CE-05001-23-31-000-2004-04979-01(0914-09)-2010

PENSION GRACIA – Beneficiarios La pensión gracia no puede limitarse a los maestros de primaria, como se concibió en un principio, sino que ella cobija a aquellos que hubieren prestado servicios como normalistas o inspectores educativos, parcialmente, y que el tiempo de servicios puede completarse, en todos los casos, con el prestado en educación secundaria o incluso, puede haberse laborado sólo en este nivel.

FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 116 DE 1928 – ARTICULO 6 / LEY 37 DE 1933 – ARTICULO 3 / LEY 91 DE 1989 – ARTICULO 15

PENSION GRACIA – Para su reconocimiento no es posible acumular tiempo en el orden nacional / PENSION GRACIA – No procede cuando se recibe pensión o recompensa en el orden nacional La pensión gracia se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicio en colegios del orden Departamental, Distrital o Municipal, sin que sea posible acumular tiempos del orden Nacional. La Sala observa que según las certificaciones expedidas por la Rectoría de la Institución Educativa INEM “Francisco José de Caldas” de Popayán (Cauca) (fl. 248) y la Secretaría de Educación de Antioquia, el demandante ha prestado sus servicios como docente Nacional en forma continua desde el 26 de septiembre de 1980, inicialmente en el Establecimiento Educativo de Popayán, luego trasladado a la Escuela Normal Superior de Medellín y finalmente en el Colegio Agustín Nieto Caballero, hasta el 11 de mayo de 2003, fecha a partir de la cual fue aceptada su renuncia; que suma un total de veintidós (22) años, siete (7) meses y dieciséis (16) días de servicio

docente, tiempo que si bien supera los 20 años exigidos, no es útil para efectos de acceder a la pensión gracia puesto que sus salarios han sido pagados con recursos provenientes de la Nación, incumpliendo entonces el requisito de acreditar “que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional”.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejero ponente: BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de junio de dos mil diez (2010) Radicación número: 05001-23-31-000-2004-04979-01(0914-09)

Actor: JORGE ALONSO MARTINEZ CAMPO

Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL AUTORIDADES NACIONALES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 11 de diciembre de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las súplicas de la demanda incoada por Jorge Alonso Martínez Campo contra la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal.

LA DEMANDA Estuvo orientada a obtener la nulidad de las Resoluciones Nos. 28247 de 4 de octubre de 2002, proferida por la Subdirección de Prestaciones Económicas de Cajanal, que negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia al actor, y 2166 de 15 de marzo de 2004, proferida por la Oficina Asesora Jurídica de Cajanal, que

resolvió el recurso de apelación confirmando la Resolución No. 28247 de 2002. A título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la Entidad demandada a reconocerle y pagarle la pensión gracia en cuantía equivalente al 75% de los factores salariales devengados durante el año anterior al que adquirió el estatus pensional, que debe actualizarse desde la primera mesada según el grado en el Escalafón Nacional Docente que tenía el demandante al momento en que se hizo efectiva la prestación, de acuerdo con la sentencia de 15 de junio de 2000 proferida por el Consejo de Estado1, y cada año conforme a las normas que rigen la materia, especialmente las Leyes 71 de 1988 y 100 de 1993 y sus Decretos Reglamentarios; dando cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 a 178 del C.C.A., reconociendo los intereses moratorios a que hubiere lugar y además, ordenarle al Fondo de Pensiones Públicas – FOPEP realizar los pagos aprobados por Cajanal. Para fundamentar sus pretensiones expuso los siguientes hechos: El actor inició sus labores el 26 de septiembre de 1980, como docente de secundaria en la Institución Educativa “Francisco José de Caldas” de Popayán (Cauca). 1 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 15 de junio de 2000, Expediente No.: 2926 de 1999, actor: Juan Vicente Mariño Gueche, Consejero Ponente: Dr. Alejandro Ordóñez Maldonado. A partir del 1º de febrero de 2002, fue trasladado a la Escuela Normal Superior de Medellín y luego, al Colegio “Agustín Nieto Caballero”, donde ha prestado sus

servicios hasta la fecha en que presentó la demanda, es decir el 24 de junio de 2004. El demandante cumplió 50 años el 3 de junio de 1995 y más de 20 años de servicio en la educación oficial en el 2000, por lo que solicitó a Cajanal el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Mediante la Resolución No. 28247 de 4 de octubre 2002, la Subdirección de Prestaciones Económicas de Cajanal negó la pensión gracia reclamada, en razón a que para acceder a dicha prestación, el actor debió laborar también en la educación primaria. Contra la decisión anterior, el demandante interpuso el recurso de apelación, desatado a través de la Resolución No. 2166 de 15 de marzo de 2004, que confirmó la negativa. NORMAS VIOLADAS Como disposiciones violadas (fls. 59-61), se citan las siguientes: Constitución Política, artículos 13 y 48; Ley 37 de 1933, artículo 3º; inciso 2º; Leyes 91 de 1989, artículo 15, numeral 2º, literal A; y 115 de 1994, artículo 15; y Decreto 2277 de 1979, artículo 36, literal f). CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Cajanal contestó la demanda (fls 89 a 91), y se opuso a las pretensiones con la siguiente argumentación: Mediante la Resolución No. 28247 de 4 de octubre de 2002, Cajanal le negó la pensión gracia al actor, fundamentado en que la Ley 114 de 1913, creó la pensión gracia a favor de los maestros de educación primaria oficial, que hubiesen servido

20 años y acreditado que no reciben o han recibido otra pensión o emolumento proveniente de la Nación. La Corte Constitucional profirió la sentencia C-479 de 1998, que declaró exequibles los artículos 1º y 4º numeral 3º de la Ley 114 de 1913, en razón a que desde la Ley 39 de 1903, como muestra de descentralización Administrativa, la educación primaria estaba a cargo de los Departamentos y Municipios, y la secundaria a cargo de la Nación, sin embargo, como los Entes Territoriales mostraron una progresiva debilidad financiera que se reflejó en la baja remuneración que percibían los docentes de ese nivel, se creó la pensión gracia, como compensación para reparar de algún modo la diferenciación existente entre los servidores públicos, es decir, que existía una justificación razonable para concederla. En cuanto al requisito de acreditar que no recibe o ha recibido pensión o emolumento proveniente de la Nación, la Corte Constitucional dijo que como los recursos del Estado no son ilimitados o infinitos, el Legislador legítimamente podía establecer ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación, puesto que se pretendía evitar una doble remuneración de carácter Nacional, para garantizar la administración racional de los recursos del Estado, dando cumplimiento al artículo 128 de la Constitución Política. Finalmente trajo a colación la sentencia C-954 de 2000, con la cual la Corte Constitucional reiteró que el exigir que se acredite no recibir o haber recibido pensión o emolumento proveniente de la Nación, no afecta el derecho a la

igualdad de quienes por no cumplirlo pierden el derecho a la pensión gracia, ya que ésta comporta un criterio racional que permite un trato diferente a situaciones de hecho semejantes, precisamente cuando la distinción tiene un fundamento objetivo y razonable, a su vez ajustado al marco de los principios, deberes y derechos reconocidos en la Carta Política. LA SENTENCIA El Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda (fls. 163-169), con la siguiente fundamentación: Abordó el estudio del régimen jurídico de la pensión gracia, creada como un privilegio a favor de los maestros de escuelas primarias, normales, inspectores de instrucción pública y educación secundaria de las Entidades Territoriales. El Consejo de Estado2 estableció que los 20 años de servicio exigidos por la Ley 114 de 1913, pueden satisfacerse bien sea laborando en la educación primaria, secundaria ó normalista. El actor acreditó el requisito de haber cumplido 50 años de edad, no obstante, el tiempo laborado según la constancia expedida por la Profesional Especializada de Posesiones y Certificados del Departamento de Antioquia evidencia que el demandante prestó sus servicios docentes al Departamento durante 7 años, 1 mes y 8 días, en la Escuela Normal y el Colegio “Agustín Nieto Caballero” de Medellín, el cual resulta insuficiente y por ello, no tiene derecho a la pensión gracia. EL RECURSO La parte actora interpuso el recurso de apelación, con la sustentación visible a folios 172 a 183 del expediente. Al demandante le negaron el reconocimiento y pago de la pensión gracia, por la

convicción errónea de que a los maestros nacionales no los cobijaba dicha prestación, pues si bien es cierto que inicialmente fue así, también lo es que con las Leyes posteriores se amplió, a pesar de que el Consejo de Estado en sentencia S-699 de 26 de agosto de 1997, manifestó lo contrario, el artículo 15, numeral 2º, literal a) de la Ley 91 de 1989, estableció la compatibilidad de la pensión gracia con la ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar total o parcialmente a cargo de la Nación, por lo que “será posible que una persona pueda tener una pensión total o parcialmente a cargo de la Nación sin haber siso empleado de la Nación?” En las pensiones compartidas contribuyen las diferentes entidades oficiales en que trabajó el jubilado, por lo que si la Nación aporta, necesariamente es porque el pensionado trabajó para ella. Por su parte, la Ley 91 de 1989 fue clara al establecer la pensión gracia para los educadores Nacionales, tanto así que Cajanal a partir de la fecha en que la citada norma entró en vigencia, es decir el 29 de diciembre de 1989, venía reconociendo 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 24 de febrero de 1989, Consejero Ponente: Dr. Álvaro Lecompte Luna, sentencia de 24 de octubre de 1995, Consejero Ponente: Dr. Javier Díaz Bueno, sentencia 24 de abril de 1995, Consejero Ponente: Dr. Silvio Escudero Castro. dicha prestación, hasta que el Consejo de Estado profirió la sentencia S-699 de

26 de agosto de 1999, con la que equivocadamente negó esta posibilidad. Comparando en términos salariales la situación de un maestro Nacionalizado con la de un Nacional, no tienen ninguna diferencia, pues a partir de la Ley 43 de 1975 ambos reciben su sueldo de la Nación e incluso, para los maestros de educación primaria fue desde la Ley 111 de 1960. Para corroborar lo anterior, citó el salvamento de voto a la sentencia S-6993 del Dr. Javier Díaz Bueno, quien manifestó que en principio la exigencia de acreditar no recibir ó haber recibido pensión o emolumento de la Nación no ofrecía ninguna duda, sin embargo, cuando la Ley 116 de 1928 extendió la pensión gracia a los normalistas e inspectores de instrucción, necesariamente introdujo una modificación al numeral 3º del artículo 1º de la Ley 114 de 1913, en razón a que para la época las escuelas normales eran costeadas por el Tesoro Público. La Ley 37 de 1933, extendió la pensión gracia a quienes hubiesen completado sus servicios en establecimientos de enseñanza secundaria, permitiendo que los maestros pudieran percibir dos pensiones Nacionales, toda vez que en ese entonces la Nación era quien pagaba a los docentes de secundaria, fueran Nacionales, Departamentales o Municipales, lo cual permite inferir que la citada prestación es compatible con otra pensión Nacional. Como no existe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes CONSIDERACIONES PROBLEMA JURÍDICO Debe la Sala determinar si el señor Jorge Alonso Martínez Campo tiene derecho a

que Cajanal le reconozca, liquide y pague una Pensión Gracia teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados durante el año anterior a adquirir el status, en aplicación del régimen especial consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 26 de agosto de 1997, Expediente No. S-699, Consejero Ponente Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda. ACTOS ACUSADOS Resolución No. 28247 de 4 de octubre de 2002, proferida por la Subdirección de Prestaciones Económicas de Cajanal, que negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia al actor en razón a que no satisfizo el requisito de los 20 años de servicios en la educación oficial del orden Municipal, Distrital o Departamental (fls. 3-7) Resolución No. 2166 de 15 de marzo de 2004, suscrita por la Oficina Asesora Jurídica de Cajanal, a través de la cual resolvió el recurso de apelación interpuesto confirmando la Resolución No. 28247 de 2002, fundamentada en que si bien el demandante acreditó más de 20 años de servicio docente, fue como Nacional y por ello no tiene derecho a la pensión gracia (fls. 15-18). DE LO PROBADO EN EL PROCESO A folio 19 del expediente obra copia del Registro Civil del actor, donde consta que nació el 4 de junio de 1945. El Rector de la Institución Educativa INEM “Francisco José de Caldas” de

Popayán (Cauca), certificó que el demandante prestó sus servicios en esa Institución desde el 26 de septiembre de 1980 (fl. 246), nombrado mediante Resolución No. 17042 de 19 del mismo mes y año, proferida por el Ministerio de Educación Nacional (fl. 243), hasta el 31 de enero de 1989, fecha en que fue trasladado a Medellín (Antioquia) (fl. 248). La Secretaría de Educación de Antioquia certificó que el accionante prestó sus servicios como docente Nacional en la educación secundaria, de manera continua, afiliado al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio desde el 16 de diciembre de 1988, así:  En la Escuela Normal Superior de Medellín (Antioquia), nombrado mediante Decreto No. 21783 de 16 de diciembre de 1988, posesionado en la misma fecha, hasta el 16 de febrero de 2002.  En el Colegio Agustín Nieto Caballero de Medellín (Antioquia), trasladado mediante Decreto No. 350 de 20 de febrero de 2002 (fls. 222-223), posesionado en la misma fecha, hasta el 11 de mayo de 2003, fecha en que fue aceptada su renuncia mediante Decreto No. 0397 de 24 de abril de 2003 (fl. 224). A folio 104 del expediente obra declaración juramentada del actor, quien manifestó haberse desempeñado con honradez, consagración, idoneidad, buena conducta y que carece de medios de subsistencia en armonía con su posición

social y costumbres. A folio 101 del expediente está visible el formato de solicitud de reconocimiento y pago de Cajanal, diligenciado por el demandante el 9 de mayo de 2002. Mediante Resolución No. 28247 de 4 de octubre de 2002, Cajanal le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, por no haber acreditado el requisito de 20 años de servicio en la educación territorial (fls. 3-7). Contra la decisión anterior interpuso el recurso de apelación (fls. 8-14), resuelto mediante la Resolución No. 2166 de 15 de marzo de 2004, que confirmó la Resolución No. 28247 de 2002 (fls. 15-18). ANÁLISIS DE LA SALA La pensión Gracia La pensión de jubilación gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de 20 años, quienes tienen derecho a una pensión vitalicia de conformidad con las prescripciones de dicha ley, que establece condiciones especiales en materia pensional sobre la cuantía, la posibilidad de acumular servicios prestados en diversas épocas, los requisitos que deben acreditar y ante quién deben comprobarse. Luego el artículo 6º de la ley 116 de 1928 estableció: “Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la pensión de jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas

épocas tanto en el campo de la enseñanza primaria como normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección.” A su vez, el artículo 3º, inciso segundo, de la ley 37 de 1933 señaló: “Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria” Por último, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la ley 91 de 1989 preceptúa: “Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”. De lo anterior se infiere que la pensión gracia no puede limitarse a los maestros de primaria, como se concibió en un principio, sino que ella cobija a aquellos que hubieren prestado servicios como normalistas o inspectores educativos, parcialmente, y que el tiempo de servicios puede completarse, en todos los casos, con el prestado en educación secundaria o incluso, puede haberse laborado sólo en este nivel. En pronunciamiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, expediente No. S-699 de 26 de agosto de l997, con ponencia del

Magistrado Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia: “...No es de recibo el argumento que en ocasiones se ha expuesto para sostener que con motivo de la expedición de esta norma, pueda reconocerse la pensión gracia a todos los que prestan sus servicios a la Nación, por ser los maestros a que ella se refiere docentes de carácter nacional. Dos son las razones fundamentales que conducen al rechazo de tal aseveración, así: a. Como se dijo, la Ley 37 de 1933, examinada en relación con la Ley 116 de 1928 y la Ley 114 de 1913, no introdujo modificación alguna a las exigencias establecidas en estos ordenamientos normativos. b. No es acertada la afirmación de que los establecimientos oficiales de educación secundaria fuesen nacionales en su totalidad en 1933. Tanto es así que fue con la Ley 43 de 1975 que se inició el proceso de nacionalización tanto de la educación primaria como de la secundaria. Por eso en su encabezamiento se lee: “por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías…” “Y en su artículo primero se prescribe hacia el futuro: la educación primaria y secundaria será un servicio público de cargo de la nación”. Se repite que a partir de 1975, por virtud de la Ley 43, empieza el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales a que se refieren los ordenamientos anteriormente citados (L.114/13; L.116/28, y

L.28/33); proceso que culminó en 1980. El artículo 15 No. 2, literal A, de la Ley 91 de 1989 establece: "Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación." La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación: hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “…otra pensión o recompensa de carácter nacional.”

…” De acuerdo con la Jurisprudencia transcrita, la pensión gracia se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicio en colegios del orden Departamental, Distrital o Municipal, sin que sea posible acumular tiempos del orden Nacional. La Sala observa que según las certificaciones expedidas por la Rectoría de la Institución Educativa INEM “Francisco José de Caldas” de Popayán (Cauca) (fl. 248) y la Secretaría de Educación de Antioquia (fl. 224), el demandante ha prestado sus servicios como docente Nacional en forma continua desde el 26 de septiembre de 1980, inicialmente en el Establecimiento Educativo de Popayán, luego trasladado a la Escuela Normal Superior de Medellín y finalmente en el Colegio Agustín Nieto Caballero, hasta el 11 de mayo de 2003, fecha a partir de la cual fue aceptada su renuncia; que suma un total de veintidós (22) años, siete (7) meses y dieciséis (16) días de servicio docente, tiempo que si bien supera los 20 años exigidos, no es útil para efectos de acceder a la pensión gracia puesto que sus salarios han sido pagados con recursos provenientes de la Nación, incumpliendo entonces el requisito de acreditar “que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional”. En estas condiciones, el proveído impugnado que negó las súplicas de la demanda, debe ser confirmado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en

nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA CONFÍRMASE la sentencia de 11 de diciembre de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda incoada por Jorge Alonso Martínez Campo contra la Caja Nacional de Previsión SocialCajanal. RECONÓCESE personería a la Doctora María Rocío Trujillo García, como apoderada de la Entidad demandada, en los términos del poder que obra a folio 191 y siguientes del expediente.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE. DEVUELVASE EL EXPEDIENTE AL

TRIBUNAL DE ORIGEN.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ

VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

GERARDO ARENAS MONSALVE