CE-05001-23-31-000-2003-02029-01(2255-08)-2010

SUPRESION DE CARGO – Competencia del Alcalde Municipal La supresión, modificación o creación de los empleos de las dependencias, es una función que constitucional y legalmente le corresponde al Alcalde y por tal razón no era necesario que fuera revestido de facultades para ejercerla, ni estar supeditado a la expedición previa de un acuerdo que específicamente lo autorice para modificar la planta de personal, cosa diferente es que el alcalde habrá de sujetarse a la estructura general de la administración, establecida en los acuerdos, así como a las funciones básicas de las dependencias y las escalas de remuneración de los empleos.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 313 /

CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 315

SUPRESION DE CARGO – Desviación de poder. Prueba No tiene vocación de prosperidad el cargo de desviación de poder ni falta de motivación del acto supresor, porque como se demostró los estudios técnicos se realizaron en cumplimiento de las normas que rigen la supresión de los empleos en la administración publica, citados anteriormente. Si el demandante consideraba que el estudio no fundamentó debidamente las modificaciones en la planta de cargos, era necesario que probara tal hecho mediante otra prueba técnica igualmente idónea.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “A”

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de julio de dos mil diez (2010) Radicación número: 05001-23-31-000-2003-02029-01(2255-08)

Actor: JORGE WILDER CIRO GONZALEZ

Demandado: MUNICIPIO DE MONTEBELLO AUTORIDADES MUNICIPALES Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la Sentencia proferida el 19 de junio de 2008, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual denegó las súplicas de la demanda de la referencia.

ANTECEDENTES Por medio de apoderada y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., el señor JORGE WILDER CIRO GONZÁLEZ pidió al Tribunal Administrativo de Antioquia declarar la nulidad del Decreto 011 de 31 de enero de 2003, mediante el cual se suprimieron y crearon unos cargos dentro de las dependencias del organigrama actual de la planta de personal que funciona para el Municipio de Montebello (Antioquia); y del Oficio No. 143 de 1º de febrero de 2003 que le comunicó al actor la supresión de su cargo. Como restablecimiento del derecho, solicitó el reintegro al cargo que desempeñaba en el momento de la supresión; el pago de la totalidad de los sueldos y prestaciones sociales dejados de percibir desde el momento de su desvinculación hasta que sea efectivamente reintegrado. Pidió que se declarara para todos los efectos legales que no hubo solución de continuidad en la prestación de los servicios; que las sumas pedidas sean indexadas y que se diera cumplimiento a la sentencia de acuerdo a lo establecido en el artículo 176 del C.C.A. Los HECHOS que dan origen a la presente litis se resumen de la siguiente manera:

El demandante prestó sus servicios en el Municipio de Montebello Antioquia a partir del 1º de febrero de 1999 hasta el 3 de febrero de 2003, donde se desempeñó como Guardián Municipal en la Cárcel Municipal de Montebello, pero igualmente cumplió funciones de Operario de la Planta de Tratamiento de Aguas del mismo Municipio. Expresó que el cargo ocupado fue suprimido a través del Decreto 011 de 31 de enero de 2003, suscrito por el Alcalde Municipal de Montebello, Antioquia. Que esta determinación se le comunicó mediante el Oficio No. 143 de 1º de febrero de 2003. Afirmó que tal desvinculación se realizó como una retaliación por pertenecer a un partido político diferente al del Alcalde, por lo que el demandante fue reemplazado en sus funciones de Operario de Planta de Tratamiento de Agua, y se vinculó a obreros al servicio del Municipio y al personal nuevo contratados por el Alcalde a través de una contratación civil, no existiendo la figura legal y jurídica de la supresión. Manifestó que el acto demandado esta viciado de nulidad por falsa motivación porque el cargo que ocupaba no fue realmente suprimido, ya que las funciones de Operario de Planta y Celador son tan necesarias que siguen desempeñándose por otras personas. Además, señaló que el Alcalde del Municipio demandado no realizó el procedimiento pertinente antes de la supresión sino que lo hizo extemporáneamente. Agregó que el 7 de enero el Alcalde de Montebello presentó ante el Concejo Municipal un proyecto de Acuerdo 001 de 2003, que le permitiera unas

facultades protempore para la modificación de la estructura orgánica y la planta de cargos, el cual le fue negado, porque dicha reestructuración era una artimaña para perseguir a empleados públicos de diferente ideología política. Por último, adujo que hubo desviación de poder porque la supresión de cargos se hizo para retirar funcionarios del servicio y vincular a otras personas. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Citó como vulneradas las siguientes normas: artículos 25, 53, y 125 de la Constitución Política; Ley 443 de 1998; Ley 617; Decreto 2504 de 1998 y Decreto 1572 de 1998. El demandante asevera que la motivación del Alcalde para expedir el Decreto 011, fue la de perseguir a personas con ideologías políticas diferentes y no el mejoramiento del servicio. Recalca que el Concejo Municipal no lo autorizó para realizar la supresión de cargos. Citó la Circular1 de la Comisión Nacional del Servicio Civil que trata el tema. 1 Circular 5000-15 de 3 de agosto de 1995, del Presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil. Alegó que no operó la figura de la supresión porque las funciones del cargo que desempeñaba se las asignaron a un contratista civil y a obreros municipales. Afirmó que se desconocieron los derechos laborales a la estabilidad señalados en los artículos 53 y 125 de la Constitución Política. La entidad demandada, contestó extemporáneamente la demanda. LA SENTENCIA El Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio de sentencia de 19 de junio de 2008, se declaró inhibido para conocer del Oficio demandado y denegó

las demás súplicas de la demanda. Afirmó que los derechos laborales a la estabilidad contemplados en la Constitución, no se vulneraron al realizar la supresión de algunos cargos del Municipio demandado, ya que hubo previamente un estudio técnico, en el que se concluyó que era necesario reducir gastos de funcionamiento, optimizar los recursos y adecuar la administración a las necesidades reales de los servicios. Sobre este tópico citó la sentencia de la Corte Constitucional2. No encontró acreditado dentro del expediente la desviación de poder que alegó el actor, ya que no se demostraron los aspectos partidistas que llevaron al Alcalde a la supresión de los cargos. Señaló que con las pruebas testimoniales recaudadas en ningún momento se manifestó que dicho estudio técnico no estuvo ajustado a las necesidades administrativas y financieras del Municipio. Tampoco se acreditó que el Municipio al realizar la supresión hubiera contratado a terceros para la prestación de los mismos servicios. EL RECURSO 2 Sentencia de la Corte Constitucional C-095 de 7 de marzo de 1996, M.P. Carlos Gaviria. Inconforme con la anterior decisión, el apoderado del demandante interpone recurso de apelación para que sea revocada. En síntesis, considera el recurrente que el Tribunal no realizó el análisis pertinente del material probatorio allegado (pruebas documentales y testimonios) donde se acredita que no hubo supresión del cargo que ocupaba el demandante, la falsa motivación del acto y la desviación de poder por retaliación a las personas que no tenían la misma filiación política del Alcalde.

Se procede a decidir, previas las siguientes, CONSIDERACIONES Se trata el presente asunto de determinar la legalidad de los siguientes actos: 1) Decreto 011 de 31 de enero de 2003 (fl. 2), por medio del cual se suprimieron y crearon unos cargos dentro de las dependencias del organigrama actual de la planta de personal que funciona para el Municipio de Montebello (Antioquia); y 2) Oficio No. 143 de 1 de febrero de 2003 (fl. 6), por el cual se le comunicó al actor la supresión del cargo de Guardián Municipal, desempeñado por el actor. Manifiesta el actor que trabajó para el Municipio de Montebello Antioquia a partir del 1º de febrero de 1999 hasta el 3 de febrero de 2003, en el que se desempeñó como Guardián Municipal en la Cárcel Municipal de Montebello, y en la última época cumplió funciones de Operario de la Planta de Tratamiento de Aguas de Montebello.

El problema jurídico: Se sustenta la ilegalidad que se alega de los actos, en la falsa motivación, porque el cargo realmente no fue suprimido ya que otras personas siguieron cumpliendo las mismas funciones del demandante, personas vinculadas al Municipio y contratadas mediante prestación de servicios; que hubo desviación de poder porque dicha supresión no se realizó en búsqueda del mejoramiento del servicio como se indico en el estudio técnico; no se hizo el análisis pertinente del material probatorio allegado al expediente, como la negación por parte del Concejo Municipal de realizar la reestructuración; y por ultimo la retaliación a

algunos funcionarios por no pertenecer a la misma filiación política del Alcalde del Municipio. En primer lugar, se debe precisar que la comunicación de 1º de febrero de 2003 suscrita por el Alcalde del Municipio de Montebello, en la que se le informó el retiro por supresión de cargo, tal y como lo indicó el Tribunal, constituye una simple comunicación, como quiera que fue el Decreto 011 de 31 de enero de 2003, el que determinó su retiro del servicio y suprimió el cargo ocupado por el demandante, en tanto la comunicación solamente informó tal decisión. Para resolver la inconformidad propuesta la Sala hará un recuento normativo y fáctico, se analizarán las competencias del Alcalde y de la Corporación Municipal sobre la reestructuración, modificación y supresión de las plantas de personal, y el caso concreto.

Recuento normativo y fáctico: Cuando se expidió el Decreto 011 de 31 de enero de 2003 (fl. 2), acusado en este proceso, “por el cual se suprimen y crean unos cargos dentro de las dependencias del organigrama actual de la planta de personal que funciona para el Municipio de Montebello (Antioquia)”, se encontraba vigente la Ley 443 de 1998 y, aún más, su artículo 41 denominado “Reforma de plantas de personal”, ya había sido reglamentado por el Decreto 1572 de 5 de agosto del mismo año, precepto que previó los parámetros y procedimientos necesarios para la modificación de plantas de personal según se desprende del título VI artículos 148 y siguientes del decreto citado, modificado en algunos de sus artículos por el Decreto 2504 de 10 de diciembre de 1998.

Las disposiciones precitadas prescribieron para la supresión de empleos de carrera a las entidades allí enunciadas, la exigencia de elaborar un estudio técnico que constituye el soporte de la reforma de la planta de personal, además de tener la disponibilidad presupuestal necesaria para las indemnizaciones a que hubiese lugar. Veamos entonces los pasos seguidos por el ente territorial. Procedimiento adelantado por la Administración del Municipio Se registran las siguientes actuaciones: Con base en el artículo 315 de la C.P., el artículo 91 de la Ley 136 de 1994, y los artículos 74 y 75 de la Ley 617 de 2000, el Alcalde expidió el Decreto No. 011 de 31 de enero de 2003, que suprimió unos cargos de la planta de personal de la Administración Municipal de Montebello, entre ellos el del actor, en su calidad de Guardián de la cárcel del Municipio (fls. 7 y 9), de la dependencia de Secretaria General y de Gobierno. Es precisamente la facultad ejercida por el Alcalde lo que genera controversia y la interpretación equivocada que de tal ejercicio hace el actor, tal y como se deduce del siguiente acápite. Competencias de las Corporaciones municipales y de las alcaldías en materia de planta de personal. Argumentó la parte actora que el Alcalde requiere de un acuerdo previo del Concejo Municipal para efectuar la supresión de cargos. Para dilucidar este punto es preciso traer al caso el artículo 315 de la Constitución Política, que es del siguiente tenor literal: “Artículo 315. Son atribuciones del Alcalde: ( …) 7) Crear, suprimir y fusionar los empleos de sus

dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los Acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado.” Por su parte, el artículo 313 de la Carta Política, asigna a los Concejos Municipales: “ ( … ) 6) Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.” Como se observa, las normas antes transcritas radican competencias diferentes en cabeza de los Concejos Municipales y de los Alcaldes: a los primeros, les corresponde determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias, mientras que los segundos están facultados para crear, suprimir y fusionar empleos y señalar sus funciones especiales. En el presente caso, la supresión, modificación o creación de los empleos de las dependencias, es una función que constitucional y legalmente le corresponde al Alcalde y por tal razón no era necesario que fuera revestido de facultades para ejercerla, ni estar supeditado a la expedición previa de un acuerdo que específicamente lo autorice para modificar la planta de personal, cosa diferente es que el alcalde habrá de sujetarse a la estructura general de la administración, establecida en los acuerdos, así como a las funciones básicas de las dependencias y las escalas de remuneración de los empleos. Por ello, el vicio de competencia no tiene vocación de prosperidad.

Ahora bien, la supresión de cargos debe analizarse también dentro del contexto constitucional del ejercicio de la función pública; es así como ha de tenerse en cuenta el inciso 1º del artículo 209 Superior, que establece el fin y los principios con base en los cuales se debe cumplir la función administrativa, en los siguientes términos. “Artículo 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. (Subrayado fuera de texto)” “(.....). “. Bajo este presupuesto, la supresión de empleos debe entenderse no sólo como una causa legalmente establecida de retiro del servicio de los empleados del sector público, sino que se justifica por la necesidad de adecuar las plantas de personal de las entidades públicas a los requerimientos del servicio para hacer más ágil, eficaz y eficiente la función que deben cumplir. En tal sentido la decisión de retirar a un empleado de la planta de cargos, como consecuencia de una supresión, ocurre porque el empleo específico fue suprimido por el acto general, lo que se debe entender cuando la cantidad de cargos desaparece o en la nueva planta de personal no subsisten cargos con funciones iguales o equivalentes a los cuales pueda incorporarse el funcionario. La parte actora indicó que en la expedición del acto demandado, se incurrió en un desvió de poder por cuanto los fines del acto por el cual se declaró la supresión de los cargos no se adecuó al interés general sino que respondieron

a una política de ajuste fiscal contenida en la Ley 617 de 2000, para favorecer a otras personas, mediante contratos de prestación de servicios y para ejercer una retaliación sobre algunos funcionarios que no pertenecen a la misma filiación política del Alcalde del Municipio. En relación con la Ley 617 de 2000, debe señalarse, que efectivamente dicha norma obliga al saneamiento de la entidades territoriales a partir de 2001, mediante el ajuste de los gastos de funcionamiento para implementar acciones tendientes a la racionalización del mismo con el fin de garantizar la sostenibilidad financiera de la administración en procura del interés general, por lo que dicha norma, por el contrario, puede brindar fundamento legal a la supresión del cargo del actor. Precisamente esta circunstancia posteriormente fue ratificada en el estudio técnico correspondiente (fl. 145 a 219), en el que dispone como una de sus finalidades, lo siguiente: “(…) Por ultimo, al implementar la Ley 617 de 2000 con el programa de saneamiento fiscal y financiero, la administración municipal de Montebello, Antioquia, implementará un programa integral, institucional, financiero y administrativo; que cubra la entidad territorial y que tenga por objeto restablecer la solidez económica y financiera de la misma mediante, la adopción de medidas de reorganización administrativa, racionalización del gasto, reestructuración de la deuda, saneamiento de pasivos y fortalecimiento de los ingresos. Finalmente, abordar el tema que nos ocupa de reestructuración administrativa o modificación a la planta de personal, este se llevo a cabo acogiéndose a la normatividad

actual vigente como son: Decreto 1572 de 1998 Decreto 1569 de 1998 Decreto 2504 de 1998, modificatorio del Decreto 1572 de 1998 Todos los anteriores reglamentarios de la Ley 443 de 1998. (…)” En este sentido no tiene vocación de prosperidad el cargo de desviación de poder ni falta de motivación del acto supresor, porque como se demostró los estudios técnicos se realizaron en cumplimiento de las normas que rigen la supresión de los empleos en la administración publica, citados anteriormente. Si el demandante consideraba que el estudio no fundamentó debidamente las modificaciones en la planta de cargos, era necesario que probara tal hecho mediante otra prueba técnica igualmente idónea. Finalmente los cargos enunciados, fundados en la retaliación hecha por el Alcalde por pertenecer a filiación política distinta y por la celebración de contratos de prestación de servicios no encuentran sustento probatorio, pues no se allegaron al proceso los anunciados contratos y los testimonios rendidos en el curso del proceso, como única prueba, no contienen la fuerza suficiente para develar los presuntos hechos aducidos, orientados a demostrar una desviación de poder. Los anteriores planteamientos son suficientes para mantener la legalidad del Decreto 011 de 31 de enero de 2003, confirmando la sentencia del a quo, que denegó la nulidad de este acto y se declaró inhibido para pronunciarse sobre la legalidad del oficio No. 143 del 1° de febrero de 2003. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo

Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A LLA: CONFÍRMASE la sentencia de junio diecinueve (19) de dos mil ocho (2008) proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, dentro de la demanda promovida por JORGE WILDER CIRO GONZALEZ contra el MUNICIPIO DE MONTEBELLO, en cuanto denegó la nulidad del Decreto 011 de 31 de enero de 2003 y se declaró inhibido para pronunciarse sobre la legalidad del oficio No. 143 del 1° de febrero de 2003. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN

ALFONSO VARGAS RINCÓN LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Expediente No. 2255-08. Actor: JORGE WILDER CIRO GONZÁLEZ