CE-05001-23-31-000-2003-01995-01(1928-09)-2012

REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE EMPLEADOS PUBLICOS A NIVEL TERRITORIAL – Fijación. Competencia / INCREMENTO SALARIAL ANUAL – No regulación Que la Ley 4 de 1992 con recientes pronunciamientos hechos por la Corte Constitucional en sentencia 30 de octubre de 2003, M.P. Manuel Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil, permiten que a falta de un reglamento del trabajo para realizar los reajustes salariales para 1999 a 2001 y al no ser proferido lo relacionado con el límite máximo salarial, se fije bajo el criterio del promedio ponderado de los salarios de la administración central, para que permita distinguir los trabajadores que devenguen un ingreso alto el cual es LIMITABLE, de los que perciben un ingreso bajo, no limitable, esto por tener una protección preferencial respecto de aquellos, procedente aun, en proporciones, inferiores a la de la inflación respecto de los restantes, teniendo como límite el 50% de la inflación causada; es decir las asignaciones limitables no lo podrán ser en porcentaje inferior a la mitad del IPC del año anterior, por lo que le correspondía demostrar que se encontraba por debajo del promedio ponderado de los salarios de los servidores no uniformados de la entidad, situación que no aparece probada en el proceso.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 25 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 150 NUMERAL 19 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 189 / LEY 4 DE 1992 – ARTICULO 2

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “A”

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de junio de dos mil doce (2012).

Radicación numero: 05001-23-31-000-2003-01995-01(1928-09)

Actor: GLORIA CECILIA CASTAÑO OCAMPO

Demandado: POLICIA NACIONAL AUTORIDADES NACIONALES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 1° de julio de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de

Antioquia. ANTECEDENTES Gloria Cecilia Castaño Ocampo, por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., demandó del Tribunal Administrativo de Antioquia la nulidad de los siguientes actos administrativos: Oficio No 1720 de 2002, por medio de los cual se le negó el incremento de la asignación mensual para los años de 1999 a 2001, proferido por la Dirección de Recursos Humanos de la Policía Nacional. Oficio No. 004 DIREH-ASJUR de 2003, expedido por el Director de Recurso Humanos de la Policía Nacional, que resuelve el recurso de reposición negando el reajuste salarial y el pago de los demás emolumentos dejados de percibir, por motivo de la incidencia en el aumento salarial. Oficio No. 132 DIPON de 2003, a través del cual se desata el recurso de apelación, confirmando la decisión anterior, proferido por el Director General de

la Policía Nacional. Como consecuencia solicita se condene a la demandada a modo de restablecimiento del derecho a incrementar en el mismo porcentaje, en el que le fueron ajustadas las asignaciones correspondientes en 1999 a 2001, para los empleados del orden nacional. Igualmente que se le cancele a título de perjuicios morales la suma de 100 salarios mínimos vigentes legales. Así mismo que sean indexadas esas sumas conforme al índice de precios al consumidor, y se de cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo y se condene en costas a la accionada. Como hechos en los cuales fundamenta la actora sus pretensiones, relató: que se desempeño al servicio del Ministerio de Defensa Nacional desde el año de 1996, en el cargo de Auxiliar Segundo en el área de servicios generales, hasta la fecha de presentación de la demanda. Argumentó que, el Gobierno Nacional, dispuso que el salario, para los empleados del orden nacional, en el año 1999 se ajustaría en un porcentaje que oscilaba entre el diez (10%) y el dieciocho (18%), mientras que para los empleados públicos del sector defensa sólo se incrementaría en el (14.91%). Expuso que, para los años 2000 y 2001, el porcentaje de reajuste de la asignación salarial para los empleados del orden nacional fue superior a los de los empleados públicos de la Policía Nacional. Manifestó que los ajustes definidos para los años de 1999 a 2001, la demandada redujo en términos económicos el ingreso laboral de los accionantes rompiendo con el principio de igualdad de estos servidores frente a los demás

empleados públicos del orden nacional. NORMAS VULNERADAS Como disposiciones vulneradas citó las contenidas en los artículos 2, 6, 13, 25, 29, 53,83 y 93 de la Constitución Política; Convenios 26 de 1928 y 95 de 1949 de la OIT; Decretos 062 de 1999, 182 de 2000 y 1463 de 2001; 85 del Código Contencioso Administrativo. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Antioquia mediante la sentencia objeto del recurso de apelación, negó las pretensiones de la demanda. En relación con la omisión del principio de igualdad, por no haberse reajustado el salario para los años 1991 a 2001, en igualdad de condiciones que los empleados del orden nacional e igualmente porque a los Generales y Coroneles se les incrementó en un porcentaje mayor al aplicado a la actora. Consideró, que el juicio de igualdad se debe realizar entre iguales a fin de no impartir un trato igual a los diferentes y, con ello ahondar las brechas entre unos y otros, por lo menos en materia económica. De ello se sigue la improcedencia de dar un tratamiento igual a supuestos fácticos diversos y, de otorgar un tratamiento diverso a supuestos facticos idénticos. Indicó que no obstante, la inflación afecta los ingresos de todos los colombianos, no lo hace por igual, caviló que tendrá mayor incidencia frente a aquellos que devengan salarios bajos. Por ello, la formula que propone la actora, no resulta aplicable, pues ella supone la existencia de un único medio para la determinación del incremento del salario, olvidando que en el devenir económico

son diversos los factores que en él intervienen y que además existen otras pautas para determinar la asignación salarial, tales como la naturaleza del empleo, las funciones de responsabilidad, los riesgos de la actividad, la política salarial de cada actividad, entre otros. Expresó, que para la determinación del porcentaje de incremento en las asignaciones salariales de los servidores públicos, deben tenerse en cuenta las circunstancias que para cada entidad se establecieron, es decir, es menester, entre otros, examinar la situación financiera de la entidad, con el objeto de que la indexación salarial no resulte lesiva del patrimonio de la misma, correspondiéndole a la demandante acreditar que las circunstancias tanto de la Policía Nacional como de las entidades del orden nacional a las que les fue incrementado el porcentaje comprendido entre el 10% y el 18% eran similares. Encontró el a quo, que la actora no acreditó que las circunstancias referidas fueron equivalentes en tales entidades, por lo que no es procedente la realización de un juicio de igualdad y porque los incrementos hechos a los Generales y Coroneles deben ser diferentes, atendiendo a que cumplen funciones distintas; el uno es personal uniformado y el otro no. Asimismo dijo que, el salario, en principio, deberá incrementarse anualmente en un porcentaje no inferior a la inflación causada, esto es, al IPC del año inmediatamente anterior, sin que esto implique la estipulación de un método específico o formula precisa de indexación salarial estática, pues para tal incremento deberá ponderarse, de forma preponderante, la inflación causada junto con factores como la meta inflacional, la productividad, la contribución de los salarios al ingreso salarial, y el incremento del producto interno bruto.

En el mismo sentido dijo, que el incremento en mención no ostenta el carácter de absoluto, ya que puede ser limitado, más no desconocido, bajo determinadas circunstancias que deberán ser examinadas a la luz del principio de proporcionalidad y consecuentemente, de los subprincipios de necesidad e idoneidad, en sentido estricto. Señaló, que con el objeto de determinar la procedencia de las limitaciones, la Corte Constitucional, estableció jurisprudencialmente, ante la no expedición del estatuto del trabajo, el criterio del promedio ponderado de los salarios de la administración central, para diferencias de aquellos trabajadores que devengan un ingreso alto limitable de aquellos que perciben uno bajo no limitable, lo anterior teniendo e cuenta el 50% de la inflación causada. Así las cosas, las asignaciones limitables no podían ser en porcentaje inferior a la mitad del IPC del año anterior. Finalmente arguyó que para el año de 1999, se le pago la suma de $ 244.524.oo por concepto de salario básico, sin embargo no acreditó lo cancelado en el año de 1998, el Tribunal entendió que el porcentaje fue del 14.91% toda vez que así lo afirmo la demandante en el escrito de la demanda. Empero no encontró que se hayan desconocido los parámetros enunciados anteriormente, pues el IPC del año anterior fue de 16.70%, lo que significa que el salario fue indexado en proporción no inferior al límite permitido. En el año 2000 le fue cancelada la suma de $ 266.532.oo, lo que refleja que el salario fue incrementado en un 8.25% siendo el IPC de 1999 de 9,23%, lo que demuestra un incremento no inferior al 50%. Y en el 2001 el salario

fue de $ 291.133 el incremento fue del 8.45% respecto de la asignación anterior siendo el IPC del 8.75%; luego no observó vulneración alguna. FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN En memorial visible a folio 141 y 142, obra la sustentación del recurso de apelación interpuesto por la señora GLORIA CECILIA CASTAÑO OCAMPO, cuyas razones de inconformidad las sustenta de la siguiente manera: Expresó en primer lugar, que el fallo impugnado no realizo una interpretación integral en relación con la normatividad y decisiones gubernamentales al respecto, olvidando hacer un análisis que se ajustara a los preceptos constitucionales y legales de acuerdo con los hechos reales y las pruebas aportadas al plenario. Vulneración del derecho a la igualdad, por dar un trato discriminatorio a los servidores públicos del Ministerio de Defensa Nacional, frente a los servidores públicos del orden central y porque el aumento no se equipara al IPC; se desconoció el derecho al salario móvil que debe corresponder a los criterios constitucionales. Por lo que considero que el ajuste no fue legal y no cumplió con los criterios constitucionales; no respeto la equidad y justa remuneración en comparación con los demás servidores públicos. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Las partes en esta etapa procesal reiteraron los argumentos expuestos en la demanda y contestación, respectivamente. Para resolver, se CONSIDERA El asunto a dilucidar gira en torno a determinar la legalidad de los oficios identificados con los Nos. 1720 de 2002; 0004 y 132 de 2003 por medio de los cuales se negó el incremento de la asignación salarial de la accionante para

los años de 1999 a 2001, conforme al IPC del año inmediatamente anterior. DE LO PROBADO EN EL PROCESO Mediante acta de 10 de octubre de 1996, la actora tomó posesión en el cargo de auxiliar de oficios varios, en la Escuela de Policía de Restrepo, con efectos fiscales a partir de esta fecha (fl 102). Por Oficio de 11 de noviembre de 2005, suscrito por el Jefe de Recursos Humanos de la Dirección Nacional de Escuelas de la Policía, certifica que la demandante prestó sus servicios a la entidad demandada en el cargo de Auxiliar de Servicios Generales, desde el 10 de octubre de 1996 hasta el 9 de noviembre de 2000 (fl 107). Copia de la certificación suscrita por el tesorero de la Dirección Administrativa y Financiera, donde certifica que el sueldo básico para el año de 1999 era de $ 244.524.oo mensuales, para el año 2000, era de $266.532.00 y para el año 2001 de $ 291.133.oo (fl 85 a 88). Oficios Nos 1720 de 2002; 0004 y 132 de 2003, por medio de los cuales el Director de Recursos Humanos da respuestas a las solicitudes hechas por la actora, en relación al ajuste salarial, indicándole que los funcionarios relacionados en el oficio pertenecen a diferentes unidades por lo que los decretos de reajuste salarial son diferentes, de acuerdo a las funciones desempeñadas por cada uno. (Fl 10 y 11). ANÁLISIS DE LA SALA Normatividad aplicable. El artículo 25 de la Constitución Política prevé el derecho al trabajo

en condiciones dignas y justas, conforme con el siguiente tenor literal: “Articulo 25. El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas”. A su vez, el articulo 53 ibídem, establece los principios mínimos fundamentales en las relaciones laborales, con el siguiente contenido: “Articulo 53. El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad. El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna. La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores”. Por su parte el artículo 150 en su numeral 19 ibídem, preceptuó:

“Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…)

19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el

Gobierno para los siguientes efectos: (…) e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública; f) Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales. Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las corporaciones públicas territoriales y éstas no podrán arrogárselas (…)”. En efecto, el articulo 189 de la Carta Política, atribuyó al Presidente de la República la competencia para fijar los emolumentos de los cargos de la administración central, según la ley indicada. “Articulo 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema

Autoridad Administrativa: (…)

14. Crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administración central, señalar sus funciones especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos. El Gobierno no podrá crear, con cargo al Tesoro, obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales. (…)” En virtud de tal competencia, el Congreso de la Republica expidió la Ley 4ª de 1992, estableciendo las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los

empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional, y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales de conformidad con lo establecido en el articulo 150 No 19 literal e) y f) de la Constitución Política. Conforme con las funciones establecidas en la Constitución Nacional, el Congreso de la Republica a través del articulo 1° de la Ley 4 de 1992, facultó al Gobierno Nacional, para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva Nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico, los empleados del Congreso Nacional, la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la Organización Electoral, la Contraloría General de la República y los miembros de la Fuerza Pública. Para la fijación de dicho régimen salarial y prestacional, el Gobierno Nacional debe tener en cuenta los objetivos y criterios establecidos en el artículo 2 de la Ley 4 de 1992 con el siguiente texto: “Para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores enumerados en el artículo anterior, el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los siguientes objetivos y criterios: (…) c) La concertación como factor de mejoramiento de la prestación de los servicios por parte del Estado y de las condiciones de trabajo; d) La modernización, tecnificación y eficiencia de la administración pública; (…) Sobre el sistema salarial de los servidores públicos, el artículo 3 Ibídem, dispuso: “El sistema salarial de los servidores públicos estará integrado por los siguientes elementos: la estructura de

los empleos, de conformidad con las funciones que se deban desarrollar y la escala y tipo de remuneración para cada cargo o categoría de cargos”. En cuanto al reajuste salarial, el artículo 4 de la citada Ley 4 de 1992, conceptúo: “Con base en los criterios y objetivos contenidos en el artículo 2o. el Gobierno Nacional, de cada año, modificará el sistema salarial correspondiente a los empleados enumerados en el artículo 1º literal a), b) y d), aumentando sus remuneraciones. Igualmente, el Gobierno Nacional podrá modificar el régimen de viáticos, gastos de representación y comisiones de los mismos empleados”. En este mismo sentido, el artículo 12 de la ley en comento, prevé: “El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley. En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad. PARÁGRAFO. El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional”. CASO CONCRETO La autonomía y facultades que la Constitución le otorga a los entes territoriales en materia salarial (artículos 287, 300, 313, 305 y 315), están supeditadas no sólo a la ley general que sobre la materia expidió el Congreso de la República (Ley 4 de 1992), sino también a las normas que, dentro de su competencia, dicta el Gobierno Nacional para desarrollarla. Revisadas las normas expedidas por el Gobierno Nacional sobre el reajuste salarial, para 1999 no fue proferido lo relacionado con el límite máximo

salarial de los empleados. Similar situación sucedió en el año 2000, aunque para esta ocasión fue el legislador quien omitió incluir en la Ley 547 de 1999 o ley de presupuesto, las partidas destinadas a cubrir el aumento salarial para todos los servidores públicos; sólo lo hizo para quienes devengaban menos de dos salarios mininos. El Gobierno Nacional a través del Decreto No 2720 de 27 de diciembre de 2000 fijó las escalas de las asignaciones básicas de los empleos del orden nacional de la Rama Ejecutiva entre otras, con retroactividad al 1º de enero de 2000. En cumplimiento del fallo de la Corte Constitucional. El Decreto en comento en su artículo 1° dispuso lo siguiente: “Campo de aplicación. El presente Decreto fija las escalas de remuneración de los empleados, que sean desempeñados por empleados públicos correspondientes a los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Unidades Administrativas Especiales, Establecimientos Públicos, Corporaciones Autónomas Regionales y de desarrollo sostenible, Empresas sociales del Estado, Empresas Industriales y Comerciales del Estado, Sociedades de Economía mixta, y de las Direcciones Generales de Bienestar Social y de Sanidad de la Policía Nacional”. Para la Sala el anterior recuento jurisprudencial y fáctico permite concluir lo siguiente: Que la Ley 4 de 1992 con recientes pronunciamientos hechos por la Corte Constitucional en sentencia 30 de octubre de 2003, M.P. Manuel Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil, permiten que a falta de un reglamento del trabajo para realizar los reajustes salariales para 1999 a 2001 y al no ser proferido lo

relacionado con el límite máximo salarial, se fije bajo el criterio del promedio ponderado de los salarios de la administración central, para que permita distinguir los trabajadores que devenguen un ingreso alto el cual es LIMITABLE, de los que perciben un ingreso bajo, no limitable, esto por tener una protección preferencial respecto de aquellos, procedente aun, en proporciones, inferiores a la de la inflación respecto de los restantes, teniendo como límite el 50% de la inflación causada; es decir las asignaciones limitables no lo podrán ser en porcentaje inferior a la mitad del IPC del año anterior, por lo que le correspondía demostrar que se encontraba por debajo del promedio ponderado de los salarios de los servidores no uniformados de la entidad, situación que no aparece probada en el proceso. Quedó probado que para el año de 1999 se le pago a la actora la suma de $ 244.524.oo por concepto de salario básico, sin embargo la actora no probo el valor cancelado en el año inmediatamente anterior, pero en el escrito de demanda afirmó que, el ajuste fue de 14.91%. Así las cosas no desconoció las cuantificaciones enunciadas anteriormente, ya que el IPC, para el año anterior fue de 16.70%, lo que significa que el reajuste salarial fue realizado en proporción no inferior al límite permitido, para los salarios susceptibles de limitación del 50% del IPC, siendo cancelado de conformidad al Decreto 35 de 8 de enero de 1999 teniendo en cuenta que fue escalonado para cada grado salarial, sin que comprobara que el reajuste salarial fue inferior con relación a otros.

Para el año 2000 se le canceló como salario la suma de $266.532.oo, lo que significa que fue reajustado en un 8.25% frente al del año inmediatamente anterior, estando el IPC de 1999 en 9.23%, lo que demuestra un incremento no inferior al 50% del IPC originado, aumento que fue realizado con el decreto 2720 del 27 de diciembre de 2000, en un 9.23%, en cumplimiento a lo ordenado en sentencia No C-1433 del 23/10/00, cancelándole el retroactivo, conforme a lo señalado en la sentencia (fl 11 a 15). Por las razones que anteceden se confirmara la sentencia objeto del recurso de apelación En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA CONFÍRMASE la sentencia de 1° de julio de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio de la cual se negó las pretensiones de la demanda instaurada por Gloria Cecilia Castaño Ocampo contra Ministerio de Defensa-Policía Nacional. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO