CE-05001-23-31-000-2004-0012-01(ACU)-2004

CIRCULAR - Naturaleza jurídica. Eventos en que constituye acto administrativo Las circulares expedidas por autoridades públicas no siempre corresponden a actos administrativos, pues en ocasiones pueden limitarse a reproducir decisiones vinculantes o normas jurídicas obligatorias o a instruir a los funcionarios encargados de ejercer determinadas competencias; casos en los cuales no son obligatorias y, por ende, no son actos de la administración. Sin embargo, las circulares también pueden contener manifestaciones de la voluntad de la administración que producen efectos jurídicos externos, esto es, frente a los administrados porque crean, suprimen o modifican situaciones jurídicas; La Circular 121 del 17 de septiembre de 2001 de la Superintendencia Nacional de Salud, es un acto administrativo que imparte instrucciones y establece obligaciones para los representantes legales de entidades territoriales, los Directores Seccionales, Distritales y Locales de Salud y a agentes liquidadores y contralores en procesos liquidatorios, en relación con la liquidación de los contratos suscritos con las administradoras sometidas al proceso de intervención forzosa administrativa señalada en el artículo 293 del decreto 663 de 1993.

NOTA DE RELATORÍA: Sentencias 6371 de 21 de septiembre de 2001; 6063 de 6 de diciembre de 2001; 6604 de 12 de mayo de 2002 y 7152 de 14 de febrero de

2002.

CONTRATO ESTATAL - Liquidación: Término y eventos de procedencia /

LIQUIDACIÓN DE CONTRATO ESTATAL - Eventos: Término / LIQUIDACIÓN

BILATERAL DE CONTRATO - Requisitos de procedencia. Término / LIQUIDACIÓN DE CONTRATO POR ACTO ADMINISTRATIVO - Requisitos de procedencia. Término De acuerdo con los artículos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993, 87 y 136.10 del Código Contencioso Administrativo, la liquidación de los contratos públicos puede provenir de tres fuentes: a) La primera, que es la regla general, del acuerdo de voluntades de las parte. En este caso, las partes pueden acordar el término que disponen para liquidar el contrato “o, en su defecto, a más tardar antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga”. b) La segunda, de la decisión unilateral de la administración cuando las partes no llegan a ningún acuerdo o cuando el contratista no se presenta a la liquidación, esto es, -la liquidación por acto administrativo-. En esta situación, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha dicho que, dentro del término de caducidad de la acción contractual, pasados 6 meses de haberse vencido el plazo del contrato, a que hace referencia el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, la administración no pierde competencia para efectuar la liquidación unilateral del contrato. c) La tercera, la liquidación también puede provenir de la orden judicial o la liquidación judicial del contrato. Entonces, cuando no procede la liquidación bilateral o en casos en los que la administración se niega a efectuarla o si se perdió la competencia para liquidar el contrato en forma unilateral, el contratista puede solicitar la liquidación judicial del contrato. En efecto, tal y como lo ha

advertido la Sección Tercera del Consejo de Estado, como las dos partes del contrato tienen interés en su liquidación, la ausencia de acuerdo bilateral o de liquidación unilateral “no puede significar que éste [el contratista] estuviese obligado a esperar a que la administración ejerciera su potestades para poder acudir ante el juez administrativo a provocar el control de legalidad del acto administrativo mediante el cual declaró el incumplimiento del contrato” NOTA DE RELATORÍA: Sentencia13682 de 22 de febrero de 2001 y 14384 de 16 de agosto de 2001 Sección Tercera. Concepto 1453 de 6 de agosto de 2003. Sala de Consulta ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia para ordenar liquidación de contrato / PROCESOS DE INTERVENCIÓN FORZOSA ADMINISTRATIVALiquidación de contrato. Improcedencia de la acción de cumplimiento La demanda pretende el cumplimiento de algunos apartes contenidos en la Circular número 121 del 17 de septiembre de 2001 de la Superintendencia Nacional de Salud. La causa petendi está limitada al aparte normativo que contiene el deber jurídico de liquidar los contratos suscritos por las entidades territoriales con las administradoras del régimen subsidiado que están sometidas al proceso de intervención forzosa administrativa. Se advierte que si bien es cierto la Circular número 121 de 2001 estableció el deber de liquidar los contratos, no lo es menos que no señaló en forma precisa el momento ni la forma en que se efectuaría la liquidación. Así las cosas, para la Sala resulta claro que la entidad demandante podía acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa, mediante el ejercicio de la acción

contractual consagrada en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, para solicitar que el juez competente efectúe la liquidación de los contratos celebrados entre esa entidad y el Municipio de Caucasia y el Departamento de Antioquia. Luego, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9.2 de la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento es improcedente porque la demandante tenía otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la Circular número 121 de 2001. Ahora, en la impugnación, la demandante manifestó que en caso de no proceder el juez a ordenar el cumplimiento de la Circular número 121 de 2001 de la Superintendencia Nacional de Salud, se seguiría un grave e inminente perjuicio porque la ley da un término perentorio de 4 años para finiquitar la liquidación forzosa administrativa del programa del régimen subsidiado que es el contratista en los acuerdos cuya liquidación se pretende. Lo anterior parecería ser válido. Sin embargo, la Sala no acepta el argumento por las siguientes dos razones. De un lado, porque esa tesis llevaría a liquidar los contratos por vía constitucional en todos los casos de liquidación forzosa por vía administrativa, pues esos procesos liquidatorios, por esencia, se rigen por los principios de celeridad y eficacia. De otro lado, porque, en el presente asunto, existe duda sobre si la acción contractual caducó, la cual necesariamente debe ser resuelta por la jurisdicción competente. La jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la incidencia de la liquidación del contrato respecto de la caducidad para el ejercicio de la acción contractual es vital,

pues no puede olvidarse que cuando el contrato se liquida por mutuo acuerdo o unilateralmente por la administración, la caducidad se configura pasados los dos años de la firma del acta o de la ejecutoria del acto que la apruebe, según el caso y si la administración no lo liquidare durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto, del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar.”

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: DARÍO QUIÑONES PINILLA

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de mayo de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 05001-23-31-000-2004-0012-01(ACU)

Actor: SALUDCOOP EPS Demandado: GOBERNADOR DE ANTIOQUIA Y OTRO Procede la Sala a decidir la impugnación presentada contra la sentencia dictada el 8 de marzo de 2004 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual denegó las pretensiones formuladas por el Programa de Régimen Subsidiado en liquidación de SALUDCOOP EPS, mediante apoderada, en ejercicio de la acción de cumplimiento.

I - ANTECEDENTES

1. LA SOLICITUD

A. PRETENSIONES El Programa de Régimen Subsidiado en liquidación de SALUDCOOP EPS, mediante apoderada, ejerció la acción de cumplimiento contra el Gobernador de

Antioquia y el Alcalde del Municipio de Caucasia, con el objeto de que se ordene el cumplimiento de lo dispuesto en la Circular número 121 del 17 de septiembre de 2001 de la Superintendencia Nacional de Salud. Y, como consecuencia de ello, procedan a la liquidación de 3 contratos suscritos por dicho programa con el Municipio de Caucasia

B. HECHOS Como fundamento de la acción la demandante expone, en resumen, los siguientes hechos: 1° Cuando SALUDCOOP EPS administraba el régimen subsidiado suscribió con los demandados 3 contratos para la administración del régimen subsidiado de casi 7000 personas del municipio de Caucasia. 2º La Superintendencia Nacional de Salud expidió la Circular número 121 del 17 de septiembre de 2001, en la cual ordenó a las entidades territoriales que procedan a la liquidación de los contratos suscritos con las administradoras que atraviesen un proceso de intervención forzosa. 3° Por Resolución número 2767 de 2001, la Superintendencia Nacional de Salud decretó la intervención parcial de la EPS SALUDCOOP para la liquidación del programa de régimen subsidiado y ordenó la posesión del mismo. 4° En varias oportunidades, la demandante solicitó a la Gobernación de Antioquia y a la Alcaldía de Caucasia que cumplan lo dispuesto en la Circular número 121 de 2001. Sin embargo, a la fecha de presentación de la demanda, esas entidades no han cumplido lo ordenado en ese acto administrativo.

2. CONTESTACION 2.1 El Departamento de Antioquia, por intermedio de apoderada, contestó la demanda y manifestó su oposición a las pretensiones de la misma con

fundamento en los argumentos que se pueden resumir de la siguiente manera: 1° La Dirección Seccional de Salud de Antioquia cumplió lo dispuesto en la Circular número 121 de 2000 de la Superintendencia Nacional de Salud, comoquiera que elaboró y envió las actas de liquidación de los contratos suscritos para la administración de los recursos del régimen subsidiado entre SALUDCOOP y el Municipio de Caucasia para las vigencias 19961997 y 19971998. Sin embargo, la entidad demandante no aceptó la liquidación en tanto que la consideró inferior al valor que estima acordado porque no se tuvo en cuenta el incremento de la UPC-S en los meses de enero a marzo de 1997. En tal virtud, solicitó que se ordenara la liquidación unilateral de los contratos, en aplicación del artículo 61 de la Ley 80 de 1993. 2° De conformidad con el artículo 216, numeral 2º, de la Ley 100 de 1993, en el régimen subsidiado, cuando la contratación se haga con una entidad que no sea propiedad de los usuarios se regirá por el régimen privado, aunque puede contener cláusulas exorbitantes propias del derecho público. Así, en los contratos a que hace referencia la demanda se acordaron pagos con recursos girados por los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y Salud, por lo que el incremento de la UPC-S de enero a marzo de 1997 no fue pactado en ninguna cláusula contractual. De hecho, el Ministerio de Salud giró $434.705.215 y la demandante considera que lo adeudado es $2.988.079.047.

3º De acuerdo con los contratos, esa entidad territorial no está en la obligación de asumir el pago del incremento de la UPC-S. Además, el Ministerio de Salud no giró esos recursos. Finalmente, formuló tres excepciones: i) de inexistencia de la obligación, en tanto que esa entidad territorial no tiene la obligación de cancelar el valor correspondiente al incremento de la UPC-S, ii) improcedibilidad de la acción, porque la pretensión del demandante no está encaminada a exigir el cumplimiento de un acto administrativo o una ley, sino a obtener el pago de unos valores en discusión y, iii) falta de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que la demanda debió dirigirse contra el Ministerio de Protección Social. 2.2 El Municipio de Caucasia, por intermedio de apoderado, contestó la demanda y manifestó su oposición a las pretensiones de la misma con fundamento en los argumentos que se pueden resumir de la siguiente manera: 1° Es cierto que se debe cumplir la Circular número 121 de 2001. Por ello, la Dirección Seccional de Salud de Antioquia inició los trámites pertinentes para la liquidación de los contratos, cuyas actas fueron enviadas a la entidad en liquidación. Pero, ésta última rechazó los proyectos porque estuvo en desacuerdo con el valor correspondiente a las UPC-S de 1997. Luego, “ha sido la demandante quien ha sido negligente en suscribir las actas de liquidación de algunos de los contratos, argumentando el reconocimiento de una EPC-S, que no se le adeudan y está pretendiendo con esta acción preferencial subsanar acciones declarativas que no hizo en su oportunidad”. 2° En esencia, el objeto de la demanda está circunscrito al reconocimiento de

dineros que no se adeudan. Pero, de todas maneras, el pago requerido puede solicitarse mediante la acción contractual, lo cual hace improcedente la acción de cumplimiento porque existen otros medios judiciales para reclamar la observancia de la norma invocada. 3º La Circular número 121 de 2001 no tiene el alcance que le da la demandante, pues ella hace creer que la razón del acto administrativo es requerir a las entidades territoriales a la liquidación y pago inmediato de los contratos suscritos con administradoras del régimen subsidiado intervenidas, cuando el verdadero objetivo es prohibir la compensación de acreencias de las ARS con sus deudores prestadores de servicios de salud. Finalmente, formuló las excepciones de inexistencia de la obligación e improcedibilidad de la acción, por las mismas razones expuestas por el Departamento de Antioquia.

3. LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante providencia del 8 de marzo de 2004, resolvió denegar las pretensiones de la demanda. Los argumentos que sustentan el fallo apelado se resumen a continuación: 1º. Las excepciones propuestas por los demandados no prosperan porque se solicita el cumplimiento de un acto administrativo y no otra pretensión diferente que se pueda derivar de la observancia de esa norma. 2º. Los supuestos exigidos por la Circular número 121 de 2001 para liquidar los contratos, son: i) la existencia de un vínculo contractual con entes territoriales y ii) el proceso de intervención forzosa de la contratista. Aquellos se encuentran demostrados. 3º. Con base en las pruebas que reposan en el expediente aparece claro que los demandados realizaron todas las gestiones necesarias para cumplir con lo

dispuesto por la Superintendencia Nacional de Salud en la Circular número 121 de

2001. Pero, como el perfeccionamiento de la liquidación depende del acuerdo entre las partes y, en razón de la inconformidad de la empresa SALUDCOOP EPS, aún no se ha logrado a ningún acuerdo, se concluye que no existe por parte de los demandados “conducta omisiva que se le pueda imputar”.

4. LA IMPUGNACION La demandante, inconforme con la sentencia del Tribunal, la impugnó. Como fundamento del recurso, señaló, en resumen lo siguiente: 1°. El acto administrativo cuyo cumplimiento se pretende contiene el mandato imperativo de liquidar los contratos suscritos con las administradoras y los proyectos de actas de liquidación carecen de firma, por lo que no puede afirmarse que existen actas como tal. 2°. Después de la revisión de los proyectos de actas que realizó la administradora del régimen subsidiado en liquidación, los demandados no han adelantado otras gestiones tendientes a lograr la liquidación. Entonces, la simple remisión de los proyectos de actas no implica cumplimiento de lo dispuesto en la Circular 121 de 2001. 3º. Ante la ausencia de acuerdo entre las partes, para cumplir lo ordenado en la Circular número 121 de 2001, las entidades demandadas pudieron liquidar los contratos en forma unilateral. De hecho, la norma cuyo cumplimiento se reclama contiene el deber jurídico imperativo y expreso de liquidar los contratos, por lo que las meras intenciones no son suficientes para cumplir esa disposición. 4º. A pesar de que se pudiese acudir al proceso ordinario para lograr la liquidación

de los contratos, la acción de cumplimiento procede porque, de no proceder el juez, se sigue un perjuicio grave e inminente para la empresa demandante. En efecto, al tenor de lo dispuesto por el artículo 23 de la Ley 510 de 1999, la liquidación no podrá prolongarse por más de 4 años desde su inicio. Por esta razón es indispensable que se ordene la liquidación de los contratos en la vía constitucional. 5º. Dentro del proceso de liquidación existe la etapa de determinación del pasivo cierto. Pero, para llegar a esa etapa es necesario establecer las obligaciones a cargo de la entidad, lo cual sólo es posible si se logra la liquidación de los contratos con la administración.

II. CONSIDERACIONES Esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, comoquiera que el parágrafo transitorio del artículo 3º de la Ley 393 de 1997 señala que, mientras entran en funcionamiento los jueces administrativos, la competencia para conocer de la acción de cumplimiento en segunda instancia corresponderá al Consejo de Estado. Además, por disposición del artículo 1º del Acuerdo número 55 del 5 de agosto de 2003, corresponde a la Sección Quinta del Consejo de Estado conocer, en forma transitoria, de las acciones de cumplimiento.

El artículo 87 de la Constitución consagra la acción de cumplimiento en los siguientes términos: “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”.

La Ley 393 de 1.997 que desarrolló la norma constitucional transcrita, dispuso en su artículo 1º que el objeto de la acción de cumplimiento es el siguiente: “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”. En consecuencia, la acción de cumplimiento es un instrumento procesal para exigir a las autoridades públicas o los particulares que actúan en ejercicio de funciones públicas que cumplan real y efectivamente las leyes y los actos administrativos. Entonces, esta acción constitucional busca la efectividad y realización del principal postulado del Estado de Derecho: el carácter imperativo y la vinculación cierta de la norma jurídica. Este mecanismo parte de la existencia de dos supuestos fundamentales: El primero, la existencia de una obligación jurídica que está contenida en una norma con fuerza material de ley o en un acto administrativo que resulta aplicable al caso concreto. Así, la norma cuyo cumplimiento se reclama no sólo debe producir efectos jurídicos en la actualidad (aplicación en el tiempo) sino que aquellos también deben regular la materia objeto de estudio (aplicación material). El segundo, la existencia de un deber jurídico omitido. Por tal motivo, para que sea procedente la orden judicial de cumplimiento de la norma es indispensable que ella contenga un mandato, que esté a cargo de la autoridad o particular que tenga la obligación jurídica. Ahora, la demanda pretende el cumplimiento de algunos apartes contenidos en la Circular número 121 del 17 de septiembre de 2001 de la Superintendencia Nacional de Salud, para que el Municipio de Caucasia y la Gobernación de

Antioquia liquiden tres contratos celebrados por la EPS SALUDCOOP con ese municipio para la administración del régimen subsidiado en el esa localidad. La liquidación de los contratos se requiere para finiquitar el programa de régimen subsidiado de esa Empresa Prestadora de Salud. El Tribunal denegó las pretensiones de la demanda porque encontró que el incumplimiento de la norma invocada no es imputable a las entidades demandadas sino a la propia EPS demandante, en tanto que no ha podido efectuarse la liquidación de los contratos públicos porque rechazó los proyectos de acuerdo que elaboró la Secretaría de Salud del Departamento de Antioquia. Los apartes normativos cuyo cumplimiento se pretende son del siguiente tenor: “Circular No. 121 (17 de septiembre de 2001)

PARA: REPRESENTANTES LEGALES DE ENTIDADES TERRITORIALES

(Direcciones Seccionales, Distritales y Locales de Salud) y AGENTES

LIQUIDADORES Y CONTRALORES EN PROCESOS LIQUIDATORIOS

DE: SUPERINTENDENTE NACIONAL DE SALUD

ASUNTO: PROCESOS DE INTERVENCIÓN FORZOSA ADMINISTRATIVA.

La Superintendente Nacional de Salud en ejercicio de sus facultades legales en materia de intervención forzosa administrativa y teniendo en cuenta que en dichos procesos se deber propender por la protección de los recursos de la seguridad social en salud afectos a fines específicos, por la presente circular insta a las Entidades territoriales (Direcciones Seccionales, Distritales y Locales de Salud), para que conforme a sus competencias, apliquen estrictamente las disposiciones que en materia de intervenciones para liquidar una EPS o IPS de cualquier naturaleza, tiene contemplados, tanto el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero

y las normas que lo contemplan o modifican, como las específicas en materia de salud que resulten compatibles con dicho estatuto. Conforme a lo anterior y en lo que tiene que ver con las deudas que poseen los Entes Territoriales con las ARS en liquidación, cuyos recursos deberán destinarse al pago de las deudas de la administradora con los diferentes acreedores de bienes y servicios de salud y de otra naturaleza, es pertinente atender las instrucciones que se relacionan a continuación: (…) Bajo la perspectiva de la finalidad esencial de todo proceso de intervención forzosa administrativa de que trata el artículo 293 del Decreto 663 de 1993, los Entes Territoriales deberán proceder a liquidar los contratos suscritos con las administradoras, cuyos saldos a favor de la intervenida deberán girarse de forma inmediata” (subrayas fuera del texto) Ahora bien, en primer lugar, es necesario precisar que, de acuerdo con la jurisprudencia reiterada de esta Corporación1, las circulares expedidas por autoridades públicas no siempre corresponden a actos administrativos, pues en ocasiones pueden limitarse a reproducir decisiones vinculantes o normas jurídicas obligatorias o a instruir a los funcionarios encargados de ejercer determinadas competencias; casos en los cuales no son obligatorias y, por ende, no son actos de la administración. Sin embargo, las circulares también pueden contener manifestaciones de la voluntad de la administración que producen efectos jurídicos externos, esto es, frente a los administrados porque crean, suprimen o modifican situaciones jurídicas. Al respecto, la Sección Primera de esta Corporación dijo: “El Código Contencioso Administrativo, artículo 84, modificado por el artículo 14

del Decreto 2304 de 1989, prevé la posibilidad de demandar las circulares de servicio, en cuanto revistan el carácter de acto administrativo, entendido éste como manifestación de voluntad de la Administración, destinada a producir efectos jurídicos, en cuanto crea, suprime o modifica una situación jurídica. Si la circular no tiene la virtud de producir esos efectos jurídicos externos, bien porque permanezca en el interior de los cuadros de la Administración como una orientación para el desarrollo de la actividad administrativa, o bien porque se limite a reproducir la decisión de una autoridad diferente, no se considerará entonces un acto administrativo susceptible de control jurisdiccional, porque en dicha hipótesis no se presenta la posibilidad de que los derechos de los administrados sean vulnerados”2. Así las cosas, se tiene que la Circular 121 de 2001 es un acto administrativo que imparte instrucciones y establece obligaciones para los representantes legales de entidades territoriales, los Directores Seccionales, Distritales y Locales de Salud y a agentes liquidadores y contralores en procesos liquidatorios, en relación con la liquidación de los contratos suscritos con las administradoras sometidas al proceso de intervención forzosa administrativa señalada en el artículo 293 del decreto 663 de 1993. En consecuencia, la demanda pretende el cumplimiento de un acto administrativo. 1 Sentencias del 21 de septiembre de 2001, expediente 6371, del 6 de diciembre de 2001, expediente 6063, del 12 de mayo de 2002, expediente 6604 y del 14 de febrero de 2002, expediente 7152, entre otras.

2 Sentencia del 3 de febrero de 2000, expediente 5236. De otra parte, la lectura del aparte contenido en la Circular número 121 de 2001 cuyo cumplimiento se pretende, muestra que, efectivamente, la Superintendencia Nacional de Salud imparte dos instrucciones obligatorias para las entidades territoriales: i) la de finiquitar los contratos suscritos con las administradoras del régimen subsidiado en liquidación y ii) como consecuencia de lo anterior, girar en forma inmediata los saldos a favor de la administradora. En efecto, la demanda solicita el cumplimiento de la primera orden, pues, evidentemente, la segunda no procede por medio de esta acción constitucional por dos razones. La primera, porque está sometida a la condición de que después de la liquidación exista un saldo a favor de la entidad demandante, lo cual no puede ordenarse en forma a priori. La segunda, porque el cumplimiento de esa orden implica gastos y, de acuerdo con el artículo 9º, parágrafo, de la Ley 393 de 1997, esa orden no es procedente en esta vía constitucional. Entonces, la causa petendi está limitada al aparte normativo que contiene el deber jurídico de liquidar los contratos suscritos por las entidades territoriales con las administradoras del régimen subsidiado que están sometidas al proceso de intervención forzosa administrativa. Se advierte que si bien es cierto la Circular número 121 de 2001 estableció el deber de liquidar los contratos, no lo es menos que no señaló en forma precisa el momento ni la forma en que se efectuaría la liquidación. Ahora, de acuerdo con los artículos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993, 87 y 136,

numeral 10, del Código Contencioso Administrativo, la liquidación de los contratos públicos puede provenir de tres fuentes: La primera, que es la regla general, del acuerdo de voluntades de las parte, esto es, -la liquidación bilateral de los contratos-. En este caso, las partes pueden acordar el término que disponen para liquidar el contrato “o, en su defecto, a más tardar antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga” (artículo 60 de la Ley 80 de 1993. La segunda, de la decisión unilateral de la administración cuando las partes no llegan a ningún acuerdo o cuando el contratista no se presenta a la liquidación, esto es, -la liquidación por acto administrativo-. En esta situación, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha dicho que, dentro del término de caducidad de la acción contractual, pasados 6 meses de haberse vencido el plazo del contrato, a que hace referencia el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, la administración no pierde competencia para efectuar la liquidación unilateral del contrato3. A su turno, en reciente oportunidad, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado4 llegó a la conclusión de que vencidos los términos a que hace referencia el contrato para efectuar la liquidación por mutuo acuerdo o el señalado en la ley para practicarla en forma unilateral, la administración pierde la competencia para liquidarlo y se abre paso al procedimiento por vía judicial. La tercera, la liquidación también puede provenir de la orden judicial o la liquidación judicial del contrato. Entonces, cuando no procede la liquidación

bilateral (porque no hay acuerdo de voluntades, el contratista no se presenta o se superó el término para llegar a un acuerdo) o en casos en los que la administración se niega a efectuarla (tesis de la Sección Tercera del Consejo de Estado) o si se perdió la competencia para liquidar el contrato en forma unilateral (tesis actual de la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación), el contratista puede solicitar la liquidación judicial del contrato. En efecto, tal y como lo ha advertido la Sección Tercera del Consejo de Estado, como las dos partes del contrato tienen interés en su liquidación, la ausencia de acuerdo bilateral o de liquidación unilateral “no puede significar que éste [el contratista] estuviese obligado a esperar a que la administración ejerciera su potestades para poder acudir ante el juez administrativo a provocar el control de legalidad del acto administrativo mediante el cual declaró el incumplimiento del contrato”5 Así las cosas, para la Sala resulta claro que la entidad demandante podía acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa, mediante el ejercicio de la acción contractual consagrada en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, para solicitar que el juez competente efectúe la liquidación de los contratos celebrados entre esa entidad y el Municipio de Caucasia y el Departamento de Antioquia. Luego, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9º, inciso segundo, de la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento es improcedente porque la demandante tenía otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la Circular número 121 de 2001. 3 Sentencia del 16 de agosto de 2001, expediente 14.384. Esa tesis fue aceptada por la Sala de

Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en el concepto del 31 de octubre de 2001, expediente 1.365 y es reiterada por la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencias del 4 de septiembre de 2003, expediente 10883. 4 Concepto del 6 de agosto de 2003, expediente 1453 5 Sentencia del 22 de febrero de 2001, expediente 13682 Ahora, en la impugnación, la demandante manifestó que en caso de no proceder el juez a ordenar el cumplimiento de la Circular número 121 de 2001 de la Superintendencia Nacional de Salud, se seguiría un grave e in