CE-05001-23-31-000-2003-00168-01(0357-11)-2012

CADUCIDAD DE LA ACCION – Noción, finalidad y contabilización del término en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho La caducidad de la acción, es un fenómeno de creación legal, por cuyo efecto, el simple paso del tiempo impide el debate judicial sobre la legalidad de los actos de la Administración. Tradicionalmente se ha entendido como una manera de darle firmeza a las decisiones administrativas y de otorgar seguridad jurídica a los ciudadanos. El señalamiento legal de un término de preclusión, dentro del cual sea posible ejercer oportunamente el derecho de acción, es un instrumento que salvaguarda la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones, de modo general entre los particulares y de modo específico entre los individuos y el Estado. Entonces, el derecho al acceso a la administración de Justicia no es absoluto, pues puede ser condicionado legalmente a que la promoción de la demanda sea oportuna y las acciones se inicien dentro de los plazos que señala el Legislador, pues la indeterminación y la incertidumbre chocan con los fines del derecho como herramienta para lograr la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones sociales. El término de caducidad, tiene entonces como uno de sus objetivos, racionalizar el ejercicio del derecho de acción, y si bien limita o condiciona el acceso a la justicia, es una restricción necesaria para la estabilidad del derecho, lo que impone al interesado el empleo oportuno de las acciones, so pena de que las situaciones adquieran la firmeza necesaria a la seguridad jurídica, para solidificar el concepto de derechos adquiridos. Por lo mismo, se

extingue la jurisdicción del Estado, si es que el interesado ha caído en la desidia al no defender su derecho en la ocasión debida y con la presteza que exige la ley. De conformidad con el artículo 136 del C.C.A., modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, el término de caducidad para el ejercicio de la acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho es de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente a la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto demandado, según el caso, razón por la que la acción incoada se encontraría caducada como quiera que se superó ampliamente el término aludido, es decir, que entre la fecha de notificación de los actos acusados y el ejercicio del derecho de acción por parte de la demandante, transcurrieron más de cuatro meses, en tanto la demanda se presentó ante ésta Jurisdicción hasta el 19 de diciembre de 2002, esto es, aproximadamente cuatro meses después del vencimiento del término indicado en la norma.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRTIVO – ARTICULO 67 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 136 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 139 / LEY 446 DE 1998 –

ARTICULO 44

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “A”

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá D.C., veintiséis (26) de abril de dos mil doce (2012)

Radicación número: 05001-23-31-000-2003-00168-01(0357-11)

Actor: GUSTAVO HERNAN OCAMPO PIEDRAHITA

Demandado: MUNICIPIO DE TARSO - ANTIOQUIA APELACIÓN SENTENCIA – AUTORIDADES MUNICIPALES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia de 6 de septiembre de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda interpuesta por GUSTAVO HERNÁN OCAMPO PIEDRAHÍTA, en procura de obtener la nulidad del oficio No 338 de diciembre 7 de 2000 y de las Resoluciones No 151 de 22 de noviembre de 2001, No 167 de diciembre 17 de 2001, No 016 de febrero 17 de 2002, No 028 de 24 de marzo de 2002, No 080 de 24 de octubre de 2002 y No 088 de 7 de noviembre de 2002, que negaron el reconocimiento y pago de salarios y prestaciones sociales que solicitaba.

I. ANTECEDENTES

1. LA ACCIÓN El actor por conducto de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó ante el a quo la nulidad de oficio No 338 de diciembre 7 de 2000 y Resoluciones No 151 de 22 de noviembre de 2001, No 167 de diciembre 17 de 2001, No 016 de febrero 17 de 2002, No 028 de 24 de marzo de 2002, No 080 de 24 de octubre de 2002 y No 088 de 7 de noviembre de

2002, proferidos por el Alcalde Municipal del Municipio de Tarso, en las que le negaron el reconocimiento y pago de salarios y prestaciones sociales. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la entidad demandada a pagar vacaciones y prima de vacaciones, prima de vida cara, prima de navidad, cesantías e intereses a las cesantías, salario de la quincena de enero de 2000, subsidio familiar de sus dos hijos menores, aportes al fondo de pensiones y seguridad social, retroactivo del aumento salarial del año 2000, indemnización por despido sin justa causa, sanción del artículo 65 de CST por no cancelación oportuna de las prestaciones sociales, sanción del artículo 23 del Decreto 1063 de 1991 por la no consignación oportuna de cesantías, pago de la devolución de las retenciones ilegales del 4% y que se le reconozca y paguen los ajustes de valor sobre estas sumas conforme al índice de precios al consumidor como lo autoriza el artículo 177 del C.C.A.

2. LOS HECHOS. 2.1. Manifiesta que mediante contrato No 005 de febrero 1º de 1998 que celebró con el Municipio de Tarso Antioquia, prestó el servicio de saneamiento técnico para el Plan de Atención Básica, hasta diciembre 31 del mismo año, con una asignación de $800.000 mensuales. Continuó prestando sus servicios desde enero 1º hasta 31 de marzo de 1999, fecha en la que firmó la orden de servicios No 001 de enero 2 de 1999 y la orden de pago No 695 de 31 de marzo de 1999.

Para el período comprendido entre 1º de abril y 31 de diciembre de 1999 laboró mediante contrato de prestación de servicios técnicos No. 001, contrato que tuvo un valor de $9’000.000 a pagarse en cuotas quincenales. Así transcurrió la prestación de servicios del actor hasta diciembre del año 2000. 2.2. Frente a las labores que desempeñó señala, que existió un contrato laboral en razón a que cumplía horarios de martes a domingo, le asignaban funciones propias de empleado público para las cuales no había sido contratado, como lo es, la interventoría a los contratos de administración de recursos del régimen subsidiado suscritos por el municipio con diferentes administradoras de riesgos profesionales. 2.3. Durante el tiempo en que prestó esos servicios, su lugar de trabajo fue en la Alcaldía Municipal o dependencias que pertenecían a ésta. 2.4 El 29 de diciembre de 2000 le notificaron la terminación de su contrato con el argumento que la Alcaldía no podía comprometer vigencias futuras.(folios 186201).

3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Señaló como normas violadas la Ley 80 de 1993; los artículos 47 y 85 del CCA; 228 de la Constitución Nacional; 292 de la Ley 1333 de 1986; 81 del Decreto 222 de 1983, 47 del CCA; el Acuerdo del Concejo Municipal de Tarso de marzo 13 de 1985 y sentencia de la Corte Constitucional C-154 de 1997.

Sostuvo que, la conducta desplegada por la administración municipal de Tarso, al

vincularlo por prestación de servicios, violó el ordenamiento superior, constitucional y legal, pues al tenor de lo preceptuado en la Ley 80 de 1993, la figura denominada “orden de servicio” o “ contrato de prestación de servicios”, están limitadas para cumplir funciones específicas y especiales, que no son otra cosa que actos que pretenden encubrir una relación legal y reglamentaria, defraudando al empleado en cuanto a sus derechos pensionales.

4. LA CONTESTACIÓN La demandada señaló que la entidad actuó de buena fe; que no se trató de un contrato laboral y que todas las actividades eran gestionadas y no ordenadas, ya que se trataba de asignaciones periódicas de actividades, como lo afirma el demandante. Confirma que, el actor prestó sus servicios en el tiempo y por los valores que se señalan en la demanda. Por último, en la planta de personal de la Alcaldía no existía el cargo para el desempeño de sus funciones, por tanto, era posible celebrarse un contrato de prestación de servicios.

Propuso como excepciones la caducidad de la acción, ya que, la Resolución No 016 de 2002, que decidió en forma negativa una de las peticiones del actor, se le notificó personalmente el día 26 de febrero de 2002 y no se interpuso recurso alguno; así las cosas, el término para solicitar al Tribunal la caducidad de la acción finalizaba el mes de junio de 2002. Sin embargo, el demandante presentó la acción ordinaria judicial el 19 de diciembre del mismo año. Expuso además la excepción de inepta demanda puesto que no se solicitó la nulidad de los contratos existentes.

5. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal declaró probada la excepción de caducidad de la acción propuesta por

la entidad demandada. Señaló el a quo, que el derecho de petición presentado el 9 de noviembre de 2001 (folio 100), fue resuelto por la Resolución No 151 de noviembre 22 de 2001 (folios 101-102) negando las solicitudes de pago de la primera quincena de enero de 2000, primas, indemnización por terminación del contrato sin justa causa, cesantías e intereses a las cesantías, subsidio familiar, aportes a fondo de pensiones y de seguridad social, sanción moratoria del artículo 65 del Código Sustantivo de Trabajo. Frente a ésta se interpuso, dentro del término, recurso de reposición, el 23 de noviembre de 2001 (folios 103-104) y el mismo fue resuelto mediante la Resolución No 167 del 17 de diciembre de 2001 (folios 105-106), en forma negativa. El 24 de enero de 2002 se hace la misma petición y la Administración Municipal responde mediante Resolución No 016 de 17 de febrero de 2002, pese a que el asunto estaba resuelto y en firme por la Resolución No 167 de 17 de diciembre de

2001. Precisa que, la caducidad de la acción en éste caso comienza a contar a partir de la Resolución No 167, o sea, desde el 17 de diciembre de 2001 y hasta el 17 de abril de 2002, de conformidad con el numeral segundo del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo. La demanda fue interpuesta el 19 de diciembre de 2002, es decir, fuera del término legal, y por ende la acción se encuentra caducada. (Folios 508-515)

6. EL RECURSO DE APELACIÓN

La parte actora inconforme con la decisión de primera instancia la apela dentro de la oportunidad correspondiente. Afirma, que no tiene ningún fundamento legal el argumento del a quo, en el sentido, que la caducidad de la acción se contaba a partir de la Resolución No 167 de diciembre 17 de 2001, porque no existe dentro del proceso documento alguno en el que conste su notificación, comunicación o publicación del acto administrativo referente a la Resolución No 167 de diciembre 17 de 2001. No se cumplen los presupuestos jurídicos del artículo 146 del CCA; por lo tanto, el Tribunal no podía concluir que hubiera operado el fenómeno de la caducidad. Al no haberse notificado en debida forma, el acto administrativo podía ser demandado en cualquier tiempo.

7. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO No se presentó ninguna manifestación.

II. CONSIDERACIONES El asunto se contrae a estudiar la oportunidad de la cción frente a los siguientes actos administrativos: Oficio No. 388 de diciembre 7 de 2000 y Resoluciones No 151 de 22 de noviembre de 2001, No 167 de diciembre 17 de 2001, No 016 de febrero 17 de 2002, No 028 de 24 de marzo de 2002, No 080 de 24 de octubre de 2002 y No 088 de 7 de noviembre de 2002, actos que negaron el reconocimiento y pago de salarios y prestaciones sociales a los cuales el actor cree tener derecho.

CUESTION PREVIA Examinado el sub lite y previo a abordar el asunto propuesto por el demandado en esta instancia, advierte la Sala al estudiar detenidamente el expediente, que la

acción incoada fue ejercida por fuera del término establecido en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo; razón por la cual se encuentra en principio caducada y considera que deberá resolverse de fondo sobre el asunto. Para decidir esta controversia, abordará la Sala el estudio de los siguientes aspectos: 1.- Acerca de la caducidad de la acción contencioso administrativa. 2.- Si existe la caducidad de la acción en el caso concreto, en caso afirmativo, 3.- A partir de cuáles actos se contabiliza la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

1. DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN.

La caducidad de la acción, es un fenómeno de creación legal, por cuyo efecto, el simple paso del tiempo impide el debate judicial sobre la legalidad de los actos de la Administración. Tradicionalmente se ha entendido como una manera de darle firmeza a las decisiones administrativas y de otorgar seguridad jurídica a los ciudadanos. El señalamiento legal de un término de preclusión, dentro del cual sea posible ejercer oportunamente el derecho de acción, es un instrumento que salvaguarda la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones, de modo general entre los particulares y de modo específico entre los individuos y el Estado. Entonces, el derecho al acceso a la administración de Justicia no es absoluto, pues puede ser condicionado legalmente a que la promoción de la demanda sea oportuna y las acciones se inicien dentro de los plazos que señala el Legislador, pues la indeterminación y la incertidumbre chocan con los fines del derecho como herramienta para lograr la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones

sociales. El término de caducidad, tiene entonces como uno de sus objetivos, racionalizar el ejercicio del derecho de acción, y si bien limita o condiciona el acceso a la justicia, es una restricción necesaria para la estabilidad del derecho, lo que impone al interesado el empleo oportuno de las acciones, so pena de que las situaciones adquieran la firmeza necesaria a la seguridad jurídica, para solidificar el concepto de derechos adquiridos. Por lo mismo, se extingue la jurisdicción del Estado, si es que el interesado ha caído en la desidia al no defender su derecho en la ocasión debida y con la presteza que exige la ley. Bajo esta perspectiva, la Corte Constitucional ha considerado la caducidad como el fenómeno jurídico procesal a través del cual: “(…) el Legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia.

2. EXISTENCIA DE LA CADUCIDAD EN EL CASO CONCRETO

Encuentra la Sala que las peticiones del actor y sus respuestas fueron:

1. Derecho de petición y agotamiento de la vía gubernativa de noviembre 9 de 2001 en el que se solicita el reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones sociales del período comprendido entre 1º de enero a 30 de diciembre de 2000. Petición resuelta mediante Resolución No 151 de noviembre 22 de 2001, de la cual se notificó personalmente el 24 de noviembre de 2001 (folios 100 a 102). El recurso de reposición interpuesto contra ésta Resolución fue resuelto mediante la Resolución No 167 de diciembre 17 de 2001 y no se notificó personalmente al peticionario. (folios 103 a 105)

2. Derecho de petición y agotamiento de la vía gubernativa de enero 24 de 2002, donde solicita el reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones sociales desde el 1º de abril hasta 31 de diciembre de 1999. Petición resuelta por Resolución No 016 de febrero 17 de 2002 y notificada personalmente al señor Ocampo Piedrahita el día 26 de febrero de 2002. (folios 107 a 109)

3. Derecho de petición y agotamiento de la vía gubernativa de marzo 4 de 2002, solicitando el reconocimiento y pago de los salarios y las prestaciones sociales de los años 1998, 1999, y 2000. Petición absuelta mediante Resolución No 028 de marzo 24 de 2002 y notificada personalmente al demandante el día 14 de abril de 2002.(folios 110 a112)

4. Derecho de petición y agotamiento de la vía gubernativa de octubre 2 de 2002 solicitando el reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones sociales de los años 1998,1999 y 2000. Resolución No 080 de octubre 24 de 2002 que decide sobre la petición y se notificó personalmente el día 26 de octubre de 2002.(folios 113 a 116) En sentir de la Sala si bien el A quo, al decidir contó la operancia de la caducidad a partir de la Resolución No 167 de diciembre 17 de 2001, se puede observar en el acervo probatorio que dicho acto administrativo no fue notificado personalmente, no consta tal circunstancia en el expediente. Al solicitarse la aclaración de la sentencia por parte del afectado con la decisión, el Tribunal señaló como argumento que se trató de un acto de cúmplase que está dentro del grupo de los actos de ejecución y que por ende no es susceptible de notificación personal.

Esta Sala se aparta de ésta decisión, porque según el artículo 67 y 139 del CCA, este acto se debió notificar personalmente, pues se trata de un acto de carácter particular y concreto1 que pone fin a una actuación administrativa y por tanto debe notificarse en forma personal al interesado. Razón por la que no puede entenderse agotada la vía gubernativa con este acto. Por lo anterior, la Sala estima, que no es constitucionalmente indiferente cómo el Legislador regula la forma en la cual deben cumplirse las notificaciones dentro de las actuaciones administrativas que culminan con decisiones de carácter particular; pues se trata de un derecho de los administrados que conozcan efectivamente el contenido de las decisiones que les

incumben, de lo contrario, se atenta contra sus derechos fundamentales de defensa y contradicción, involucrados en la noción del debido proceso.

3. A PARTIR DE CUÁLES ACTOS SE CONTABILIZA LA CADUCIDAD DE LA

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.

Ahora bien, de la exposición anterior la Sala considera que, los actos administrativos que verdaderamente agotaron la vía gubernativa son: Frente a los derechos salariales y prestacionales de abril a diciembre de 1999, la Resolución No 016 de febrero 17 de 2002, la cual se encuentra debidamente notificada al interesado y puso fin a la actuación administrativa resolviendo de fondo la solicitud, sin que frente a la misma se hubiese ejercido recurso alguno. Pudiéndose entonces predicar que éste acto cobró ejecutividad y ejecutoriedad que adquirió firmeza y produjo efectos jurídicos, en consecuencia es demandable. 1 En este contexto, de acuerdo a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la adecuada notificación de los actos administrativos, de carácter particular, es una importante manifestación del derecho fundamental al debido proceso administrativo. Así, la notificación cumple una triple función dentro de la actuación administrativa, a saber: i) asegura el cumplimiento del principio de publicidad de la función pública pues mediante ella se pone en conocimiento de los interesados el contenido de las decisiones de la Administración; ii) garantiza el cumplimiento de las reglas del debido proceso en cuanto permite la posibilidad de ejercer los derechos de defensa y de contradicción y; finalmente iii) la adecuada notificación hace posible la efectividad de los principios de celeridad y eficacia de la función pública al delimitar el momento en el que empiezan a

correr los términos de los recursos y de las acciones procedentes. Sentencia T 210-10. El término de caducidad frente a éste acto que resolvió los derechos salariales y prestacionales del año 1999, teniendo en cuenta la fecha de notificación personal, 26 de febrero de 2002, operó el día 26 de junio del mismo año. De otro lado, el actor frente a las pretensiones salariales y prestacionales de los años 1998 y 2000, elevó derecho de petición el 4 de marzo de 2002, y se le absolvió mediante Resolución No 028 de marzo 24 de 2002, la cual se notificó personalmente el 14 de abril de 2002, decisión que quedó ejecutoriada sin que el demandante ejerciera recurso de reposición; por lo anterior se deduce que, el 15 de agosto de 2002, feneció la oportunidad para demandar dicho acto administrativo. Así las cosas, agotada la vía gubernativa, con los actos administrativos anteriores, el actor con el derecho de petición de octubre 2 de 2002, pretendió revivir los términos para acudir a la administración judicial, porque solicitó lo mismo. De conformidad con el artículo 136 del C.C.A., modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, el término de caducidad para el ejercicio de la acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho es de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente a la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto demandado, según el caso, razón por la que la acción incoada se encontraría caducada como quiera que se superó ampliamente el término aludido, es decir,

que entre la fecha de notificación de los actos acusados y el ejercicio del derecho de acción por parte de la demandante, transcurrieron más de cuatro meses, en tanto la demanda se presentó ante ésta Jurisdicción hasta el 19 de diciembre de 2002, esto es, aproximadamente cuatro meses después del vencimiento del término indicado en la norma. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub-Sección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. F A L L A CONFÍRMASE la sentencia de seis (6) de septiembre de dos mil diez (2010), proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión, dentro del proceso promovido por GUSTAVO HERNÁN OCAMPO PIEDRAHITA contra el Municipio de TarsoAntioquia, pero por las razones expuestas en la parte motiva de ésta providencia. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CUMPLASE, La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN

ALFONSO VARGAS RINCÓN LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Rad. Interno No. 0357-2011 Actor: GUSTAVO HERNAN OCAMPO PIEDRAHITA

Demandado: Municipio de Tarso - Antioquia