CE-05001-23-31-000-2003-01654-01-2014

INEPTITUD DE LA DEMANDA – Se debe individualizar todos los actos objeto de la demanda, en vigencia del antiguo Código Contencioso Administrativo El Código Contencioso Administrativo, vigente a la fecha de presentación de la demanda exigía, como presupuesto de la demanda, la observancia de los requisitos legalmente establecidos, dentro de los que se incluye la individualización de los actos objeto de la demanda, lo cual constituye un presupuesto para entrabar la relación jurídico procesal, con miras a hacer procedente un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones como resultado del ejercicio del derecho de acción. La filosofía que orientaba la jurisdicción contencioso administrativa era diferente y se fundaba en el principio de la justicia rogada que hoy, en vigencia del nuevo código, no se aplica por cuanto en forma expresa y sobre la base de la carga impuesta a las partes, la entidad demandada está obligada a allegar los antecedentes que sirvieron de fundamento a la expedición de los actos administrativos (artículo 175 parágrafo primero), incluyendo aquellos que los modifican, confirman o revocan y de esa forma se pueden garantizar la seguridad jurídica y la legalidad en abstracto. Además, esta exigencia permite que exista coherencia respecto de los actos anulados, pues no sería lógico que se declarara la nulidad de un acto administrativo y continuara vigente otro que lo modificó o confirmó por no haber sido objeto del control de legalidad por parte de la jurisdicción contencioso administrativa. Por ello, la consecuencia jurídica prevista en el Código Contencioso Administrativo cuando no se individualizaba correctamente el acto acusado era la ineptitud de la demanda, que inhibe al juez de pronunciarse de fondo sobre las pretensiones formuladas por

el accionante en la demanda.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO

138

NOTA DE RELATORIA: Deber de individualizar los actos demandados, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 29 de agosto de 2013, Rad. 200300458, MP. Guillermo Vargas Ayala.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá, D.C., tres (3) de julio de dos mil catorce (2014) Radicación número: 05001-23-31-000-2003-01654-01

Actor: JUAN BAUTISTA Y MARIA TERESA VELEZ VELEZ

Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLIN

Referencia: APELACION SENTENCIA – ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia de 2 de diciembre de 2009, mediante la cual la Sala Tercera de Decisión se declaró inhibida para decidir de fondo respecto de las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA 1.1. Pretensiones Principales - Que se declare la nulidad de la Resolución No. 136 de 5 de agosto de 2002, expedida por la Secretaría de Planeación del Municipio de Medellín, por medio de la cual se declara la situación de urgencia para la adquisición de inmuebles localizados en el sector de Pajarito, corregimiento de San Cristóbal del municipio

de Medellín. - Que se declare la nulidad de las Resoluciones Nos. 1268 de 17 de octubre y 1524 de diciembre 13 de 2002, expedidas por el Municipio de Medellín, que dispusieron la expropiación administrativa del inmueble de propiedad de los actores, denominado BERKELEY, ubicado en las fracciones de Robledo y San Cristóbal (predio 16, distinguido con la matrícula inmobiliaria No. 01N-5125448. - Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, se restablezca el derecho violado a los actores, ordenándose al Municipio de Medellín la devolución del inmueble expropiado, en las mismas condiciones de uso, disponibilidad y explotación económica en que se encontraba al tiempo de producirse el desalojo de que fuera objeto. 1.2. Pretensiones subsidiarias - Que se declare la nulidad del artículo 2° de la Resolución 1524 de 13 de diciembre de 2002, expedida por el Alcalde municipal de Medellín por medio de la cual se fijó el precio de la indemnización como consecuencia de la expropiación decretada. - Que como consecuencia de la declaración anterior, se ordene al municipio de Medellín a indemnizar plenamente a los señores Juan Bautista y María Teresa Vélez Vélez, por los perjuicios ocasionados como consecuencia de la expropiación decretada, resultantes de la diferencia entre el valor real del inmueble expropiado y la suma de dinero pagada por el municipio de Medellín, como precio del mismo. - Que las sumas de dinero anteriores se actualicen, desde la fecha en que se debió efectuar el pago total del inmueble en cuanto atañe a su precio real y la

fecha del pago efectivo de la indemnización reconocida. - Que el municipio de Medellín dé cumplimiento a la sentencia en los términos previstos en los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A. del Código Contencioso Administrativo. - Que se condene al municipio de Medellín a pagar las costas y agencias en derecho. 1.3. Normas violadas y concepto de la violación Estima la parte actora que los actos acusados se encuentran viciados de nulidad, por infracción de las normas en que debían fundarse, desviación de poder y falsa motivación. -Violación de las normas que le sirvieron de fundamento: El proceso de expropiación administrativa se fundamenta en el artículo 58 de la Constitución Política, reglamentado por los artículos 63 a 72 de la Ley 388 de 1997, disposiciones en las cuales se determinan las acciones que debe emprender la autoridad municipal y que en esta oportunidad no fueron observadas. Así, los motivos de urgencia previstos en el artículo 65 de la Ley 388 de 1997 se refieren de manera exclusiva a: a) precaver el incremento excesivo de los inmuebles; b) El carácter inaplazable de las soluciones que se deben ofrecer con ayuda del instrumento expropiatorio ; c) Las consecuencias lesivas para la comunidad por la excesiva dilación en la ejecución del programa, proyecto u obra y d) La prioridad otorgada a las actividades que requieren la utilización del procedimiento expropiatorio en los planes y programas de la respectiva entidad territorial o metropolitana, según el caso. Con la expedición de la Resolución No. 136 de 5 de agosto de 2002, el municipio

de Medellín desconoció la normativa en cuanto a la adquisición de inmuebles por parte de las entidades públicas para cumplir los fines previstos en el artículo 58 de la Ley 388 de 1997, esto es, debe corresponder a los lineamientos del ordenamiento territorial que se hubieren adoptado. El artículo 18 del mismo ordenamiento, exige la elaboración de un programa de ejecución, como mecanismo para definir con carácter obligatorio las acciones que se adelanten en cumplimiento de las disposiciones del Plan de Ordenamiento Territorial, en previsión de que algunas de sus disposiciones tienen una vigencia superior a la administración municipal que lo adopta. El Plan de Desarrollo de Medellín 2001-2003, debió presentar un programa de ejecución a consideración del Concejo Municipal con el objeto de informar a la ciudadanía sobre los proyectos, programas y políticas que se consideraban prioritarios para la administración y, establecer las zonas en donde se adelantarían los programas de vivienda de interés social, los recursos e instrumentos que se utilizarían para desarrollar el objetivo, lo cual no se presentó en este caso. - Falsa Motivación Estiman los actores que el acto por medio del cual se determina el proceso de expropiación administrativa no cumple con los requisitos exigidos en las normas vigentes, porque si bien el constituyente estableció que los motivos de utilidad pública no son controvertibles, al ser la expropiación un mecanismo excepcional, los motivos de urgencia deben ser coherentes con la legislación superior que la hacen posible, de tal manera que lo que se cuestiona no son los motivos de utilidad pública sino el procedimiento para declararlos. De conformidad con el artículo 36 del C.C.A., la motivación debe ser seria,

adecuada o suficiente e íntimamente relacionada con la decisión que se pretende, debiéndose rechazar la que se limite a expresar fórmulas de comodín o susceptible de ser aplicada en todos los casos.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El municipio de Medellín, por medio de apoderada judicial, se opuso a las pretensiones de la demanda por considerar que el acto administrativo emitido por el señor Alcalde fue expedido conforme a las disposiciones vigentes sobre la materia.

Propuso como excepción la falta de legitimación en la causa por activa, ya que la administración municipal aplicó a cabalidad las normas que rigen el proceso de expropiación por vía administrativa y la indemnización correspondiente del predio localizado en el sector de Pajarito.

II. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Antioquia desestimó la excepción propuesta por el demandado “falta de causa para pedir”, por considerar que dicha declaración es la que precisamente deberá ser estudiada como cuestión de fondo frente a las pretensiones de la demanda.

Advirtió que la entidad demandada en los alegatos de conclusión, explicó la improcedencia de proferir una sentencia que decida de fondo el asunto, por ineptitud sustantiva de la demanda, puesto que no se atacó la Resolución No. 1552 de 2002, por la cual se resuelve desfavorablemente el recurso de reposición contra la Resolución No. 1524 de 2002, contrariando lo dispuesto en el artículo 138 del C.C.A., por lo cual deben demandarse ambos actos administrativos. Comparte la Sala la apreciación de la entidad demandada Municipio de Medellín,

con fundamento en el fallo del Consejo de Estado en el cual expresamente se afirma que el juez administrativo puede llegar a inadmitir la demanda para solicitar que se consolide el petitum, pero no puede suplir la actuación de la parte. Con fundamento en ello decide no pronunciarse de fondo sobre las pretensiones de la demanda.

III. EL RECURSO DE APELACIÓN Los actores sostienen que la Resolución 1524 de 13 de diciembre de 2002 proferida por el municipio de Medellín, fue la que dispuso la expropiación por vía administrativa del inmueble descrito en el numeral 1.2 de los hechos de la demanda.

Contra la resolución anterior, los actores interpusieron el recurso de reposición con miras a que se revisara el precio indemnizatorio del inmueble y se tuviera en cuenta la destinación económica que a éste venía dándosele, el cual fue resuelto mediante la Resolución 1552 de 26 de diciembre de 2002, confirmándola en todas sus partes. Afirmaron que esta resolución “brilla por su pobreza y nada nuevo agrega a los planteamientos aducidos en la Resolución 1524 de 13 de diciembre de 2002 y, por consiguiente, ninguna modificación experimentó la situación jurídica y económica de los recurrentes”. En estos términos, los actores demandaron única y exclusivamente el acto principal o definitivo, esto es, la Resolución 1524 de 13 de diciembre de 2002, pues consideraron que no eran necesario demandar el acto secundario (Resolución 1552 de 26 de diciembre de 202), por cuanto no contiene una decisión diferente a la principal.

En otras palabras, si por virtud de la demanda se llegare a declarar la nulidad del acto principal o definitivo, como lo es la Resolución 1524 del 13 de diciembre de 2002, como necesaria consecuencia procesal se presentaría el decaimiento de la secundaria, toda vez que ésta es igual en su pensamiento y fundamento a aquélla.

IV. ALEGATOS EN SEGUNDA INSTANCIA 4.1. El municipio de Medellín a través de apoderada, reiteró las razones expuestas en los alegatos de conclusión presentados en la primera instancia. 4.2. La parte actora reiteró las razones expuestas en el recurso de apelación y agrega que de conformidad con el artículo 163 del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, “Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron”, que en su criterio, por tratarse de una norma de orden público es de aplicación inmediata. 4.3. El Ministerio Público guardó silencio.

V. CONSIDERACIONES Corresponde a la Sala determinar si es procedente declarar probada la excepción de inepta demanda, por no haber demandado todos los actos proferidos en la vía gubernativa, objeto de la presente demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, respecto de la decisión de la Administración consistente en la expropiación por vía administrativa del inmueble de propiedad de los actores.

Si bien es cierto que el artículo 163 del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que basta con demandar el acto principal para entender que se demandan todos los actos que lo

modificaron, confirmaron o revocaron, también es cierto que dicha disposición no es aplicable al caso objeto de estudio, por cuanto la norma aplicable era la que se encontraba vigente al momento de la presentación de la demanda. La demanda se presentó el 29 de abril de 2003, fecha en la cual se encontraba vigente el Código Contencioso Administrativo de 1984 (Decreto 01 de 1984) y en su artículo 138 disponía: “Art. 138.- Cuando se demande la nulidad del acto se le debe individualizar con toda precisión. (…) Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero si fue revocado, sólo procede demandar la última decisión (…)” De esta normativa se tiene que era imperativo en vigencia del Código Contencioso Administrativo demandar, junto con el acto principal, todas las decisiones adoptadas en la vía gubernativa. No era facultativo ni se entendían demandados los actos proferidos en desarrollo de la vía gubernativa. El Código Contencioso Administrativo, vigente a la fecha de presentación de la demanda exigía, como presupuesto de la demanda, la observancia de los requisitos legalmente establecidos, dentro de los que se incluye la individualización de los actos objeto de la demanda, lo cual constituye un presupuesto para entrabar la relación jurídico procesal, con miras a hacer procedente un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones como resultado del ejercicio del derecho de acción. La Sala en reiterada jurisprudencia1 así lo ha dispuesto: “Sin embargo, no se demandó la nulidad del acto administrativo contenido

en la Resolución núm. 024933 de 29 de agosto de 2003, expedida por la Jefe de la División de Signos Distintivos de la Superintendencia de 1 Sentencia de 29 de agosto de 2013, Expediente: 2003-00458, M.P. Dr. Guillermo Vargas Ayala. Industria y Comercio, por la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto por la demandante contra la Resolución núm. 016857 del 25 de junio del 2003, en el sentido de confirmar lo allí decidido, incumpliéndose de esta forma con el deber establecido en el artículo 138 del C.C.A. de individualizar con toda precisión el acto cuya nulidad se pretende, carga que impone demandar también los actos que deciden los recursos de la vía gubernativa interpuestos contra el acto definitivo cuando, como aquí ocurre, éstos confirman dicho acto.” La filosofía que orientaba la jurisdicción contencioso administrativa era diferente y se fundaba en el principio de la justicia rogada que hoy, en vigencia del nuevo código, no se aplica por cuanto en forma expresa y sobre la base de la carga impuesta a las partes, la entidad demandada está obligada a allegar los antecedentes que sirvieron de fundamento a la expedición de los actos administrativos (artículo 175 parágrafo primero), incluyendo aquellos que los modifican, confirman o revocan y de esa forma se pueden garantizar la seguridad jurídica y la legalidad en abstracto. Además, esta exigencia permite que exista coherencia respecto de los actos anulados, pues no sería lógico que se declarara la nulidad de un acto

administrativo y continuara vigente otro que lo modificó o confirmó por no haber sido objeto del control de legalidad por parte de la jurisdicción contencioso administrativa. Por ello, la consecuencia jurídica prevista en el Código Contencioso Administrativo cuando no se individualizaba correctamente el acto acusado era la ineptitud de la demanda, que inhibe al juez de pronunciarse de fondo sobre las pretensiones formuladas por el accionante en la demanda. No es posible en estos términos, como lo pretende el apelante, que se aplique el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo según lo prevé el artículo 163, que dispone: “Artículo 163. Individualización de las pretensiones. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron. Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda.” La Sala reitera que esta disposición no es aplicable al presente caso, pues por una parte, no se encontraba vigente al momento de presentación de la demanda y, de otra, ésta entró en vigencia cuando el proceso ya se encontraba surtiendo el recurso de apelación, luego de conformidad con la norma de transición contenida en el artículo 308 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, éste empezó a regir el dos (2) de julio del año 2012. Se impone, pues, confirmar la providencia apelada. En virtud de lo anterior, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: Primero.- CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 2 de diciembre de 2009. Segundo.- En firme la presente providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha.

GUILLERMO VARGAS AYALA MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO MARCO ANTONIO VELILLA MORENO Ausente con excusa