CE-05001-23-31-000-2004-01615-01(0916-09)-2010

SUPRESION DE EMPLEO - Estudio técnico / ESTUDIO TECNICO - Requisito para reformar las plantas de personal / PUBLICIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVOS - Finalidad / PUBLICACION DE ACTO ADMINISTRATIVOLa falta de publicidad no afecta su validez Tratándose de supresión de empleos de carrera administrativa, las referidas disposiciones legales consagraron, como exigencia, la elaboración de un estudio técnico como sustento de la reforma a las plantas de personal, siendo así, frente a este especial tratamiento, es preciso puntualizar que el estudio técnico es sólo un requisito previo a la expedición del acto administrativo que dispone la supresión. El Consejo de Estado, en distintos pronunciamientos, ha reiterado que para determinar la validez del acto administrativo es necesario establecer si fue expedido por el órgano competente, a través del procedimiento correspondiente y si sus motivos y finalidades están acorde con la normatividad legal y constitucional, de manera tal que si alguno de dichos elementos está en contravía con el orden jurídico, el acto será nulo y podrá ser impugnado mediante las acciones previstas por la ley desde el momento mismo de su expedición, pues los vicios del acto se configuran desde su nacimiento y no desde su publicación. Además en reiteradas oportunidades se ha hecho énfasis en que el acto administrativo adquiere fuerza vinculante desde el momento de su publicación y, así mismo, que la omisión de este procedimiento no afecta la validez del mismo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "B"

Consejero ponente: VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de abril de dos mil diez (2010).

Radicación número: 05001-23-31-000-2004-01615-01(0916-09)

Actor: RUBEN DARIO MUÑOZ PULGARIN

Demandado: MUNICIPIO DE BELLO - ANTIOQUIA Y CONCEJO MUNICIPAL DE BELLO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia del 5 de marzo de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las súplicas de la demanda incoada por Rubén Darío Muñoz Pulgarín contra el Municipio de Bello y el Concejo Municipal de Bello.

LA DEMANDA RUBÉN DARÍO MUÑOZ PULGARÍN, en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., solicitó al Tribunal Administrativo de Antioquia declarar la nulidad de los siguientes actos: - Estudio Técnico denominado “Reestructuración Integral del Municipio de Bello, Estructura y Planta de Personal”, fechado del 15 de julio de 2003, ordenado por el Alcalde del Municipio de Bello. - Acuerdo No. 001 de 4 de julio de 2003 (sic) proferido por el Concejo Municipal de Bello, por el cual se le conceden unas facultades al señor Alcalde municipal para adoptar acciones encaminadas al saneamiento fiscal y fortalecimiento institucional del municipio de Bello. - Acuerdo No. 002 de mayo 9 de 2003, proferido por el Concejo Municipal de

Bello, por el cual se amplían las facultades otorgadas al Alcalde mediante el Acuerdo No. 001 de abril 7 de 2003. - Acuerdo No. 010 de agosto 1 de 2003, proferido por el Concejo Municipal de Bello, por el cual se amplían las facultades otorgadas al Alcalde mediante el Acuerdo No. 002 de mayo 9 de 2003. Sustentó sus pretensiones en los siguientes hechos: Sostiene que el estudio técnico ordenado por el Alcalde del Municipio de Bello, fue realizado presuntamente por un comité de desarrollo administrativo, auspiciado por otro comité de apoyo, para finalmente ser suscrito por un solo individuo, el señor Alfonso Restrepo González, en calidad de consultor, careciendo entonces de total validez. Respecto de los Acuerdos Municipales, argumenta el actor que son requisitos indispensables para su entrada en rigor, la sanción por parte del Alcalde y la publicación legal de los mismos en la gaceta del ente territorial, situación que no aconteció. LAS NORMAS VIOLADAS Y SU CONCEPTO DE VIOLACIÓN De la Constitución Política: preámbulo, los artículos 1, 4, 6, 13, 25, 29, 53, 83 y 93. De la Ley 443 de 1998, el artículo 41. De la Ley 136 de 1994, el artículo 81. Consideró el accionante que los actos acusados violan la Carta Constitucional, pues con su expedición sólo se buscó satisfacer apetitos políticos, sin importar en qué medida esto afecte a los empleados de carrera administrativa y a los

trabajadores oficiales. Hubo violación del artículo 13 superior, toda vez que las autoridades municipales, dieron a los acuerdos un trámite diferente al que la ley prescribe, pues hicieron caso omiso del artículo 81 de la Ley 136 de 1994; así mismo, se violó el derecho al trabajo de todos aquellos empleados de carrera administrativa, trabajadores oficiales y funcionarios de libre nombramiento y remoción. Hubo mala fe por parte de la administración, toda vez que se colocó como vitrina de lanzamiento de las desvinculaciones masivas, un estudio técnico carente de firmas, es decir carente de sujetos responsables del mismo y de su aplicación; la administración procedió a aplicar acuerdos que al no haber sido publicados como lo ordena la ley, están viciados de nulidad. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La entidad accionada ejerció su derecho de contradicción frente a la acción incoada, oponiéndose a las pretensiones del demandante, en los siguientes términos (Fls. 85 a 94): Con el devenir normativo, el legislador, en aras de sacar airoso a los Municipios Colombianos de la profunda y grave crisis fiscal en la cual se encuentran, mediante la Ley 617 de 2000, implementó mecanismos y límites al funcionamiento de los recursos de libre destinación, así las cosas, el ente territorial accionado se vio obligado a ajustar su escenario financiero y entre ello debió modificar su planta de personal. Los acuerdos municipales acusados contienen todas las características necesarias para su legalidad y validez, así mismo cumplen con todos los parámetros establecidos en la Ley 617 de 2000, sin incurrir en ningún tipo de

violación a las normas de carrera y a la Constitución Nacional. Sobre el estudio técnico elaborado y suscrito por el señor Alfonso Restrepo González, no es procedente ningún tipo de pronunciamiento por parte del despacho, por cuanto su naturaleza no constituye la de un acto administrativo, pues, deviene del trabajo realizado y expedido por un particular. Debe advertirse que sobre dicho estudio técnico no procede ninguna acción contenciosa, toda vez que el mismo no constituye acto administrativo de ninguna naturaleza, como quiera que mediante el mismo no se creó, extinguió o modificó ningún derecho. El estudio técnico a diferencia de lo que sostiene la parte actora, se ajusta a derecho, en especial a los términos de la Ley 443 de 1998 consultando exclusivamente las necesidades del servicio y las técnicas de análisis ocupacional, además fue realizado por un profesional idóneo especializado en administración pública. Contra la supuesta ilegalidad que alega el actor porque la administración omitió el deber de publicar los acuerdos en la gaceta municipal, señala la entidad demandada que la falta de publicación no genera la nulidad del acto, además insiste en que la publicación se realizó posteriormente, subsanándose de este modo dicha irregularidad; para sustentar la anterior apreciación, cita la Sentencia C-957 de 1997, proferida por la Corte Constitucional en la que se expresó: “…en efecto, la falta de promulgación de un acto administrativo de carácter general no es causal de nulidad…por tanto, la no publicación no constituye un requisito de validez del acto administrativo…”.

LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 5 de marzo de 2009, negó las pretensiones de la demanda con los siguientes argumentos (Fls. 278 a 285): La entidad accionada sostiene que el estudio técnico no es un acto administrativo, al respecto considera la Sala que si bien el mismo no crea, modifica o extingue derechos u obligaciones a favor del administrado, también lo es, que aquél constituye el fundamento necesario establecido por la ley para proceder a la modificación de las plantas de personal de las entidades públicas y, bajo esas circunstancias debe cumplir con las exigencias que la misma ley contempla, so pena de no poder atender la finalidad que busca, lo anterior significa que en contravía de lo que sostiene la demandada, el actor impetró la acción correcta. En cuanto a las personas o entidades idóneas para la realización de los estudios técnicos, el artículo 41 de la Ley 443 de 1998 prescribe: “Con el fin de garantizar la preservación de los derechos de los empleados de carrera, las reformas de planta de personal de las entidades de la Rama ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, que impliquen supresión de empleos de carrera deberán motivarse expresamente; fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración y basarse en estudios técnicos que así lo demuestren elaborados por las respectivas entidades, la Escuela Superior de Administración Pública, firmas especializadas en la materia, o profesionales en Administración Pública u otras profesiones idóneas, debidamente acreditados, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional” La disposición en cita consagró la exigencia para las entidades allí enunciadas, de

un estudio técnico que constituye el soporte de la reforma de la planta de personal que lleva consigo la supresión de empleos de carrera; en este caso, no surge evidente el incumplimiento de la ley, que se endilga al estudio técnico acusado, argumentando que su realizador no era la persona idónea para ello, toda vez que el estudio técnico contó con la participación de un consultor experto en el tema y además fue apoyado por un Comité de Desarrollo Administrativo y un Comité de Apoyo, integrado por profesionales de la administración pública. Con base en lo señalado anteriormente encontró la Sala que no debían prosperar los cargos formulados en cuanto a la ilegalidad del estudio técnico. Respecto de los acuerdos municipales acusados, expresó el A quo que entre los atributos del acto administrativo, se hallan la presunción de legalidad, la obligatoriedad, la ejecutoriedad y la ejecutividad; lo anterior conlleva a predicar, que en tanto los actos no sean conocidos por sus destinatarios, no podrán ser obligatorios, ejecutables u oponibles, es decir mientras no sean publicados, no pueden surtir efectos legales y, por tanto, no puede hacerse efectivo por quien lo profirió. Sin embargo, el no acatamiento de requisitos ulteriores a su proferimiento, como por ejemplo la falta de notificación o publicación, conllevan necesariamente a la ineficacia del acto administrativo pero no a su anulación, pues sus efectos están supeditados al conocimiento por los particulares. En el caso concreto se observa, que la publicación de los actos de carácter general impugnados, expedidos por el Concejo Municipal de Bello, fueron puestos

en conocimiento por parte de la Administración Municipal, al publicarlos en la respectiva Gaceta del ente territorial, en el mes de noviembre de 2003, se concluye entonces que los acuerdos solo eran oponibles y ejecutables frente a sus destinatarios, a partir del mes de noviembre de ese mismo año; no obstante el actor no acreditó que el contenido de los Acuerdos Municipales se ejecutara por parte de la Administración Municipal de Bello con anterioridad a la fecha de su oponibilidad. La supresión de cargos tiene como finalidad el ajuste de las plantas de personal por razones de buen servicio. No aparece en el expediente prueba que desvirtúe la ocurrencia de una finalidad diferente, por las razones anteriormente expuestas no hubo lugar a anular los actos impugnados. EL RECURSO DE APELACIÓN El demandante interpuso recurso de apelación contra la decisión del A quo, exponiendo los motivos de inconformidad que a continuación se indican (Fls. 287 a 291): Considera que la sentencia es violatoria del principio de realidad y el artículo 230 Constitucional, pues a pesar que el Tribunal declaró que el estudio técnico podía ser considerado como acto administrativo, éste no procedió a declarar su nulidad, omitiendo además que quien hizo el estudio técnico no era un profesional idóneo para llevarlo a cabo, pues su condición de ingeniero industrial difícilmente podría dotarle de todos los saberes sobre la administración pública. Respecto de los acuerdos acusados, sostiene el actor que la no publicación de los mismos en la Gaceta Territorial, desconoce los derechos a la igualdad, a la defensa y al debido proceso de los asociados. El fallador de primera instancia hace referencia a la presunción de legalidad, la

obligatoriedad y la ejecutividad como características propias del acto administrativo, sin embargo omite que para que se conjuguen las anteriores cualidades del acto, es necesaria la publicación del mismo. En este orden de ideas tampoco se puede aseverar que es diferente la oponibilidad del acto, con la validez del mismo, pues mientras no se conozca éste, de ninguna manera puede ser válido. Ahora bien, si los actos atacados fueron publicados, cabe recordar que dicha publicación se hizo de manera extemporánea. CONSIDERACIONES El problema jurídico a resolver por esta Sala se contrae a establecer si el estudio técnico ordenado por el Alcalde del Municipio de Bello cumplió con las formalidades inherentes a su trámite y determinar si los Acuerdos Municipales acusados son nulos por haber omitido su oportuna publicación, como lo considera el demandante. Mediante el recurso de apelación el demandante solicitó revocar la sentencia del A quo por considerarla violatoria del principio de realidad y del artículo 230 de la Constitución Nacional. Con el objeto de resolver el problema expuesto, la Sala encuentra probados los siguientes hechos: - Mediante Acuerdo número 001 de 7 de abril de 20031, el Concejo Municipal de Bello, concedió facultades al señor Alcalde Municipal para adoptar acciones orientadas al saneamiento fiscal y al fortalecimiento institucional del municipio (Fls.42 a 44). - Mediante Acuerdo número 002 de 9 de mayo de 2003, el Concejo Municipal de Bello, amplía las facultades otorgadas al Alcalde Municipal mediante Acuerdo número 001 de 7 de abril de 2003, extendiendo su

vigencia hasta el 31 de julio de 2003 (Fl. 46). 1 Encuentra la Sala que el Acuerdo Municipal por medio del cual se le otorgan facultades al Alcalde para adoptar acciones encaminadas al saneamiento fiscal del Municipio es el Acuerdo número 001 de 7 de abril de 2003. Gaceta Territorial N° 41, página 133. Folio 79 del expediente. - El 26 de mayo de 2003, en oficio dirigido al Alcalde Municipal de Bello, el jefe de presupuesto, solicita celebrar contrato para la realización de estudios técnicos sobre la reorganización administrativa y dar de este modo aplicación a la Ley 617 de 2000 (Fls.115 a 116). - El 26 de mayo de 2003, el Alcalde Municipal de Bello, declara urgencia manifiesta para la celebración de un contrato que tendrá por objeto la consultoría para la reestructuración administrativa del Municipio de Bello (Fls. 107 a 108). - El 20 de junio de 2003, entre el señor Alcalde del Municipio de Bello y el señor Luis Alfonso Restrepo González, se celebró contrato de consultoría y asesoría, cuya finalidad se enfocaba en la reestructuración integral de la Administración Central del Municipio de Bello (Fls. 105 a 106). - En el mes de julio de 2003, el señor Alfonso Restrepo González en su calidad de consultor, en compañía de un Comité de Desarrollo Administrativo y un Comité de Apoyo, pone en conocimiento el estudio técnico denominado “Reestructuración Integral del Municipio de Bello, Estructura y Planta de Personal” (Fls. 150 a 226).

• Mediante Acuerdo número 010 de agosto 1 de 2003, el Concejo Municipal de Bello amplía las facultades otorgadas al Alcalde Municipal mediante Acuerdo número 002 de 9 de mayo de 2003, extendiendo su vigencia hasta el 30 de septiembre de 2003 (Fl. 48). - En el mes de noviembre de 2003 se efectuó la publicación de los Acuerdos 001 de 7 de abril de 2003, 002 de 9 de mayo de 2003 y 010 de agosto 1 de 2003, proferidos por el Consejo Municipal de Bello, en la Gaceta Territorial N° 41, del segundo semestre de 2003 (Fl. 79).

De conformidad con el anterior acervo probatorio, procede la Sala a establecer la naturaleza jurídica del estudio técnico denominado “Reestructuración Integral del Municipio de Bello, Estructura y Planta de Personal”, para así determinar si hay lugar a la declaratoria de nulidad del mismo y determinar la legalidad de los Acuerdos 001 del 7 de abril de 2003, 002 del 9 de mayo de 2003 y 010 de 1 de agosto de 2003, proferidos por el Concejo Municipal de Bello. Se acusa en la demanda que el estudio técnico que inspiró la reforma de la planta de personal del Municipio de Bello ha debido cumplir una serie de requisitos que a juicio del demandante no se satisficieron y, por lo tanto, se solicita la declaratoria de nulidad del mismo. Antes de efectuar las consideraciones de fondo respecto de la presente controversia es preciso determinar si el estudio acusado, “Reestructuración integral del Municipio de Bello, Estructura y Planta de Personal”, es susceptible de control jurisdiccional, toda vez que, el mismo fue proferido por un particular, en

calidad de consultor, con el apoyo de un Comité de Desarrollo Administrativo y un Comité de Apoyo. Según Juan Carlos Trujillo Cabrera, estudioso de la ciencia jurídica, “el estudio técnico es el dictamen que se realiza para evaluar la estructura organizacional de una entidad u organismo de carácter público y así, es posible determinar si es necesario reestructurar el ente, los mecanismos para llevar a cabo dicha labor, los cargos a ser suprimidos y creados y en general, establecer el nuevo redimensionamiento de la planta de personal con el fin de ajustarla a las nuevas necesidades de la administración”2 Mediante Sentencia del 29 de marzo de 1996, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, con ponencia del Magistrado Julio Correa Restrepo, expresó: “…por acto administrativo ha de entenderse la expresión de voluntad de la administración que crea, modifica o extingue una situación jurídica, esto es la decisión de la administración que produce efectos jurídicos…”. En Sentencia del 26 de agosto de 2004, la Sección Primera, de la misma Corporación, con ponencia del Magistrado Gabriel Mendoza Martelo, manifestó: “…el acto administrativo es la declaración de voluntad de una entidad pública o persona privada en ejercicio de funciones administrativas, capaz de producir efectos jurídicos…”. Bajo estos presupuestos, estamos frente a un acto administrativo cuando concurren una serie de elementos, a saber, primero, la existencia una decisión unilateral de la administración, segundo, que dicha decisión sea proferida en 2 TRUJILLO, Cabrera Juan Carlos, “Supresión de cargos en la administración pública”, Librería

Ediciones del profesional Ltda., pagina 90. ejercicio de funciones administrativas y tercero, que la misma sea capaz de crear, modificar o extinguir una situación jurídica. Respecto de los actos que pueden ser objeto de la litis en los procesos de supresión, esta Corporación mediante sentencia del 13 de diciembre de 2007, M.P. Alejandro Ordóñez Maldonado, señaló: “…tratándose de asuntos de retiro del servicio por supresión del cargo, y concretamente en lo que respecta a la individualización de los actos administrativos que se deben demandar, no es posible definir de manera general y precisar una tesis que se aplique a todos los casos por igual, toda vez que cada proceso de supresión que adelante la administración debe analizarse de acuerdo con sus propias especificidades. En la generalidad de los procesos de reestructuración, el acto de supresión es la primera manifestación de voluntad de la administración, y constituye en principio la causa remota para el retiro del servicio, el cual se debe concretar en una decisión de carácter particular que exprese la voluntad del nominador de incorporar o no al funcionario en la nueva planta de empleos. No obstante, cuando el acto de supresión afecta la situación particular y concreta del funcionario, y no existe duda respecto de que dicho acto es el que produce el retiro del servicio, resulta ser su causa más próxima…” De este modo, el estudio técnico como aquel dictamen que justifica la reestructuración con fines de saneamiento fiscal y que reposa como antecedente de la expedición del acto de reestructuración, no tiene la calidad de acto administrativo, no es acto constitutivo de la voluntad unilateral de la

administración, por tanto no es capaz de producir efectos jurídicos, simplemente es el resultado de un proceso investigativo, cognoscitivo y académico, que se limita a establecer los parámetros que deberá seguir la administración para la futura reestructuración del ente territorial. El artículo 41 de la Ley 443 de 1998 establece: “REFORMA DE PLANTAS DE PERSONAL. Con el fin de garantizar la preservación de los derechos de los empleados de carrera, las reformas de planta de personal de las entidades de la rama ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, que impliquen supresión de empleos de carrera, deberán motivarse expresamente; fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración y basarse en estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades, la Escuela Superior de Administración Pública, firmas especializadas en la materia, o profesionales en administración pública u otras profesiones idóneas, debidamente acreditados, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional. (…)” Así mismo el artículo 148 del Decreto 1572 de 1978, prevé: “Las modificaciones a las plantas de personal de las entidades pertenecientes a la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial deberán motivarse expresamente y fundarse en las necesidades del servicio o en razones que propendan por la modernización de la institución, las cuales estarán soportadas en estudios técnicos que así lo demuestren.” Tratándose de supresión de empleos de carrera administrativa, las referidas disposiciones legales consagraron, como exigencia, la elaboración de un estudio

técnico como sustento de la reforma a las plantas de personal, siendo así, frente a este especial tratamiento, es preciso puntualizar que el estudio técnico es sólo un requisito previo a la expedición del acto administrativo que dispone la supresión. Dadas las anteriores anotaciones se encuentra probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, por lo cual, el fallo sobre la legalidad de estudio técnico acusado debe ser inhibitorio. Una vez aclarada la naturaleza del estudio técnico, el ámbito de decisión en esta instancia, se contrae a determinar la legalidad de los Acuerdos 001 del 7 de abril de 2003, 002 del 9 de mayo de 2003 y 010 de 1 de agosto de 2003, proferidos por el Concejo Municipal de Bello. El artículo 1º de la Ley 57 de 1985 “por la cual se ordena la publicidad de los actos y documentos oficiales” establece: “ARTÍCULO 1º. La Nación, los Departamentos y los Municipios incluirán en sus respectivos diarios, gacetas o boletines oficiales, todos los actos gubernamentales y administrativos que la opinión deba conocer para informarse sobre el manejo de los asuntos públicos y para ejercer eficaz control sobre la conducta de las autoridades, y los demás que según la ley deban publicarse para que produzcan efectos jurídicos.” (Negrillas fuera del texto). Esta disposición fue reiterada por el artículo 379 del Decreto 1333 de 1986Código de Régimen Municipal. A su vez el artículo 43 del C.C.A. dispone: “Deber y forma de publicación. Los actos administrativos de carácter

general no serán obligatorios para los particulares mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial, o en el diario, gaceta o boletín que las autoridades destinen a ese objeto, o en un periódico de amplia circulación en el territorio donde sea competente quien expide el acto. Los municipios en donde no haya órgano oficial de publicidad podrán divulgar estos actos mediante la fijación de avisos, la distribución de volantes, la inserción en otros medios, o por bando.” Para resolver el asunto objeto de la demanda, resulta pertinente, hacer claridad respecto a la formación del acto administrativo, es decir, sobre aquellos elementos que contribuyen a su nacimiento en condiciones de validez, como también sobre aquellos aspectos que tienen que ver con la publicidad del mismo y que determinan su eficacia y oponibilidad. Mediante sentencia del 04 de agosto de 2007, el Consejo de Estado, con ponencia del Magistrado Mauricio Fajardo Gómez, haciendo cita del Auto de 11 de septiembre de 1969, M.P. Miguel Lleras Pizarro, expresó: “Muchas y diversas teorías han sido expuestas, a través del tiempo, en torno al nacimiento del acto administrativo a la vida jurídica; en algunas oportunidades se sostuvo que el acto administrativo tan solo nacía al mundo del derecho una vez se hubiera cumplido con el procedimiento de la notificación o publicación, bajo el criterio de que como era de la esencia del acto administrativo la manifestación de voluntad de la Administración, si ésta no se había exteriorizado mediante la notificación o publicación, no existía acto administrativo e inclusive se llegó a sostener que su falta de

promulgación significaba su no vigencia y, por lo tanto, no podía ser enjuiciado, tesis que luego fue modificada en el sentido de señalar que debían ser admisibles las demandas contra actos no promulgados, con el fin de decidir sobre la nulidad de los mismos por ausencia de requisitos de forma. Más tarde esa tesis fue modificada por otra que en la actualidad subsiste, según la cual el acto administrativo nace a la vida jurídica en el momento mismo en que la Administración adopta una decisión encaminada a crear, modificar o extinguir una situación jurídica, independientemente de que dicha decisión hubiere sido notificada o publicada, es decir que el acto administrativo existe desde su expedición en legal forma, esto es con el cumplimiento de todos los elementos esenciales para su validez y, por lo tanto, el deber de notificación o publicación en manera alguna constituye presupuesto de su existencia. Vale decir que la notificación o publicación de los actos administrativos tiene como finalidad producir efectos jurídicos para que dichas decisiones de la Administración, adoptadas en legal forma, sean obligatorias u oponibles frente a los administrados, esto significa, que la publicidad del acto constituye presupuesto de su eficacia…” Bajo este presupuesto la publicación de los actos administrativos, es una formalidad posterior a la emisión del acto, en razón de lo cual, sin el previo cumplimiento de la publicidad, el acto administrativo podrá ser válido más no eficaz, pues en la medida en que no se haya efectuado la publicación se considerará que los administrados ignoran su existencia, ya que, el fundamento de la publicidad consiste en llevar el acto, al conocimiento de los administrados.

En auto de 23 de octubre de 1991, expediente 6121, esta Corporación puntualizó3: “Si bien es cierto que los actos administrativos no publicados carecen de obligatoriedad, también es cierto, que la falta de este requisito, tratándose de actos administrativos de carácter general, no constituye causal de nulidad del mismo, como son los actos impugnados y solo constituye falta de oponibilidad del acto a los particulares, o en otras palabras, falta de obligatoriedad para los mismos. Así ha de tenerse en cuenta que la publicación del acto, no es requisito para su validez siempre y cuando en su dictación se hayan guardado todas las normas a las que debió sujetarse, y solo es causal de inoponibilidad a los particulares. En cambio si es oponible a la propia Administración, porque a pesar de no haberse publicado, lo conoce debido a que precisamente ella lo profirió, y produce desde luego, efecto frente a ella”. El Consejo de Estado, en distintos pronunciamientos, ha reiterado que para determinar la validez del acto administrativo es necesario establecer si fue expedido por el órgano competente, a través del procedimiento correspondiente y si sus motivos y finalidades están acorde con la normatividad legal y constitucional, de manera tal que si alguno de dichos elementos está en contravía con el orden jurídico, el acto será nulo y podrá ser impugnado mediante las acciones previstas por la ley desde el momento mismo de su expedición, pues los vicios del acto se configuran desde su nacimiento y no desde su publicación. Además en reiteradas oportunidades se ha hecho énfasis en que el acto administrativo adquiere fuerza vinculante desde el momento de su publicación y,

así mismo, que la omisión de este procedimiento no afecta la validez del mismo. Lo anterior para significar que si bien es cierto, el demandante estaba legitimado para cuestionar la eficacia de los acuerdos municipales, por haber omitido su publicación oportuna, no podía éste solicitar que se declarara la nulidad de los 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Auto de 23 de octubre de 1991, Exp.6121, M.P. Álvaro Lecompte Luna mismos, toda vez que la falta de publicación del acto no es requisito esencial para su existencia y validez, tal y como lo señaló el A quo. Según lo probado en el expediente, la publicación de los acuerdos acusados se realizó en la Gaceta Territorial N° 41 del mes de noviembre de 2003, es decir que si bien son validos, su fuerza vinculante y su oponibilidad frente a los administrados inician desde la fecha de su publicación. En este orden de ideas, es posible concluir que el presunto vicio de nulidad por falta de publicación, endilgado a los Acuerdos municipales 001 del 7 de abril de 2003, 002 del 9 de mayo de 2003 y 010 de 1 de agosto de 2003, proferidos por el Concejo Municipal de Bello, carece de fundamento, razón por la cual, se confirmará lo resuelt