CE-05001-23-31-000-2003-03968-01(1713-10)-2011

CADUCIDAD – De las acciones / CADUCIDAD – Salvaguarda de la seguridad jurídica y estabilidad de las relaciones entre los individuos / ACTO ADMINISTRATIVO – Voluntad de la administración [L]a caducidad comporta el término dentro del cual es posible ejercer el derecho de acción y se constituye en un instrumento que salvaguarda la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones entre individuos, y entre estos y el Estado. El derecho al acceso a la administración de justicia, garantizado con el establecimiento de diversos procesos y jurisdicciones, conlleva el deber de un ejercicio oportuno, razón por la cual, se han establecido legalmente términos de caducidad para racionalizar el ejercicio del derecho de acción, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser ventiladas en vía judicial. […] [L]a actora inició la demanda teniendo en cuenta el término de caducidad sobre un oficio en el cual la administración no expresa la voluntad (…) que, según ella, vulnera sus derechos al reconocimiento y pago de unas prestaciones entre ellas el auxilio de cesantía, pretendiendo con ello revivir el término para demandar el acto administrativo de insubsistencia (…) expedido por la entidad demandada. […] [E]ncontrándose la Sala en la imposibilidad de anular el acto referido pues los primigenios gozan del principio de legalidad

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCIÓN “B”

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá D.C., veintisiete (27) de julio de dos mil once (2011)

Radicación número: 05001-23-31-000-2003-03968-01(1713-10)

Actor: ELCY MARIA PALACIOS ARCE

Demandado: HOSPITAL SAN CAMILO DEL LELIS E.S.E – MUNICIPIO DE VEGACHI ANTOQUIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 5 de mayo de 2010, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Antioquia, negó las súplicas de la demanda presentada por Elcy María

Palacios Arce. ANTECEDENTES La Demanda. la señora Elcy María Palacios Arce, por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., demandó ante el Tribunal Administrativo de Antioquia la nulidad de los “actos administrativos correspondientes a las comunicaciones de fecha 25 de septiembre de 2003 y 14 de junio de 2001, por medio de los cuales se le denegaron a mi representada la indemnización por despido injusto, la indemnización por la no consignación de sus cesantías en el fondo, vacaciones del último año y el reajuste de la prima de Navidad” (fl. 18). Como consecuencia de la anterior declaración, solicitó que a título de restablecimiento del derecho se condene a la Administración al pago de la sanción por despido injusto, al pago de la sanción por la no consignación de sus cesantías en el fondo correspondiente (Ley 50 de 1990), al pago de las vacaciones del último año y al pago de reajuste de la prima de navidad. Fundamenta las pretensiones en los siguientes hechos: En primer término, refiere su vinculación a la entidad mediante Resolución No. 023

de 1 de octubre de 1996, en el cargo de Auxiliar de Enfermería en provisionalidad, tomando posesión en la misma fecha. Señala que mediante la Resolución No. 005 de 31 de enero de 2000, la entidad demandada la declaró insubsistente sin motivación alguna y con desviación de poder. Manifestó la actora que se encontraba en el escalafón de carrera administrativa. Indicó que durante su permanencia en el cargo su labor fue calificada como sobresaliente. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN En la demanda se citan como normas vulneradas las siguientes: De la Constitución Política, los artículos 2, 15, 25, 29, 53, 84 y 125. De la Ley 443 de 1998 Al explicar el concepto de violación en la demanda sostuvo, que el acto administrativo mediante el cual se declaró insubsistente a la señora Palacios Arce, carece de motivación, lo cual va en contra de los derechos fundamentales de la servidora pública. De igual forma, manifestó que el acto acusado se dictó con desviación de poder, por cuanto con la desvinculación de la demandante no se perseguía el mejoramiento del servicio. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La E.S.E. HOSPITAL SAN CAMILO DE LELIS DEL MUNICIPIO DE VEGACHI ANTIOQUIA, dio contestación a la demanda, oponiéndose a todas las pretensiones de la accionante. Destacó que la señora Palacios Arce, no era funcionaria con derechos de carrera administrativa, pues su nombramiento se efectuó en provisionalidad y que el hecho de que se hubiera calificado su desempeño en el cargo que ocupaba no le

otorgó la calidad de servidor público en propiedad. Insistió que al no ser una servidora con derechos de carrera la entidad demandada podía en cualquier momento declararla insubsistente, de conformidad con los decretos 2600 de 1968, artículo 26 y 1950 de 1973 artículo 107. Indicó que la solicitud elevada por la actora mediante escrito fechado el 9 de agosto de 2003, que hacía referencia a la insubsistencia y a las prestaciones que estimaba se le adeudaban, es una petición más de las elevadas por la actora reiterando lo pedido el 2 de mayo de 2001 y por ende no puede entenderse como un recurso para agotar la vía gubernativa frente al acto que la declaró insubsistente y el acto que liquido sus prestaciones, pues ya habían transcurrido más de 3 años y 7 meses de expedidos los citados actos. Propuso la entidad demandada las excepciones de caducidad de la acción, inexistencia de la obligación e inexistencia de la causa y del derecho para demandar. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Antioquia mediante la sentencia de 5 de mayo de 2010 negó las súplicas de la demanda, con fundamento en las razones que a continuación se resumen (fls.178 a 180): El Tribunal advirtió que aunque las pretensiones van dirigidas contra los oficios que niegan el reconocimiento y reajuste de algunas prestaciones laborales, la demanda se refiere a la ilegalidad del acto de insubsistencia. Anotó que la decisión administrativa del retiro del servicio, no ha sido demandada de manera explícita, y que no podía serlo si se tiene en cuenta que data del 31

enero de 2000 y la demanda se presentó el 23 de noviembre de 2003, es decir por fuera del plazo para el ejercicio de la acción. Frente a las pretensiones relativas al no pago de cesantías, corroboró el A quo que la E.S:E hacía cada año la consignación respectiva en el Fondo de Pensiones y Cesantías PROTECCIÓN S.A., por lo que descartó que existiera la mora reclamada. Destacó el Tribunal Administrativo de Antioquia que la actora mediante escrito fechado 2 de mayo de 2001, solicitó se le reconociera y pagaran los siguientes conceptos: “Sanción por no pago de las cesantías en el fondo, indemnización por despido injusto, indemnización por la mora en el pago de las cesantías, vacaciones del último año de servicio y reajuste de prima de navidad ( fl. 54) ”. Anotó que la petición fue negada por la entidad el 14 de junio de 2001 mediante el Oficio 056. Por lo anterior, consideró que el acto administrativo debió ser demandado dentro del plazo de ley, conforme al artículo 136 del C.C.A. Resaltó que el acto proferido por la entidad el 14 de junio de 2001, era el acto demandable, sin que fuere válido pretender revivir o restituir términos, como quiso hacerlo la parte demandante al presentar una nueva solicitud de reconocimiento de las mismas prestaciones el 29 de julio de 2003 la cual fue contestada el 25 de septiembre del mismo año en el sentido de que ya se le había dado respuesta mediante el oficio de 14 de junio de 2001 (fl. 13).

EL RECURSO DE APELACIÓN

La parte demandante interpuso recurso de apelación contra el anterior proveído, con base en los argumentos que se pasan a resumir (fls.187 a 192): Señaló que, la caducidad no era procedente decretarla en el presente proceso, pues la administración dio respuesta a la solicitud elevada en ejercicio de derecho de petición, el 25 de septiembre de 2003 y la demanda se prestó dentro del término legal, esto es, el 4 de noviembre de la misma anualidad. Insistió el recurrente en que el acto de insubsistencia carece de validez, por la falta de motivación, lo cual vulnera los derechos fundamentales al debido proceso y la defensa. Manifestó que independiente a la naturaleza del cargo que desempeñaba en la entidad demandada, el acto por medio del cual la declaró insubsistente debía ser motivado. ALEGATOS DE CONCLUSION Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal

CONSIDERACIONES

ASPECTOS PREVIOS.

Antes de abordar el estudio de fondo planteado por el recurrente, deberá la Sala determinar sí no existe impedimento procesal para efectuar e análisis de legalidad de los actos demandado, esto es la Resolución No. 005 de 2000 y las comunicaciones de 14 de junio de 2001 y 25 de septiembre de 2003. Frente a la Resolución No. 005 de 31 de enero de 2000, mediante la cual se declaró insubsistente el nombramiento de la señora Elcy María Palacios Arce, a partir del día 1 de febrero de 2000 (fls. 11 y 12), se debe precisar lo siguiente: El artículo 136 del C.C.A. establece la regla la caducidad de la acción contenciosa

administrativa de nulidad y restablecimiento del derecho, bajo la siguiente forma: “Artículo 136. Caducidad de las acciones: (…)

2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos que reconocen prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas de buena fe.”.

En este punto, es pertinente señalar que la caducidad ha sido entendida como el fenómeno jurídico procesal a través del cual “[…] el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se haya en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia.”1. Por su parte, la Corte Constitucional en la sentencia en comento expresó, en cuanto al establecimiento de un término para la interposición de este tipo de acciones, que “[…] La justificación de la aplicación de la figura de la caducidad en

las acciones contencioso administrativas, tiene como fundamento evitar la incertidumbre que podría generarse ya sea por la eventual anulación de un acto administrativo, o el deber que podría recaer sobre el Estado de reparar el patrimonio del particular afectado por una acción u omisión suya. Así, en esta materia, se han establecido plazos breves y perentorios para el ejercicio de estas acciones, transcurridos los cuales el derecho del particular no podrá reclamarse en consideración del interés general.”. En suma, la caducidad comporta el término dentro del cual es posible ejercer el derecho de acción y se constituye en un instrumento que salvaguarda la seguridad 1 Sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil. jurídica y la estabilidad de las relaciones entre individuos, y entre estos y el Estado. El derecho al acceso a la administración de justicia, garantizado con el establecimiento de diversos procesos y jurisdicciones, conlleva el deber de un ejercicio oportuno, razón por la cual, se han establecido legalmente términos de caducidad para racionalizar el ejercicio del derecho de acción, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser ventiladas en vía judicial. En el caso bajo estudio, se resalta que en el escrito de la demanda y del recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, se dan argumentos para controvertir la legalidad de la Resolución No. 005 de 2000. La comentada Resolución, se profirió el 31 de enero de 2000 con efectos a partir del 1 de febrero del mismo año, y fue comunicada a la señora Palacioss Arce mediante el oficio No. 010 de 31 de enero de 2000 visible a folio10, por lo tanto y

tratándose de un acto de ejecución contra el cual no proceden los recursos en vía gubernativa, la actora podía acudir directamente a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en el término establecido para el efecto, que para el caso se extendía hasta el 2 de mayo de 2000, de conformidad con el artículo 136 del C.C..A. En este orden y como la demanda se presentó el 4 de noviembre de 2003 (fl. 26), la Sala debe precisar que no es procedente realizar un pronunciamiento de fondo sobre la legalidad de la Resolución No. 005 de 2000, pues frente a dicho acto operó la caducidad. Ahora, en cuanto a las comunicaciones de 14 de junio de 2001 y 25 de septiembre de 2003, es preciso destacar las actuaciones relacionadas por la administración y por la actora una vez fue retirada del servicio. Como primer aspecto se tiene que al momento del retiro la administración procedió realizar la liquidación de las prestaciones sociales incluido el auxilio de cesantías, que considera le adeudada a la servidora. Así se infiere de la documentación anexa a folios 19 y 74. Esta decisión liquidatoria le fue comunicada a la señora Palacios Arce tal y como se evidencia a folio 9 del expediente. La actora el 8 de mayo de 2000, mediante escrito presentado en la entidad demandada manifestó su inconformidad con la liquidación de prestaciones sociales realizada por la E.S.E., reclamando un monto superior por concepto de cesantías, vacaciones y prima de vacaciones (fls. 138 y 139).

El Gerente de la E.S.E. HOSPITAL SAN CAMILO DE LELIS DEL MUNICIPIO DE

VEGACHI ANTIOQUIA mediante oficio No. 078 de 22 de mayo de 2000 dio respuesta a la anterior solicitud, manifestando que la liquidación definitiva de cesantías se le realizó de conformidad con el Decreto 1045 de 1978, que se le reconoció proporcionalmente la prima de navidad, pero no podía reconocérsele el reconocimiento de forma proporcional de las vacaciones y la prima de vacaciones (fls. 52 y 53). El anterior acto fuere recibido por la actora según se aprecia al folio 53 del expediente. Con posterioridad la señora Palacios Arce en escrito titulado “Agotamiento de vía gubernativa” y fechado el 24 de abril de 2001, solicitó el reconocimiento y pago de “la sanción por no pago de las cesantías en el fondo, indemnización por despido injusto (perjuicios, daño emergente y lucro cesante) plazo presuntivo, indemnización por mora en el pago, vacaciones del último año de servicios, reajuste prima de navidad” (fl. 54). El 14 de mayo de 2001, la E.S.E. Hospital San Camilo de Lelis del municipio de Vegachí, Antioquia, dio respuesta a la solicitud precedente, manifestando a la petente que las cesantías fueron canceladas y consignadas en el fondo correspondiente; que no había lugar a la indemnización por despido injusto, pues su condición de empleada pública permitía a la entidad declararla insubsistente en cualquier momento conforme al Decreto 2400 de 1968 y la Ley 443 de 1998; que no había lugar a la indemnización por mora en el pago de las vacaciones del

último año de servicio pues las prestaciones fueron pagadas dentro del término legal y que no procedía el reajuste de la prima de navidad (fls. 7 y 8) Nuevamente, esta vez el 29 de julio de 2003 mediante escrito visible a folios 2 y 3, la demandante con el fin de agotar vía gubernativa solicitó se le pagaran “la sanción por el no pago oportuno de las cesantías en el fondo, indemnización por despido injusto (perjuicios, daño emergente y lucro cesante), plazo presuntivo, indemnización por mora en el pago, vacaciones del último año de servicios, reajuste prima de navidad” A la anterior petición la administración da respuesta el 25 de septiembre de 2003 indicándole a la petente que ya había dado respuesta de fondo a las inquietudes expuestas, por lo que confirmó el contenido del oficio de 14 de junio de 2001 (fls. 13 y 14). Teniendo en cuenta lo expuesto, la Sala considera pertinente destacar que la administración desde el 22 de mayo de 2000 se había manifestado de manera negativa a la solicitud primigenia elevada ante la entidad el 8 de mayo de 2000, en el cual se abordaron cada una de las reclamaciones realizadas por la actora, no sólo en dicha petición, sino en las subsiguientes radicadas el 24 de abril de 2001 y el 24 de julio de 2003, por lo cual se considera que el acto administrativo contenido en el oficio de 22 de mayo de 2000, debió ser el acto demandado en tiempo, sin que sea válido que la interesada pretenda revivir términos ya vencidos

para acudir a la jurisdicción, con las peticiones elevadas el 2 de mayo de 2001 y el 24 de julio de 2003. Sobre el punto, esta Sala se ha pronunciado en los siguientes términos2: “En consecuencia, al existir una decisión primigenia en torno al reconocimiento del auxilio de cesantías definitivas de la actora las demás peticiones de reliquidación tienen como único fin obtener la modificación de los términos en que le fue reconocido el derecho prestacional y, como lo ha señalado esta Corporación, cuando el acto administrativo que contiene una decisión particular no fue objeto de recursos en vía gubernativa o no fue demandado en tiempo ante la jurisdicción contencioso administrativa, se entiende que una petición posterior que verse sobre los mismos puntos contenidos en tal acto constituye una pretensión de revocatoria directa, no obstante, ni esta solicitud ni la respuesta que la administración emite tienen la fuerza de revivir los términos para interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, tal como lo prescribe el artículo 72 del Código Contencioso Administrativo en los siguientes términos3: 2 Sentencia de 24 de julio de 2008, M. P. JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE, Exp. No. 0841-2005, ACTORA: MARÍA ISABEL INFANTE SEPÚLVEDA. 3 “En reiteradas oportunidades la Sala ha manifestado frente a casos similares, que encontrándose en firme, como lo están las diferentes resoluciones que no fueron recurridas ante la administración, la entidad demandada se pronunció respecto de una petición presentada, la cual constituye una solicitud de revocatoria

directa, sin que ella, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 72 del C.C.A., tenga suficiente fuerza para revivir el término legal que permita ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, como pretende la actora.”. Fallo de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 12 de julio de 2001, Magistrado Ponente: Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, expediente Número: 3146-00, actora: Celmira “Ni la petición de revocación de un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo.”.” De lo transcrito, es dable concluir que la beneficiaria inconforme con el reconocimiento de sus prestaciones, incluido el auxilio de cesantía debió atacar oportunamente el acto administrativo mediante el que se efectúa su liquidación. En el presente caso la actora inició la demanda teniendo en cuenta el término de caducidad sobre un oficio en el cual la administración no expresa la voluntad (oficio de 25 de septiembre de 2003) que, según ella, vulnera sus derechos al reconocimiento y pago de unas prestaciones entre ellas el auxilio de cesantía, pretendiendo con ello revivir el término para demandar el acto administrativo de insubsistencia y el oficio de 22 de mayo de 2000 expedido por la entidad demandada4. Pese a que el último acto demandado fue proferido por la administración el 25 de septiembre de 2003, es evidente la intención de revivir la oportunidad para

demandar el acto administrativo mediante el cual se declaró la insubsistencia al cargo que venia desempeñando en la entidad y la reliquidación de las prestaciones sociales incluyendo la de sus cesantías, encontrándose la Sala en la imposibilidad de anular el acto referido pues los primigenios gozan del principio de legalidad, tal como lo expresó esta Corporación con el siguiente tener literal: “…una vez la administración manifiesta su decisión a través de un acto administrativo, emite un pronunciamiento que define la situación particular y respecto de aquél debe operar el término de caducidad para acudir a la jurisdicción en procura de obtener su nulidad, dado que la posibilidad de instaurar una nueva petición sobre el mismo derecho no afecta el acto expreso que ya lo había definido, el cual se mantiene incólume5.”. González de Paz. Ver también la Sentencia de 17 de mayo de 2007, Expediente No. 13001-23-31-000-2000-00124-01(6533-05),

Magistrado Ponente: Alejandro Ordóñez Maldonado, actor: Rafael E. Mestre Yunes.

4

En el mismo sentido ver: Sentencia de 26 de marzo de 2009 Sección Segunda, Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, M. P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve. Radicación número: 08001-23-31000-2003-02500-01(1134-07), Actor: JOSE LUIS ACUÑA HENRIQUEZ 5 Sentencia del 16 de junio de 2005, Sección Segunda, Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, M. P. Dr. Alejandro Ordóñez Maldonado, radicado interno 4159-2002.

Por lo anterior, encuentra la Sala que ante la imposibilidad de emitir juicio de fondo sobre el contenido de los actos demandados lo procedente era proferir un fallo inhibitorio y no negar las pretensiones, por lo cual la sentencia apelada será revocada. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA REVÓCASE la sentencia de 5 de mayo de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda incoada por la señora Elcy Palacios Arce contra la E.S.E. Hospital San Camilo de Lelis del municipio de Vegachi, Antioquia. En su lugar, DECLÁRASE la caducidad de la acción frente a la Resolución No. 005 de 2000 mediante la cual se declaró insubsistente el nombramiento de la señora Elcy María Palacios Arce en el cargo de Auxiliar de Enfermería, a partir del día 1 de febrero de 2000, por lo cual la Sala se declara inhibida para estudiar su legalidad. DECLÁRASE probada oficiosamente la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, conforme con las consideraciones de la presente sentencia, en consecuencia, declárase inhibida la Sala para estudiar la legalidad de los actos administrativos contenidos en los oficios de 14 de junio de 2001 y 25 de septiembre de 2003. Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA GERARDO ARENAS

MONSALVE

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ