo municipio reconoció que esos recursos son destinados a gastos de funcionamiento. 3º. El Tribunal se limitó a analizar los ingresos provenientes de multas por infracciones de tránsito durante el año 2002, pero la demanda reprocha ese hecho y pretende la protección de los dineros públicos durante todo el tiempo de vigencia de la Ley 33 de 1986. De todas maneras, debe tenerse en cuenta que el artículo 2º de la Ley 472 de 1998 dispone que la acción popular también busca restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. 4º. La entidad demandada incumple con lo dispuesto en la Ley 33 de 1986, comoquiera que confunde los conceptos de planes de tránsito, educación y seguridad vial con el de inversión en obras públicas. De hecho, para estas últimas fue diseñado el impuesto de rodamiento.

II. CONSIDERACIONES Esta Corporación es competente para conocer de la apelación de la sentencia, comoquiera que el artículo 37 de la Ley 472 de 1998 señala que procede el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia proferida en ejercicio de una acción popular, en la forma y oportunidad señalada en el Código de Procedimiento

Civil. En el asunto sub iúdice el señor Jorge Alfonso Quirós Arango ejerció la acción

popular con el fin de que se ordene al Municipio de Bello que destine los ingresos provenientes de las multas por infracciones de tránsito a planes de tránsito, educación y seguridad vial, a que hace referencia el parágrafo 1º del artículo 112 de la Ley 33 de 1986, puesto que en la actualidad esos recursos son utilizados para efectuar otros gastos, entre otros, los de funcionamiento. En razón de esa actuación, se consideran vulnerados los derechos colectivos a la defensa del patrimonio público y a la moralidad administrativa. Por su parte, el Tribunal consideró que el Municipio de Bello no desconoce los derechos colectivos que invoca el demandante, comoquiera que, de un lado, la norma en que se apoya la demanda no exige que el municipio destine una cuenta especial para consignar los ingresos que se recauden por multas por las infracciones de tránsito y, de otro, porque esa entidad viene destinando los ingresos a que hace referencia el artículo 112 de la Ley 33 de 1986 en los planes que allí se disponen. Así las cosas, la Sala observa que, en sentido estricto, el demandante le reprocha al Municipio de Bello el incumplimiento de lo dispuesto en una norma contenida en una ley. Por lo tanto, lo primero que debe resolver se relaciona con la procedencia de la acción popular cuando se trata de exigir el cumplimiento de normas con fuerza de ley, con lo cual podrían violarse derechos e intereses colectivos. Objeto de las acciones de cumplimiento y popular El artículo 87 de la Constitución consagró la acción de cumplimiento para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En desarrollo de esa

disposición, el artículo 1º de la Ley 393 de 1997 dispuso que “toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en la ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”. En este sentido, es claro que el objeto de esta acción constitucional consiste en hacer efectivas las disposiciones jurídicas que contienen mandatos imperativos, por lo que su esencia es la vigencia del Estado de Derecho. Por su parte, también dentro del grupo de acciones constitucionales diseñadas para hacer efectivos y eficaces los derechos de las personas, se encuentra la acción popular. Dicha acción fue consagrada en el artículo 88 de la Constitución como el mecanismo procesal idóneo “para la protección de los derechos e intereses colectivos”. En este mismo sentido, el artículo 2º de la Ley 472 de 1998 señaló que las acciones populares “son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos”. Ahora bien, con base en lo anterior surge una pregunta ¿qué mecanismo judicial procede para exigir el cumplimiento de una ley cuya inobservancia genera afectación de derechos colectivos?. Ocurre que las acciones popular y de cumplimiento para exigir la observancia de normas con fuerza material de ley son principales, pues a diferencia de las acciones de tutela y de cumplimiento para exigir la obediencia de lo dispuesto en actos administrativos (artículos 86 de la Constitución y 9º de la Ley 393 de 1997), estas acciones proceden aún si existen otros medios judiciales que sean idóneos para resolver las pretensiones de la demanda. Sin embargo, eso no significa que el sujeto activo tiene la facultad para escoger el mecanismo procesal que considere

pertinente, pues aquellas tienen un núcleo de protección que las identifica y, al mismo tiempo, hace efectivos los derechos e intereses que buscan proteger. En tal contexto, la Sala considera que en aquellos casos en donde el incumplimiento de normas que contienen un deber jurídico origina la violación de derechos colectivos, la protección de estos puede efectuarse mediante el ejercicio de la acción popular, por dos razones: De un lado, porque el análisis que efectúa el juez en la acción popular no se limita a evaluar el cumplimiento de la norma -que es la causa-, sino que además debe estudiar la afectación misma de los derechos colectivos –que es la consecuencia-. Luego, el ámbito judicial en la acción popular es más amplio que en la acción de cumplimiento, pues en ésta solamente tiene competencia para evaluar el posible incumplimiento de la disposición jurídica. De tal suerte que en la labor de protección de derechos e intereses colectivos puede incluirse la orden de cumplimiento de normas generales y abstractas. De otro lado, porque el último inciso del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 dispone que “también procederá [la acción de cumplimiento] para el cumplimiento de normas con fuerza de ley y actos administrativos, lo cual no excluirá el ejercicio de la acción popular para la reparación del derecho”. Ello muestra que la acción popular procede cuando la afectación del derecho colectivo se origina en el incumplimiento de normas con fuerza de ley o de actos administrativos y se pretenda la reparación del daño. De consiguiente, es claro que si se encuentran derechos colectivos afectados y se pretende su protección, la causa de esa afectación es irrelevante en relación con la procedencia de la acción popular.

Así las cosas, la Sala concluye que la acción popular procede para la protección de derechos e intereses colectivos, aún si la causa de su afectación es el incumplimiento de normas con fuerza de ley y, al mismo tiempo, si se pretende su cumplimiento. Afectación actual y consumada de derechos colectivos El demandante considera que el incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 112, parágrafo 1º, de la Ley 33 de 1986, genera la violación de los derechos colectivos al patrimonio público y a la moralidad administrativa. Evidentemente, el artículo 88 de la Constitución define la naturaleza colectiva de los derechos al patrimonio público y a la moralidad administrativa. En idéntico sentido, el artículo 4º de la Ley 472 de 1998 señaló como derechos colectivos, entre otros, los relacionados con la defensa del patrimonio público (literal e) y la moralidad administrativa (literal b). Luego, el demandante pretende la protección de derechos susceptibles de defensa por medio de la acción popular. Ahora bien, la demandante sustenta el argumento de violación de los derechos colectivos cuya protección reclama, básicamente en el hecho de que desde 1986, año en que entró en vigencia el artículo 112, parágrafo 1º, de la Ley 33 de 1986, el Municipio de Bello no ha destinado los ingresos provenientes de las multas por infracciones de tránsito a los planes y programas que dispone esa ley sino a otros rubros. En otras palabras, el demandante cuestiona la destinación diferente a lo dispuesto en la ley de recursos públicos sometidos a inversión específica. Por ello,

solicita que se ordene a la entidad demandada destinar los ingresos provenientes de las multas por infracciones de tránsito a planes de tránsito, educación y seguridad vial. Por su parte, el Tribunal consideró que solamente puede analizar la afectación de los derechos colectivos durante el año 2002, puesto que la acción popular es esencialmente preventiva y respecto de los años pasados se reprocharía la realización de gastos e inversiones expiradas. En su impugnación, el demandante sostiene que deben estudiarse los años fiscales anteriores porque se pretende la restitución de las cosas a su estado anterior, lo cual está permitido en la Ley 472 de 1998. Por lo tanto, la Sala debe estudiar si procede el análisis de la violación de los derechos colectivos suscitada en años fiscales anteriores al que se encuentra en ejecución. De acuerdo con el artículo 2º de la Ley 472 de 1998, la acción popular procede para i) evitar el daño contingente, ii) hacer cesar el peligro, la amenaza, vulneración o agravio sobre los derechos colectivos y iii) restituir las cosas a su estado anterior, si eso es posible. Como se observa, los dos primeros objetivos de este instrumento procesal parten de la existencia de una afectación actual o próxima de los derechos, pues tienen una naturaleza preventiva para impedir la consumación del daño o evitar que el daño producido sea mayor. A su turno, la tercera finalidad de la acción popular muestra la existencia de violación de derechos causada, por lo que se dirige a restablecer o volver las cosas a su estado anterior, no con un fin principal de reparación económica sino como un instrumento para restablecer el derecho cuyo daño ya se ha producido.

En esta última circunstancia se tiene que aunque la violación del derecho o interés colectivo ya se causó, todavía es posible reparar el daño o retrotraer algunos de los efectos de la afectación de los mismos. A contrario sensu no procedería la acción popular en aquellos casos en los que pese a suscitarse la violación de los derechos e intereses colectivos no es factible restablecer las cosas a su estado anterior. De hecho, esa conclusión es razonable porque la decisión judicial se fundamenta en la efectividad de la orden judicial, pues no tendría sentido una decisión del juez que no pueda hacerse cumplir. Por las anteriores razones, la Sala coincide con la posición adoptada por el Tribunal, pues si se discute la destinación diferente de recursos, los gastos ejecutados en años anteriores a la vigencia fiscal en curso a la fecha de la sentencia no pueden retrotraerse y tampoco pueden destinarse a planes y programas diferentes a los efectivamente ejecutados. De consiguiente, en esta sentencia solamente se estudiará la utilización de los recursos que ingresan a las arcas del Municipio de Bello durante la vigencia fiscal correspondiente al año 2002. Demostración de la violación de los derechos colectivos a la defensa del patrimonio público y a la moralidad administrativa En primer lugar, debe precisarse que, tal y como lo ha sostenido esta Corporación, el patrimonio público debe entenderse, así: “la totalidad de bienes, derechos y obligaciones de los que el Estado es propietario, que sirven para el cumplimiento de sus atribuciones conforme a la legislación positiva; su protección busca que los recursos del Estado sean administrados de manera eficiente y responsable, conforme lo disponen las normas presupuestales. La regulación legal de la defensa del patrimonio público

tiene una finalidad garantista que asegura la protección normativa de los intereses colectivos, en consecuencia toda actividad pública está sometida a dicho control, la cual, si afecta el patrimonio público u otros derechos colectivos, podrá ser objeto de análisis judicial por medio de la acción popular. La protección del Patrimonio Público busca que los recursos del Estado sean administrados de manera eficiente y transparente, conforme lo dispone el ordenamiento jurídico y en especial las normas presupuestales”1 Por lo anterior, es claro que el derecho a la defensa del patrimonio público busca asegurar no sólo la eficiencia y transparencia en el manejo y administración de los recursos públicos sino también la utilización de los mismos de acuerdo con su objeto y, en especial, con la finalidad social del Estado. En tal virtud, si la ad