CE-05001-23-31-000-2002-4618-01(ACU)-2003

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia para controvertir acto administrativo. Clasificación de municipio / ÁREAS METROPOLITANASClasificación de sus municipios. Improcedencia de la acción de cumplimiento para controvertir acto administrativo El demandante manifiesta que el Alcalde Municipal de La Estrella, Antioquia, incumplió el artículo 85 de la Ley 617 de 2000 al expedir el Decreto 218 de 2002, por medio del cual clasificó a dicho municipio como de cuarta categoría. Señala que, de conformidad con la norma que se estima incumplida, la clasificación debió ser de segunda categoría y por tanto, solicita que se de cumplimiento a la referida disposición y se ordene en consecuencia al demandado, expedir un nuevo acto administrativo por medio del cual se realice la clasificación del municipio que considera adecuada. El Alcalde Municipal de La Estrella, Antioquia, expidió el Decreto 218 de 2002, por medio del cual estableció que dicho municipio es de cuarta categoría, dicho decreto constituye un acto administrativo, cuya pérdida de efectos se pretende. Aún cuando exista otro mecanismo judicial para obtener el efectivo cumplimiento de la norma que se aduce en la demanda, excepcionalmente puede ejercerse la presente acción cuando “de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante”, en este caso, la comunidad del Municipio La Estrella, Antioquia, en razón de ser el Personero de dicho municipio quien ejerce la acción en interés de la comunidad según afirma, pero tal circunstancia no se encuentra demostrada, pues no obra en el

expediente prueba alguna que de cuenta del plan de inversiones a desarrollar por la administración municipal o que el mismo será objeto de un detrimento grave e inminente si no se acoge la pretensión del demandante. En ese orden de ideas, la providencia impugnada se modificará en el sentido de rechazar la acción por improcedente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: REINALDO CHAVARRO BURITICÁ.

Bogotá, D.C., veinte (20) de marzo de dos mil tres (2003) Radicación número: 05001-23-31-000-2002-4618-01(ACU)

Actor: PERSONERÍA MUNICIPAL DE LA ESTRELLA Demandado: ALCALDE DEL MUNICIPIO DE LA ESTRELLA El señor Juan Jairo Arango Hoyos, actuando en calidad de Personero municipal de la Estrella, Antioquia, interpuso demanda en ejercicio de la acción de cumplimiento contra el Alcalde de dicho municipio por considerar que al expedir el Decreto N° 218 de 2002, por medio del cual clasificó a la Estrella como municipio de cuarta categoría, incumplió lo dispuesto en el artículo 85 de la Ley 617 de 2000, según el cual “Los distritos o Municipios ubicados en la jurisdicción de las Áreas Metropolitanas, se clasifican atendiendo únicamente al factor poblacional indicado en el artículo segundo...”.

Afirma que el artículo 2° de la Ley 617 de 2000 establece que los distritos o municipios con una población entre 50.001 y 100.000 habitantes, son de segunda

categoría; que según certificación expedida por el DANE la población del Municipio de La Estrella a 31 de julio de 2001, se estima en 51.321 habitantes; que, de conformidad con lo dispuesto en la Ordenanza N°34 del 27 de noviembre de 1980, el área metropolitana del Valle de Aburrá está conformada por los municipios de Medellín, Caldas, Sabaneta, Envigado, Itaguí, Bello, Copacabana, Girardota, Barbosa y La Estrella, que por su población es un municipio de segunda categoría y que, no obstante, el Alcalde demandado expidió el Decreto N° 218 del 25 de octubre de 2002, por medio del cual clasificó dicho municipio como de cuarta categoría; manifiesta que mediante el oficio N°546 del 30 de octubre de 2002, radicado ante la Alcaldía Municipal de La Estrella, cumplió con el requisito de procedibilidad de la renuencia y que, tal como lo dispone el artículo 83 de la Ley 617 de 2000, cualquier persona puede interponer la presente acción para obtener el cumplimiento de lo dispuesto en dicha ley (fls. 1 a 3). Actuación procesal Por auto del 22 de noviembre de 2002, el Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demanda y ordenó la notificación al demandado, a quien le concedió 3 días para hacerse parte en el proceso y allegar pruebas o solicitar su practica (fl. 24). El Alcalde Municipal de la Estrella, Antioquia, afirmó que el artículo 2, parágrafo 5°, de la Ley 617 de 2000 prescribe que los alcaldes deberán establecer

anualmente mediante decreto, la categoría en que se encuentra clasificado el municipio “atendiendo a su población e ingresos corrientes de libre destinación” y que ello fue observado en el municipio de La Estrella. Al respecto señala que el día 23 de julio de 2002 el Contralor General de la República certificó que dicho municipio recaudó la suma de $6.369’449.000.oo por concepto de ingresos corrientes de libre destinación durante la vigencia fiscal de 2001, de tal suerte que aún cuando el DANE haya establecido que la población del referido municipio es de 51.321 habitantes a 31 de julio de 2001, lo cierto es que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2° ibídem “cuando un Municipio deba clasificarse en una categoría, pero cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales difieran de los señalados, se clasificarán en la categoría correspondiente a los ingresos de libre destinación” y que los ingresos de La Estrella fueron de 22.270.8 salarios mínimos legales mensuales, lo cual daría lugar incluso a que el municipio se clasifique como de quinta categoría, pero “de conformidad con las disposiciones de los artículos 2° (sic) el ente Territorial debe clasificarse en Cuarta Categoría”. Concluye que los ingresos que se tienen en cuenta para realizar la categorización son los “ingresos anuales ejecutados por el sector central de la administración...” y señala que el cambio de categoría tiene incidencia en los salarios de los funcionarios del municipio e implica la ejecución de tareas más complejas por parte del Estado. Considera que si bien es cierto el artículo 2° de la Ley 617 de 2000 establece que

los municipios ubicados en jurisdicción de áreas metropolitanas se clasifican sólo en atención al factor poblacional, también lo es que nadie más que los alcaldes puede “determinar la capacidad financiera de sus Entes Administrativos” y, por tanto, en ciertos casos, se debe “trascender la pura literalidad de sus artículos a una realidad presente y hostil en el ámbito económico como la que atraviesa nuestro país...”. Indica que actualmente el Concejo Municipal se encuentra debatiendo el presupuesto municipal de La Estrella para la vigencia fiscal de 2003 y hasta el momento el factor poblacional no ha sido evaluado; que además el artículo 85 de la referida Ley 617 de 2000 establece que, en todo caso, los municipios y distritos ubicados en jurisdicción de áreas metropolitanas “se clasificarán como mínimo en la categoría cuarta” y el artículo 2, parágrafo 9° ibídem, prescribe que “Las disposiciones contenidas en el presente artículo serán de aplicación obligatoria a partir del 2004 ... y continua exponiendo, que en el periodo comprendido entre el año 2000 y 2003, podrán seguirse aplicando las normas vigentes sobre categorización...”, todo lo cual, afirma, ha sido observado por la administración municipal demandada quien ha pretendido dar aplicación a los límites de gastos previstos en la Ley 617 de 2000. Finalmente solicitó declarar improcedente la acción de cumplimiento, por considerar que no es la vía judicial idónea para debatir las interpretaciones que se realicen respecto de una ley, en este caso la Ley 617 de 2000, y sobre el punto transcribió apartes de la sentencia ACU - 020 del 12 de octubre de 1997

dictada por esta Corporación (fls.27 a 32). Por auto del 4 de diciembre de 2002, el Tribunal Administrativo de Antioquia abrió el proceso a pruebas ordenando oficiar al Ministerio del Interior para que certificara sobre la categoría del Municipio La Estrella, Antioquia, para esa anualidad (fl. 39). Sentencia recurrida Mediante sentencia del 28 de enero de 2002, el Tribunal Administrativo de Antioquia denegó las súplicas de la demanda por considerar que el demandante puede ejercer otras acciones contencioso administrativas para lograr el efectivo cumplimiento de la norma aducida en la demanda, a cuyo respecto transcribió apartes de la sentencia ACU-120 del 22 de enero de 1998, dictada por el Consejo de Estado (fls. 43 a 50). Recurso de apelación El demandante impugnó la anterior decisión argumentando que la jurisprudencia del Consejo de Estado allí transcrita, sobre la improcedencia de la acción de cumplimiento para obtener el cumplimiento de un acto administrativo, nada tiene que ver con el presente asunto y además se trata de una sentencia del año 1998 cuando todavía no estaba vigente la Ley 617 de 2000, cuyo artículo 83 establece el uso de la presente acción “para todo aquello relacionado con el efectivo cumplimiento de lo dispuesto...” en la misma, de manera que afirmar que existe otro medio judicial para lograr el efectivo cumplimiento del artículo 85 ibídem impide “la efectividad de los derechos y la realización de la justicia material de manera pronta y actual”, pues aún cuando se intentara la acción de nulidad contra el Decreto N° 218 de 2002, lo más probable es que cuando se decida

dicha acción “recayese sobre un ejecutivo diferente al que incumplió la norma y que no estaría en la obligación de hacer lo que otro no hizo”. Señaló que no le asiste razón al Tribunal cuando afirma que no se probó la ocurrencia de un perjuicio irremediable para el actor, entre otras razones, porque el demandante no actúa en nombre propio sino en calidad de Personero Municipal de la Estrealla, en ejercicio de una de las funciones que establece la Ley 136 de 1994, artículo 182, cual es “vigilar el cumplimiento de la Constitución, las Leyes, las Ordenanzas, las decisiones judiciales, y los Actos Administrativos, promoviendo las acciones a que hubiere lugar, en especial las previstas en el artículo 87 de la Constitución”; que, por tanto, está actuando en interés general y de la sociedad y que lo pretendido por el Alcalde del referido municipio al no cambiar la categoría del mismo es lo siguiente: “aNo cumplir con el límite de gastos de funcionamiento a que se vería abocado en SEGUNDA CATEGORIA. bIncumplir el mandato de la Ley 617 de 2000, ajustar los salarios del Alcalde, Personero y Contralor a la categoría respectiva. cNo cumplir con el monto de los honorarios de los Concejales, que se ven afectados por el cambio de categoría. dImpedir la aplicación del artículo 10 de la Ley 617 en lo relacionado con los gastos de los Concejos, Personerías y Contralorías. ePero de rebote, con la inaplicación del artículo 85 de la Ley 617, lo que en definitiva el Alcalde Municipal de la Estrella es: La categorización de la entidad territorial...”

Que la conducta omisiva del demandado ha afectado el presupuesto de la Personería Municipal de la Estrella para el año 2003 y por tal motivo, afirma, demandará también el Acuerdo por medio del cual se aprobó el presupuesto de gastos para la vigencia fiscal de 2003 y considera que el perjuicio irremediable, en este caso, consiste en que no se aumentarán los gastos de inversión para la comunidad del municipio de La Estrella y se favorecerán los gastos de funcionamiento. Solicita entonces, revocar el fallo impugnado y, en su lugar, ordenar al demandado cumplir lo dispuesto en el artículo 85 de la Ley 617 que proceda a clasificar al Municipio de La Estrella, Antioquia, como de segunda categoría (fls. 52 a 56). CONSIDERACIONES La providencia recurrida será modificada en consideración a lo siguiente: El artículo 87 de la Constitución Política desarrollado por la Ley 393 de 1997 tiene prevista la acción de cumplimiento con el objeto de otorgar a toda persona la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para lograr el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de los actos administrativos, frente a las acciones u omisiones de las autoridades públicas, o de los particulares que los incumplan cuando actúen o deban actuar en ejercicio de funciones públicas y sólo para el cumplimiento de las mismas. En el caso examinado, el demandante manifiesta que el Alcalde Municipal de La Estrella, Antioquia, incumplió el artículo 85 de la Ley 617 de 2000 al expedir el Decreto N°218 del 25 de octubre de 2002, por medio del cual clasificó a dicho

municipio como de cuarta categoría. Señala que, de conformidad con la norma que se estima incumplida, la clasificación debió ser de segunda categoría y por tanto, solicita que se de cumplimiento a la referida disposición y se ordene en consecuencia al demandado, expedir un nuevo acto administrativo por medio del cual se realice la clasificación del municipio que considera adecuada. El precepto que se estima incumplido establece lo siguiente: Artículo 85. Areas metropolitanas. Los distritos o municipios ubicados en jurisdicción de las áreas metropolitanas, se clasificarán atendiendo únicamente al factor poblacional indicado en el artículo segundo. En todo caso dichos municipios se clasificarán como mínimo en la categoría cuarta. El Alcalde Municipal de La Estrella, Antioquia, expidió el Decreto 218 de 2002, por medio del cual estableció que dicho municipio es de cuarta categoría, dicho decreto constituye un acto administrativo, cuya pérdida de efectos se pretende. Al respecto el artículo 9° de la Ley 393 de1997 prescribe: “Art. 9. improcedibilidad. La Acción de Cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la Acción de Tutela. En estos eventos, el Juez le dará a la solicitud el trámite correspondiente al derecho de Tutela. Tampoco procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del Acto Administrativo, salvo, que de no proceder el juez se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante. Parágrafo. La Acción regulada en la presente Ley no podrá

perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos” Para obtener la pérdida de efectos de un acto administrativo (Decreto 218 de 2002) el demandante cuenta con la acción de nulidad que puede intentarse en cualquier tiempo, contra los actos administrativos que “infrinjan las normas en que deban fundarse” o cuando hayan sido expedidos sin competencia para ello, desconociendo el derecho de defensa o mediante falsa motivación, tal como lo disponen los artículos 84 y 136 del Código Contencioso Administrativo y, en esa medida, la acción de cumplimiento resulta improcedente de conformidad con lo establecido en el artículo 9, inciso 2°, de la Ley 393 de 1997 transcrito. Aún cuando exista otro mecanismo judicial para obtener el efectivo cumplimiento de la norma que se aduce en la demanda, excepcionalmente puede ejercerse la presente acción cuando “de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante”, en este caso, la comunidad del Municipio La Estrella, Antioquia, en razón de ser el Personero de dicho municipio quien ejerce la acción en interés de la comunidad según afirma, pero tal circunstancia no se encuentra demostrada, pues no obra en el expediente prueba alguna que de cuenta del plan de inversiones a desarrollar por la administración municipal o que el mismo será objeto de un detrimento grave e inminente si no se acoge la pretensión del demandante. En ese orden de ideas, la providencia impugnada se modificará en el sentido de rechazar la acción por improcedente, respecto de la solicitud de pérdida de efectos y rectificación del Decreto 218 de 2002, expedido por el Alcalde municipal de La

Estrella, Antioquia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: MODIFÍCASE la sentencia del 28 de enero de 2003, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el sentido de RECHAZAR la acción por improcedente, respecto de la solicitud de pérdida de efectos y rectificación del Decreto 218 de 2002, expedido por el Alcalde municipal de La Estrella, Antioquia.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

REINALDO CHAVARRO BURITICA MARIO ALARIO MENDEZ

Presidente

ÁLVARO GONZÁLEZ MURCIA DARIO QUIÑONES PINILLA