CE-05001-23-31-000-2003-02992-02(AP)-2010

DESACATO EN ACCION POPULAR - Presupuestos. Trámite. Finalidad / DESACATO - Ejercicio del poder disciplinario. Responsabilidad subjetiva De conformidad con lo establecido en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, la persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. Agrega la disposición citada, que la sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental, y que la misma será objeto de consulta por el superior jerárquico, quien decidirá si debe revocarse o no la sanción. Según lo señalado por la Corte Constitucional, el desacato es un ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo la responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva. Es decir, que debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento. Así mismo esa Corporación, al referirse sobre la facultad del juez para sancionar por desacato a quien incumple un fallo de tutela reconocida en el artículo 27 del Decreto Ley 2591 de 1991 (criterio que la Sala también considera aplicable a las acciones populares), precisó, entre otras cosas, que la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de la sanción en sí misma, sino la sanción como una

de las formas de búsqueda del cumplimiento de la sentencia, que la imposición o no de una sanción dentro del incidente puede implicar que el demandado se persuada o no del cumplimiento de una sentencia, y que en caso de que se haya adelantado todo el trámite y resuelto sancionar por desacato, para que la sanción no se haga efectiva, el renuente a cumplir podrá evitar ser sancionado acatando.

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 – ARTICULO 41

NOTA DE RELATORIA: Sobre el desacato: Corte Constitucional, sentencias T421 de 2003 y T-763 de 1998.

SANCION POR DESACATO A ALCALDE DE CAUCASIA - Incumplimiento de órdenes de acción popular frente a reubicación de vendedores informales De las piezas procesales, se observa que a folio 31 a 42 el Alcalde Municipal de Caucasia anexó una serie de fotografías que evidencian una serie de construcciones en un inmueble. Sin embargo, para la Sala este material fotográfico por sí solo no demuestra que las imágenes captadas correspondan a la plaza de mercado. Adicionalmente, aún cuando se acreditara que estas remodelaciones pertenecen a la plaza de mercado, mal podría entenderse que dichas obras pertenecen a un programa de reubicación de vendedores, cuando en el expediente no aparece prueba alguna que describa en qué consiste el programa. De otra parte, el comité verificador del cumplimiento del fallo proferido por el Consejo de Estado, mediante escrito radicado el 14 de enero de 2008, visible a folios 18 a 19, informó que “a la fecha el municipio de Caucasia, no ha

procedido de conformidad”.A su turno, en respuesta del requerimiento que efectúo el Despacho del Tribunal Administrativo de Antioquia, el administrador de la plaza de mercado indicó que aún cuando se estén adelantando las gestiones para desalojar a los vendedores ubicados alrededor de la plaza de mercado, la invasión alrededor de las instalaciones que administra se mantiene. Es así entonces que al revisar los elementos de juicio obrantes en expediente, se observa que el Representante Legal del Municipio de Caucasia no allegó prueba alguna en el expediente que acredite el cumplimiento de la orden impartida por el Consejo de Estado, es decir, no se probó la existencia de un programa de reubicación de los vendedores informales ubicados en la vía pública que rodea la plaza de mercado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D.C., ocho (8) de abril de dos mil diez (2010) Radicación número: 05001-23-31-000-2003-02992-02(AP)

Actor: GILBERTO GRISALES ARANGO Y OTROS

Demandado: MUNICIPIO DE CAUCASIA Referencia: CONSULTA INCIDENTE DE DESACATO La Sala decide el grado jurisdiccional de consulta respecto de la decisión proferida el 2 de abril de 2008, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Antioquia sancionó al Alcalde del Municipio de Caucasia con multa de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por desacatar la orden judicial impartida por

el Consejo de Estado en sentencia del 24 de noviembre de 2004, por medio de la cual revocó la sentencia de primera instancia dictada por el Tribunal mencionado y en su lugar accedió a las pretensiones de la demanda dentro del proceso de la referencia. I.- Antecedentes 1.- Mediante sentencia del 24 de junio de 2004, el Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda. 2.- El Consejo de Estado revocó la decisión de primera instancia mediante la providencia del 24 de noviembre de 2005 y en su lugar, amparó los derechos e intereses colectivos relativos al goce del espacio público, a la utilización y defensa de los bienes de uso público y a la seguridad pública. Como consecuencia de lo anterior, dispuso: “1°) ORDÉNASE al Alcalde Municipal DE Caucasia, como representante legal de esa entidad territorial, que en el término de sesenta (60) días contados a partir de la notificación de esta providencia, diseñe y ejecute un programa de reubicación de los vendedores informales ubicados en la vía pública que rodea la plaza de mercado del municipio de Caucasia que permita la recuperación integral del espacio público ocupado por aquellos. 2°) CONFÓRMASE el comité de verificación del cumplimiento del fallo de que trata el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, el cual estará conformado por las partes de este proceso y la Personería Municipal de Caucasia. El mismo deberá rendir ante el a quo informes periódicos acerca del cumplimiento de esta decisión.” De otra parte, el Consejo de Estado reconoció el incentivo legal a los actores del

proceso de la referencia a cargo del Municipio de Caucasia. 3.- El 18 de diciembre de 2007 los señores Oscar Zapata, Enalba Isabel Padilla, Dairo Alberto Londoño, Luis Alberto Gómez, Rosmery Berrio Peláez, Iván Darío Roldán, Gilberto Grisales Arango, Jorge Giraldo y Víctor Durango, demandantes dentro de la acción popular, le solicitaron al Tribunal Administrativo de Antioquia ordenar la apertura del incidente de desacato, como quiera que el Alcalde del Municipio de Caucasia no ha cumplido las órdenes que dispuso el Consejo de Estado en la sentencia del 24 de noviembre de 2005. 4.- Mediante auto del 23 de enero de 2008 el Tribunal dispuso la apertura del incidente de desacato, en los términos dispuestos en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998 y del artículo 137 del C.P.C., visible a folio 27. II.- La posición de las entidades demandadas El Alcalde del Municipio de Caucasia en la contestación del incidente de desacato manifestó que la administración efectúo la construcción de los puestos de venta en el interior de la plaza de mercado de la primera y segunda etapa, tal como lo demuestran las fotografías que anexó al escrito. A su vez, en respuesta del exhorto 047 del 14 de marzo de 2008, el Alcalde municipal afirmó que en relación con el programa de reubicación ha dialogado con los vendedores informales que se encuentran ubicados en la vía pública que rodea la plaza de mercado con el fin de trasladarlos dentro de las instalaciones de la plaza de mercado. Sin embargo, a la fecha en que emitió esta contestación seguía

a la espera de sus respuestas. III.- La decisión sancionatoria Mediante providencia del 2 de abril de 2008, el Tribunal Administrativo de Antioquia resolvió sancionar al representante legal del Municipio de Caucasia con multa con diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con destino al Fondo para la Defensa de los derechos e intereses colectivos, por desacatar las órdenes que el Consejo de Estado le impartió en el fallo del 24 de noviembre de 2005, dentro del proceso de la referencia, por las siguientes razones: Según el escrito del Personero Municipal suscrito por los demás integrantes del comité verificador designado, para el 5 de diciembre de 2007, la administración municipal no ha procedido de conformidad con lo ordenado en la sentencia mencionada. Adicionalmente, el Alcalde de Caucasia afirmó que el material fotográfico que aportó demuestra la construcción de los puestos de venta al interior de la plaza de mercado. Sin embargo, citó jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado para indicar que las fotografías por sí solas no pueden apreciarse como un medio de prueba válido, toda vez que éstas solo evidencian una imagen, sin que se pueda dilucidar su origen, es decir la autoría de las mismas, la ciudad, la época en que fueron tomadas ni el lugar exacto al que efectivamente corresponden. Por lo anterior, el Despacho del Tribunal Administrativo de Antioquia exhortó al administrador de la plaza de mercado para que rindiera su versión. Es así entonces, que mediante escrito que obra a folio 50, respondió que la invasión de los vendedores alrededor de la plaza permanece, no obstante de estarse

adelantando gestiones para proceder a su desalojo. A su turno, mediante auto del 11 de enero de 2008, el Despacho requirió al Alcalde Municipal de Caucasia para que en el término de tres (3) días acreditara las gestiones y actividades adelantadas para cumplir el fallo del Consejo de Estado. Frente a lo cual, guardó silencio. Con posterioridad, volvió a requerir al representante legal de la Alcaldía de Caucasia para que remitiera los documentos que demostraran su gestión en relación con el cumplimiento de las órdenes que se le impartieron. Por ello, éste afirmó que estaba realizando las actuaciones pertinentes, pero no acreditó nada al respecto. Por lo anterior, concluyó que es claro que a la fecha, la administración municipal ha prolongado indefinidamente la materialización de la protección de los derechos colectivos al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público, pues no puede admitirse que la Alcaldía de Caucasia continúe a la espera de adelantar las obras necesarias para la reubicación de los vendedores y más aún cuando ha tenido tiempo suficiente para diseñar el plan de reubicación, iniciar y culminar la construcción del mismo. IV.- Contestación a la Sanción La Alcaldía del Municipio de Caucasia respondió por conducto de apoderado en los siguientes términos: Sostuvo que la posesión del Alcalde Jorge Iván Valencia Rivera fue posterior a la sentencia que dio lugar al presente incidente de desacato. A pesar de ello, el alcalde realizó las gestiones pertinentes para enmendar la falla anterior de la administración municipal. Lo cual no fue suficiente para el Tribunal Administrativo de Antioquia.

Por lo anterior, solicita que se revoque la providencia que resolvió sancionar al Alcalde Municipal de Caucasia. V.- Consideraciones de la Sala 1.- De conformidad con lo establecido en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, la persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. Agrega la disposición citada, que la sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental, y que la misma será objeto de consulta por el superior jerárquico, quien decidirá si debe revocarse o no la sanción. Según lo señalado por la Corte Constitucional1, el desacato es un ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo la responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva. Es decir, que debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento. Así mismo esa Corporación, al referirse sobre la facultad del juez para sancionar por desacato a quien incumple un fallo de tutela reconocida en el artículo 27 del Decreto Ley 2591 de 1991 (criterio que la Sala también considera aplicable a las acciones populares), precisó, entre otras cosas, que la finalidad del incidente de

desacato no es la imposición de la sanción en sí misma, sino la sanción como una de las formas de búsqueda del cumplimiento de la sentencia, que la imposición o no de una sanción dentro del incidente puede implicar que el demandado se persuada o no del cumplimiento de una sentencia, y que en caso de que se haya adelantado todo el trámite y resuelto sancionar por desacato, para que la sanción no se haga efectiva, el renuente a cumplir podrá evitar ser sancionado acatando. (Sentencia T-421 de 2003) 2.- Como quedó señalado, mediante el auto consultado, el Tribunal Administrativo de Antioquia sancionó al Municipio de Caucasia, con multa de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por desacatar la orden judicial impartida por el Consejo de Estado en la sentencia del 24 de noviembre de 2005, en la cual revocó el fallo proferido en primera instancia y en su lugar, amparó los derechos e intereses colectivos relativos al goce del espacio público, a la utilización y defensa de los bienes de uso público y a la seguridad pública. 1 Corte Constitucional, sentencia T-763 de 1998. Aunque en esta providencia la Corte se refiere al desacato en la acción de tutela, establecido en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, sus consideraciones son plenamente aplicables en materia de acciones populares, pues la naturaleza de dicha institución es la misma. La Sección Primera del Consejo de Estado ordenó lo siguiente: “1°) ORDÉNASE al Alcalde Municipal de Caucasia, como representante legal de esa entidad territorial, que en el término de sesenta (60) días contados a partir de la notificación de esta

providencia, diseñe y ejecute un programa de reubicación de los vendedores informales ubicados en la vía pública que rodea la plaza de mercado del municipio de Caucasia, que permita la recuperación integral del espacio público ocupado por aquellos.” 3.- De las piezas procesales, se observa que a folio 31 a 42 el Alcalde Municipal de Caucasia anexó una serie de fotografías que evidencian una serie de construcciones en un inmueble. Sin embargo, para la Sala este material fotográfico por sí solo no demuestra que las imágenes captadas correspondan a la plaza de mercado. Adicionalmente, aún cuando se acreditara que estas remodelaciones pertenecen a la plaza de mercado, mal podría entenderse que dichas obras pertenecen a un programa de reubicación de vendedores, cuando en el expediente no aparece prueba alguna que describa en qué consiste el programa. De otra parte, el comité verificador del cumplimiento del fallo proferido por el Consejo de Estado, mediante escrito radicado el 14 de enero de 2008, visible a folios 18 a 19, informó que “a la fecha el municipio de Caucasia, no ha procedido de conformidad”. A su turno, en respuesta del requerimiento que efectúo el Despacho del Tribunal Administrativo de Antioquia, el administrador de la plaza de mercado indicó que aún cuando se estén adelantando las gestiones para desalojar a los vendedores ubicados alrededor de la plaza de mercado, la invasión alrededor de las instalaciones que administra se mantiene. Es así entonces que al revisar los elementos de juicio obrantes en expediente, se observa que el Representante Legal del Municipio de Caucasia no allegó prueba

alguna en el expediente que acredite el cumplimiento de la orden impartida por el Consejo de Estado, es decir, no se probó la existencia de un programa de reubicación de los vendedores informales ubicados en la vía pública que rodea la plaza de mercado. 4.- Ahora bien, ciertamente el Alcalde del Municipio de Caucasia, no ha demostrado que haya realizado actuaciones eficaces dirigidas a acatar la decisión del Consejo de Estado, pues lo que se advierte revisado el expediente, es una actitud omisiva y negligente de esa entidad, pues a pesar de que afirmó que ha dialogado con los vendedores que ocupan el espacio público que rodea la plaza de mercado, no acreditó la existencia del programa de reubicación, desacatando así la orden dada por esta Corporación dentro del proceso de la acción popular referida. 5.- Así las cosas, al ser claro el desacato de la decisión del Consejo de Estado dada en la sentencia del 24 de noviembre de 2005, es procedente la imposición de una sanción por esa conducta, tal como lo ordena la Ley 472 de 1998. En virtud de lo expuesto, la Sección Primera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE: PRIMERO: CONFÍRMASE el auto del 2 de abril de 2008 proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

SEGUNDO: En firme esta decisión, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada el 8 de abril de 2010. Notifíquese y cúmplase,

RAFAEL. E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

Presidente

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO