CE-05001-23-31-000-2004-06831-01(17748)-2012

CUENTAS COBRO – Naturaleza jurídica. Son actos administrativos. Rotura de vías / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Procede contra las cuentas de cobro. Interposición cuando no se da oportunidad de presentar recursos. Caducidad de la acción La Sala reitera que las cuentas de cobro objeto son actos administrativos, ya que contienen una manifestación de la voluntad de la Administración capaz de producir efectos jurídicos. En ellas, la entidad territorial estableció la obligación a cargo de la actora de pagar los derechos por “rotura de vías” y liquidó la suma correspondiente según las tarifas que señala el Decreto 2298 de 2001. Ahora bien, como las cuentas de cobro tienen el carácter de actos administrativos, al momento de la notificación, el Municipio debió indicar los recursos que legalmente procedían contra éstas, las autoridades ante quienes debían interponerse, y los plazos respectivos, pero no lo hizo. la Sala concluye que en este caso particular, el municipio de Medellín no brindó a la actora la posibilidad de interponer los recursos procedentes contra las cuentas de cobro. En efecto, la entidad no indicó los recursos que la sociedad podía utilizar para debatir el cobro efectuado y no se pronunció sobre los interpuestos con el argumento de que las cuentas de cobro no son actos definitivos. Dicho de otra forma, fue por causas imputables a la Administración que no se tramitó la impugnación. En este orden de ideas, se configuró la situación descrita en el inciso 3° del artículo 135 del Código Contencioso Administrativo, según el cual “si las autoridades administrativas no

hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, los interesados podrán demandar directamente los correspondientes actos”, lo que indica que las cuentas de cobro y los oficios en los que la Administración no resolvió los recursos interpuestos son los actos demandables en el sub-lite. A su vez, esto significa que el término de caducidad de la acción iniciaba en la fecha en que se notificaron los oficios 200400033143, 200400034847, 200400048955, 200400040643, 200400040648 y 200400055828, es decir, los días 7 y 15 de junio, 7 de julio, 5 de agosto y 10 de septiembre de 2004, respectivamente.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 135 INCISO 3

ACTO ADMINISTRATIVO – Nulidad / SENTENCIA DE NULIDAD – Efectos inmediatos a situaciones jurídicas no consolidadas. Ejecutoriedad. Cosa juzgada El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 20 de junio de 2011, exp. 2007-00150, declaró la nulidad de los artículos 3 y 4 del Decreto Municipal 2298 de 2001. En dicha providencia, el Tribunal concluyó que el Alcalde de Medellín carecía de competencia para imponer una “contribución o cobro” por concepto de derechos de afectación de las vías públicas porque no había fundamento legal. De acuerdo con la constancia allegada por el Secretario del Tribunal, el fallo quedó ejecutoriado el 21 de julio de 2011. De conformidad con el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, esta sentencia ejecutoriada

tiene efectos de cosa juzgada erga omnes. Ahora bien, para la fecha de ejecutoria de la sentencia del Tribunal que anuló los artículos 3 y 4 del Decreto Municipal 2298 de 2001, la Sala conocía del proceso en segunda instancia y había suspendido el trámite por prejudicialidad, precisamente porque la decisión que debía adoptar dependía de lo que resolviera el Tribunal Administrativo de Antioquia en el exp. 2007-00150. En reiteradas oportunidades, la Sala ha dicho que la nulidad de los actos generales decretada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene efectos inmediatos frente a situaciones jurídicas no consolidadas, que son aquellas que se debatían o son susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas o judiciales, al momento de proferirse el fallo. Dado que la norma que sustentaba el cobro de los derechos por “rotura de vías” fue anulada y que, en este caso, no existe situación jurídica consolidada porque no se ha proferido sentencia definitiva, los efectos inmediatos de la sentencia de nulidad implican que las cuentas de cobro demandadas carecen de fundamento legal, motivo por el cual deben ser anuladas (artículo 35 del Código Contencioso Administrativo).

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTATIVO – ARTICULO 35

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Bogotá D.C, veintinueve (29) de noviembre de dos mil doce (2012) Radicación número: 05001-23-31-000-2004-06831-01(17748)

Actor: EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN E.S.P.

Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLIN FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el demandado contra la sentencia del 5 de marzo de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

La parte resolutiva del fallo apelado dispuso: “PRIMERO.- POR ILEGAL E INCONSTITUCIONAL se INAPLICA el DECRETO 2298 DEL 20 DE NOVIEMBRE DE 2001 “POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICA EL ARTÍCULO QUINTO DEL DECRETO 705 DE 1994 Y SE

ESTABLECEN OTRAS DISPOSICIONES”.

SEGUNDO.- SE DECLARA LA NULIDAD DE LAS CUENTAS DE COBRO Nos. 777196, 773358, 766834, 766737, 772558, 772557, 766717, 766729, 766732, 769412, 772556, 766710, 777749, 777432, 777244, 766831, 777202, 777465, 739241, 735380, 735375, 735382, 735384, 735363, 735340, 735376, 735377, 735378, 735589, 735592, 735343, 734567, 735616, 735618, 735620, 734572, 739240, 739221, 735347, 735613, 745568, 745539, 744589, 745578, 745581, 745572, 745478, 745477, 745476, 745392, 745275, 745273, 744597,

745455, 745626, 744450, 744428, 744451, 745627, 745293, 745292, 745290, 745611, 745612, 745374, 745453, 745315, 745314, 745305, 745302, 745296, 744592, 744594, 744503, 744502, 745483, 745488, 745494, 745481, 745617, 745496, 745500, 745400, 745278, 745514, 745607, 745620, 745398, 745463, 745466, 745465, 743049, 743050, 745271, 744575, 745556, 745560, 745564, 745548, 745590, 745791, 744447, 744579, 744507, 744504, 744500, 744431, 736646, 745276, 745542, 745523, 743055, 743058, 745591, 745594, 745585, 745589, 745615, 743066, 745462, 745458, 745297, 745622, 759143, 759690, 759998, 754148, 759129, 759034, 759030, 760681, 760445, 760118, 760005, 760001, 759762, 759761, 759760, 759756, 759709, 759692, 759691, 759679, 759148, 759141, 759042, 759015, 759013, 757715, 757712, 757709, 754163, 754162, 760686, 760683, 760671, 759038, 815789, 803938, 803924, 815788, 816830, 816833, 803933, 795489, 825213, 825121, proferidas por la

Secretaría de Hacienda del Municipio de Medellín en contra de las Empresas Públicas de Medellín E.S.P. TERCERO.- SE DECLARA LA NULIDAD de los actos administrativos contenidos en las comunicaciones números 20040003343, 200400034847, 20040040643, 200400048955, 200400055828 y 200400040648 con las siguientes fechas: junio 1 de 2004, junio 7 de 2004, junio 30 de 2004, julio 28 de 2004, agosto 22 de 204 (sic), junio 30 de 2004 respectivamente, mediante las cuales la Secretaría de Hacienda del Municipio de Medellín, se pronuncia sobre el recurso de reconsideración interpuesto por las Empresas Públicas de Medellín E.S.P. CUARTO.- SE DECLARA que las EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. no están obligadas a pagar al Municipio de Medellín las sumas consignadas en las cuentas de cobro que por este fallo se anulan. QUINTO.- A TÍTULO DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO la Secretaría de Hacienda del Municipio de Medellín deberá devolver debidamente indexadas las sumas que en virtud de la aplicación de los actos acusados se vea obligada a pagarle al Municipio de Medellín”. ANTECEDENTES El Municipio de Medellín solicitó a EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. el pago de los valores causados por concepto de “rotura de vías” mediante las cuentas de cobro que se relacionan a continuación:

FACTURA FACTURA

FECHA FOLIO FECHA FOLIO NO. NO. 734567 30 de marzo de 2004 121 745556 5 de mayo de 2004 59

734572 30 de marzo de 2004 125 745560 5 de mayo de 2004 60 735340 31 de marzo de 2004 114 745564 5 de mayo de 2004 61 735343 31 de marzo de 2004 120 745568 5 de mayo de 2004 3 735347 31 de marzo de 2004 128 745572 5 de mayo de 2004 8 735363 31 de marzo de 2004 113 745578 5 de mayo de 2004 6 735375 31 de marzo de 2004 110 745581 5 de mayo de 2004 7 735376 3 de marzo de 2004 115 745585 5 de mayo de 2004 79 735377 1 de marzo de 2004 116 745589 5 de mayo de 2004 80 735378 5 de marzo de 2004 117 745591 5 de mayo de 2004 77 735380 1 de marzo de 2004 109 745594 5 de mayo de 2004 78 735382 8 de marzo de 2004 111 745607 5 de mayo de 2004 49 735384 8 de marzo de 2004 112 745611 5 de mayo de 2004 25 735589 26 de marzo de 2004 118 745612 5 de mayo de 2004 26 735592 30 de marzo de 2004 119 745615 5 de mayo de 2004 81 735613 30 de marzo de 2004 129 745617 5 de mayo de 2004 43 735616 16 de marzo de 2004 122 745620 5 de mayo de 2004 50 735618 16 de abril de 2004 123 745622 5 de mayo de 2004 86 735620 16 de abril de 2004 124 745626 5 de mayo de 2004 17

736646 11 de marzo de 2004 71 745627 5 de mayo de 2004 21 739221 20 de abril de 2004 127 745791 6 de mayo de 2004 64 739240 20 de abril de 2004 126 754148 7 de mayo de 2004 133 739241 20 de abril de 2004 108 754162 7 de mayo de 2004 159 743049 29 de abril de 2004 55 754163 7 de mayo de 2004 158 743050 29 de abril de 2004 56 757709 12 de mayo de 2004 157 743055 29 de abril de 2004 75 757712 12 de mayo de 2004 156 743058 26 de abril de 2004 76 757715 12 de mayo de 2004 155 743066 29 de abril de 2004 82 759013 13 de mayo de 2004 154 744428 3 de mayo de 2004 19 759015 13 de mayo de 2004 153 744431 3 de mayo de 2004 70 759030 13 de mayo de 2004 136 744447 3 de mayo de 2004 65 759034 13 de mayo de 2004 135 744450 3 de mayo de 2004 18 759038 13 de mayo de 2004 163 744451 3 de mayo de 2004 20 759042 13 de mayo de 2004 152 744500 3 de mayo de 2004 69 759129 13 de mayo de 2004 134 744502 3 de mayo de 2004 37 759141 13 de mayo de 2004 151 744503 3 de mayo de 2004 36 759143 13 de mayo de 2004 130 744504 3 de mayo de 2004 68 759148 13 de mayo de 2004 150

744507 3 de mayo de 2004 67 759679 13 de mayo de 2004 149 744575 4 de mayo de 2004 58 759690 13 de mayo de 2004 131 744579 4 de mayo de 2004 66 759691 13 de mayo de 2004 148 744589 4 de mayo de 2004 5 759692 13 de mayo de 2004 147 744592 4 de mayo de 2004 34 759709 13 de mayo de 2004 146 744594 4 de mayo de 2004 35 759756 13 de mayo de 2004 145 744597 4 de mayo de 2004 15 759760 13 de mayo de 2004 144 745271 4 de mayo de 2004 57 759761 13 de mayo de 2004 143 745273 4 de mayo de 2004 14 759762 13 de mayo de 2004 142 745275 4 de mayo de 2004 13 759998 14 de mayo de 2004 132 745276 4 de mayo de 2004 72 760001 14 de mayo de 2004 141 745278 4 de mayo de 2004 47 760005 14 de mayo de 2004 140 745290 4 de mayo de 2004 24 760118 14 de mayo de 2004 139 745292 4 de mayo de 2004 23 760445 17 de mayo de 2004 138 745293 4 de mayo de 2004 22 760671 18 de mayo de 2004 162 745296 4 de mayo de 2004 33 760681 18 de mayo de 2004 137 745297 4 de mayo de 2004 85 760683 18 de mayo de 2004 161 745302 4 de mayo de 2004 32 760686 18 de mayo de 2004 160

745305 4 de mayo de 2004 31 766710 1 de junio de 2004 99 745314 4 de mayo de 2004 30 766717 1 de junio de 2004 94 745315 4 de mayo de 2004 29 766729 1 de junio de 2004 95 745374 4 de mayo de 2004 27 766732 1 de junio de 2004 96 745392 4 de mayo de 2004 12 766737 1 de junio de 2004 91 745398 4 de mayo de 2004 51 766831 1 de junio de 2004 103 745400 4 de mayo de 2004 46 766834 1 de junio de 2004 89 745453 5 de mayo de 2004 28 769412 3 de junio de 2004 97 745455 5 de mayo de 2004 16 772556 7 de junio de 2004 98 745458 5 de mayo de 2004 84 772557 7 de junio de 2004 93 745462 5 de mayo de 2004 83 772558 7 de junio de 2004 92 745463 5 de mayo de 2004 52 773358 8 de junio de 2004 88 745465 5 de mayo de 2004 54 777196 15 de junio de 2004 87 745466 5 de mayo de 2004 53 777202 15 de junio de 2004 104 745476 5 de mayo de 2004 11 777244 15 de junio de 2004 102 745477 5 de mayo de 2004 10 777432 15 de junio de 2004 101 745478 5 de mayo de 2004 9 777465 15 de junio de 2004 105

745481 5 de mayo de 2004 41 777749 16 de junio de 2004 100 745483 5 de mayo de 2004 38 795489 25 de junio de 2004 171 745488 5 de mayo de 2004 39 803924 28 de junio de 2004 166 745494 5 de mayo de 2004 40 803933 28 de junio de 2004 170 745496 5 de mayo de 2004 44 803938 28 de junio de 2004 165 745500 5 de mayo de 2004 45 815788 2 de julio de 2004 167 745514 5 de mayo de 2004 48 815789 2 de julio de 2004 164 745523 5 de mayo de 2004 74 816830 6 de julio de 2004 168 745539 5 de mayo de 2004 4 816833 6 de julio de 2004 169 745542 5 de mayo de 2004 73 825121 15 de julio de 2004 107 745548 5 de mayo de 2004 62 825213 15 de julio de 2004 106 La actora interpuso recurso de reconsideración contra las cuentas de cobro descritas, en las siguientes fechas: FECHA CUENTAS DE COBRO RECURRIDAS 734567, 734572, 735340, 735343, 735347, 735363, 31 de mayo de 2004 735375, 735376, 735377, 735378, 735380, 735382, (fls. 194 a 198) 735384, 735589, 735592, 735613, 735616, 735618, 735620, 739221, 739240, 739241.

736646, 743049, 743050, 743055, 743058, 743066, 744428, 744431, 744447, 744450, 744451, 744500, 744502, 744503, 744504, 744507, 744575, 744579, 744589, 744592, 744594, 744597, 745271, 745273, 745275, 745276, 745278, 745290, 745292, 745293, 745296, 745297, 745302, 745305, 745314, 745315, 4 de junio de 2004 745374, 745392, 745398, 745400, 745453, 745455, (fls. 172 a 177) 745458, 745462, 745463, 745465, 745466, 745476, 745477, 745478, 745481, 745483, 745488, 745494, 745496, 745500, 745514, 745523, 745539, 745542, 745548, 745556, 745560, 745564, 745568, 745572, 745578, 745581, 745585, 745589, 745591, 745594, 745607, 745611, 745612, 745615, 745617, 745620, 745622, 745626, 745627, 745791. 754148, 754162, 754163, 757709, 757712, 757715, 759013, 759015, 759030, 759034, 759038, 759042, 759129, 759141, 759143, 759148, 759679, 759690, 759691, 759692, 759709, 759756, 759760, 759761,

28 de junio de 2004 759762, 759998, 760001, 760005, 760118, 760445, (fls. 187 a 191) 760671, 760681, 760683, 760686, 766710, 766717, 766729, 766732, 766737, 766831, 766834, 769412, 772556, 772557, 772558, 773358, 777196, 777202, 777244, 777432, 777465, 777749. 27 de julio de 2004 795489, 803924, 803933, 803938, 815788, 815789, (fls. 180 a 184) 816830, 816833 19 de agosto de 2004 825121, 825213. (fls. 200 a 204) En los oficios que se relacionan a continuación, la Administración resolvió no pronunciarse sobre los recursos interpuestos, debido a que, en su criterio, las cuentas de cobro no son actos administrativos, pues, no determinan el gravamen a cargo del contribuyente, sino que informan al beneficiario del servicio sobre las obligaciones que debe cancelar:

RECHAZA EL RECURSO DE

FECHA DE

OFICIO NO. RECONSIDERACIÓN INTERPUESTO

NOTIFICACIÓN CONTRA LAS FACTURAS NO. 734567, 734572, 735340, 735343, 735347, 200400033143 735363, 735375, 735376, 735377, 735378, del 1° de junio 7 de junio de 2004 735380, 735382, 735384, 735589, 735592, de 2004 (fls. 735613, 735616, 735618, 735620, 739221,

199 y 200) 739240, 739241 736646, 743049, 743050, 743055, 743058, 743066, 744428, 744431, 744447, 744450, 744451, 744500, 744502, 744503, 744504, 744507, 744575, 744579, 744589, 744592, 744594, 744597, 745271, 745273, 745275, 745276, 745278, 745290, 745292, 745293, 745296, 745297, 745302, 745305, 745314, 200400034847 745315, 745374, 745392, 745398, 745400, del 7 de junio 15 de junio de 2004 745453, 745455, 745458, 745462, 745463, de 2004 (fls. 745465, 745466, 745476, 745477, 745478, 178 y 179) 745481, 745483, 745488, 745494, 745496, 745500, 745514, 745523, 745539, 745542, 745548, 745556, 745560, 745564, 745568, 745572, 745578, 745581, 745585, 745589, 745591, 745594, 745607, 745611, 745612, 745615, 745617, 745620, 745622, 745626, 745627, 745791 754148, 754162, 754163, 757709, 757712, 757715, 759013, 759015, 759030, 759034, 759038, 759042, 759129, 759141, 759143, 759148, 759679, 759690, 759691, 759692,

200400040643 759709, 759756, 759760, 759761, 759762, del 30 de junio 7 de julio de 2004 759998, 760001, 760005, 760118, 760445, de 2004 (fls. 760671, 760681, 760683, 760686, 766710, 192 y 193) 766717, 766729, 766732, 766737, 766831, 766834, 769412, 772556, 772557, 772558, 773358, 777196, 777202, 777244, 777432, 777465, 777749 200400040648 7 de julio de 2004 754148, 754162, 754163, 757709, 757712, del 30 de junio 757715, 759013, 759015, 759030, 759034, de 2004 (fls. 759038, 759042, 759129, 759141, 759143, 212 y 213) 759148, 759679, 759690, 759691, 759692, 759709, 759756, 759760, 759761, 759762, 759998, 760001, 760005, 760118, 760445, 760671, 760681, 760683, 760686, 766710, 766717, 766729, 766732, 766737, 766831, 766834, 769412, 772556, 772557, 772558, 773358, 777196, 777202, 777244, 777432, 777465, 777749 200400048955 del 28 de junio 795489, 803924, 803933, 803938, 815788, 5 de agosto de 2004 de 2004 (fls. 815789, 816830, 816833

185 y 186) 200400055828 del 22 de 10 de septiembre de agosto de 825121, 825213 2004 2004 (fls. 205 y 206) DEMANDA En ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. solicitó la inaplicación del Decreto 2298 de 2001 por ilegal e inconstitucional y que, en consecuencia, se anularan las cuentas de cobro y los oficios que rechazaron los recursos de reconsideración, proferidos por la Alcaldía de Medellín. A título de restablecimiento del derecho, pidió que se declare que no está obligada a pagar suma alguna por “rotura de vías”. Invocó como normas violadas las siguientes: - Artículos 150, numeral 12; 287; 288; 300; 313, numeral 4°; y, 338 de la Constitución Política. - Artículo 186 de la Ley 142 de 1994. En el concepto de la violación expuesto en la demanda, la actora argumentó: Mediante el Decreto 2298 de 2001, el Alcalde de Medellín dispuso que en adelante se cobrarían los derechos por concepto de trabajos de instalación, extensión o reparación de redes de servicio público o privado, sin indicar las normas que fundamentaron su decisión y sin tener competencia para ordenar el cobro de esos derechos. De acuerdo con el artículo 338 de la Constitución Política, las autoridades administrativas pueden determinar las tarifas de las tasas y contribuciones que se cobren como contraprestación a los servicios prestados, pero es necesario que el

sistema y el método para definir los costos y beneficios, así como la forma de reparto, estén regulados en la ley, las ordenanzas o los acuerdos. En el municipio de Medellín, el sistema y el método no habían sido establecidos, de modo que el Alcalde no podía fijar las tarifas para la rotura de vías. Por otra parte, los actos demandados desconocen el artículo 186 de la Ley 142 de 1994, en razón a que la norma eliminó la facultad que se había concedido a los municipios para gravar el uso del subsuelo y las excavaciones en las vías públicas. Según la Ley 388 de 1997, las autoridades locales tienen la dirección y control en materia urbanística; por ello, pueden conceder licencias y permisos para el ejercicio de ciertos derechos particulares. La creación de tributos es una función legislativa, no administrativa, de modo que el Alcalde de Medellín no podía ejercerla. SUSPENSIÓN PROVISIONAL Por auto del 10 de febrero de 2005, el Tribunal negó la suspensión provisional de los actos demandados, solicitada por la actora1. Esta providencia no fue impugnada. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Municipio solicitó no acceder a las pretensiones de la demanda con los argumentos que se resumen a continuación: El derecho por afectación de vías de uso público no es un impuesto, debido a que no busca recaudar recursos para satisfacer las necesidades de la comunidad. El artículo 20 del Decreto 1504 de 1998, que se refiere al manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial, sirvió de fundamento para la expedición del Decreto 2298 de 2001. Así, el demandado no impuso un tributo,

simplemente creó a su favor un derecho que ya había sido autorizado por el Gobierno Nacional. 1 Folios 284 a 290. Las cuentas de cobro no son actos de determinación del impuesto, sino documentos en los que se informa al sujeto pasivo, que es responsable de la obligación fiscal. Por ello, no es necesario que cumplan los requisitos de los actos administrativos, como son la motivación, la indicación de los recursos procedentes, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos en que deben radicarse. Además, las cuentas de cobro se consideran actos de trámite, no controvertibles en sede administrativa o judicial. SENTENCIA APELADA El Tribunal accedió a las pretensiones de la demanda por las siguientes razones: Las cuentas de cobro son actos administrativos en los que se determina el impuesto a cargo de la demandante. Como se expidieron sin un acto previo de liquidación, se violó el debido proceso de la actora. Al respecto, el demandado adujo que la determinación del impuesto se realizó en actos administrativos distintos, pero no los aportó. Adicionalmente, reiteró la sentencia del 9 de febrero de 2009 proferida por ese mismo Tribunal, en la que concluyó que el Decreto 2298 de 2001 debía inaplicarse por ilegal e inconstitucional, toda vez que se basó en el artículo 20 del Decreto Nacional 1504 de 1998, que fue modificado por el Decreto Nacional 796 de 1999, en el sentido de suprimir la autorización para el cobro de tarifas por la ocupación o utilización de las vías de uso público, tal como entendió la Sección Cuarta del Consejo de Estado en sentencia del 14 de noviembre de 2006, exp. 15165.

RECURSO DE APELACIÓN El demandado apeló con los argumentos que a continuación se sintetizan: En ejercicio de las facultades concedidas por el artículo 82 de la Constitución Política, la Ley 388 de 1997 y el Decreto Nacional 1504 de 1998, el Alcalde de Medellín expidió el Decreto 2298 de 2001, con el fin de evitar el perjuicio común generado por la rotura de las vías que se efectúa por la instalación, extensión o reparación de redes. Si bien el Decreto 2298 de 2001 dispuso el pago de derechos por afectación, no creó un tributo, ni nuevos sujetos pasivos, solo buscaba compensar las nivelaciones y repavimentaciones que el Municipio realiza para alinear la vía. Por último, las cuentas de cobro son actos de trámite, no demandables, con los que se impulsa la actuación hasta la decisión definitiva. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La demandante y el demandado reiteraron los argumentos planteados en la demanda y en la contestación, respectivamente. El Ministerio Público estimó que el fallo de primera instancia debe confirmarse, por los siguientes motivos: Las cuentas de cobro son actos administrativos que contienen la decisión definitiva del municipio de Medellín de imponer a la demandante la obligación de pagar los derechos por “rotura de vías”. No son actos de trámite, pues no constituyen el paso intermedio para llegar a la decisión final. Además, el demandado no demostró que existieran otros actos que liquiden esos derechos. El Decreto 2298 de 2001 resulta inaplicable, en la medida en que el Decreto 796

de 1999 modificó el Decreto 1504 de 1998 para excluir de su contenido la parte que permitía el cobro de tarifas. De igual modo, el impuesto por el uso del subsuelo y excavaciones en las vías públicas que establecía el artículo 233 del Decreto Ley 1333 de 1986 fue derogado por el artículo 186 de la Ley 142 de 1994. Así, el Municipio no contaba con la autorización legal para reclamar el pago de derechos por “rotura de vías”. CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala decide si son nulas las cuentas de cobro por las cuales el MUNICIPIO DE MEDELLÍN exigió a las EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. el pago de derechos por “rotura de vías” generados durante el año 2004 y de los oficios en los que el demandado resolvió no pronunciarse sobre los recursos de reconsideración interpuestos por la sociedad. En el presente caso, por auto de Sala Unitaria del 22 de febrero de 2010 esta Sección decretó la suspensión del proceso por prejudicialidad. En aquella oportunidad se advirtió que la actora solicitó la nulidad parcial del Decreto 2298 de 20 de noviembre de 2001 expedido por el Alcalde de Medellín, mediante acción de simple nulidad radicada bajo el No. 2007-00150 y que, de llegar a prosperar las pretensiones en ese proceso, los actos demandados en el sub-lite perderían el fundamento jurídico2. El 8 de julio de 2011, la demandante manifestó que en sentencia del 20 de junio de 2011, el Tribunal Administrativo de Antioquia había declarado la nulidad parcial

del Decreto 2298 de 20 de noviembre de 2001 y aportó copia de dicha providencia3. Por haberse cumplido la condición que generó la suspensión, mediante auto del 6 de febrero de 2012 se dispuso la reanudación del proceso y que el expediente entrara en turno para fallo4. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala precisa:

1. Naturaleza jurídica de las cuentas de cobro y caducidad de la acción La demandada alega que las cuentas de cobro son actos de trámite expedidos para informar a la sociedad sobre la obligación a su cargo y, por tanto, no podían controvertirse en sede administrativa o judicial.

Contrario a lo que estima el demandado, la Sala reitera que las cuentas de cobro objeto son actos administrativos, ya que contienen una manifestación de la voluntad de la Administración capaz de producir efectos jurídicos5. En ellas, la entidad territorial estableció la obligación a cargo de la actora de pagar los derechos por “rotura de vías” y liquidó la suma correspondiente según las tarifas que señala el Decreto 2298 de 2001. Ahora bien, como las cuentas de cobro tienen el carácter de actos administrativos, al momento de la notificación, el Municipio debió indicar los recursos que 2 Folios 324 a 327. 3 Folios 328 a 337. 4 Folio 341. 5 Sentencia del 28 de junio de 2007, exp. 16423, C.P. María Inés Ortiz Barbosa. legalmente procedían contra éstas, las autoridades ante quienes debían interponerse, y los plazos respectivos6, pero no lo hizo.

Este hecho, sumado a la falta de certeza sobre las normas que fundamentaban el cobro, llevó a que la actora asumiera que “los derechos por rotura de vías” eran de naturaleza tributaria y a que interpusiera contra éstas recurso de reconsideración. Con todo, el demandado se limitó a manifestar que como las cuentas de cobro eran simples documentos informativos, no se pronunciaría sobre los recursos. De lo anterior, la Sala concluye que en este caso particular, el municipio de Medellín no brindó a la actora la posibilidad de interponer los recursos procedentes contra las cuentas de cobro. En efecto, la entidad no indicó los recursos que la sociedad podía utilizar para debatir el cobro efectuado y no se pronunció sobre los interpuestos con el argumento de que las cuentas de cobro no son actos definitivos. Dicho de otra forma, fue por causas imputables a la Administración que no se tramitó la impugnación. En este orden de ideas, se configuró la situación descrita en el inciso 3° del artículo 135 del Código Contencioso Administrativo, según el cual “si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, los interesados podrán demandar directamente los correspondientes actos”, lo que indica que las cuentas de cobro y los oficios en los que la Administración no resolvió los recursos interpuestos son los actos demandables en el sub-lite. A su vez, esto significa que el término de caducidad de la acción iniciaba en la fecha en que se notificaron los oficios 200400033143, 200400034847, 200400048955, 200400040643, 200400040648 y 200400055828,

es decir, los días 7 y 15 de junio, 7 de julio, 5 de agosto y 10 de septiembre de 2004, respectivamente. Toda vez que la demanda se radicó el 27 de septiembre de 20047, es evidente que la acción se presentó dentro del plazo previsto en el numeral 2° del artículo 136 6 CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, artículo 47. Información sobre recursos. “En el texto de toda notificación o publicación se indicarán los recursos que legalmente proceden contra las decisiones de que se trate, las autoridades ante quienes deben interponerse, y los plazos para hacerlo”. 7 Folio 282. del Código Contencioso Administrativo8. Por consiguiente, la Sala entrará a analizar los cargos formulados en la demanda y en el recurso de apelación.

2. Legalidad del cobro del derecho de rotura de vías Con las cuentas de cobro objeto de debate, el municipio de Medellín solicitó a la actora el pago de los derechos por “roturas de vías” generados entre marzo y julio de 2004.

En la contestación de la demanda, la entidad reconoció que el cobro de los derechos por “roturas de vías” se fundamentó en el Decreto Municipal 2298 de 2001, que establecía lo siguiente: “Artículo 1º. Por motivos de trabajos de instalación, extensión o reparación de redes de servicio público o privado, la entidad responsable de dichos trabajos deberá solicitar un permiso de rotura a la Administración Municipal de acuerdo con el procedimiento que sea fijado por la Secretaría de Obras Públicas y toda rotura deberá ser reconstruida en iguales o mejores

condiciones a las existentes por cuenta del responsable de los trabajos. Artículo 2º. Modifíquese el Artículo 5 del Decreto 705 de 1994 el cual quedará así: Cuando por motivos de trabajos de instalación, extensión o reparación de servicios públicos, se afecte la estructura de una vía vehicular o peatonal total o parcialmente en un 20% o más de área de calzada, se reconstruirá íntegramente la estructura del pavimento por cuenta de la entidad responsable de dichos trabajos. Artículo 3º. Las afectaciones parciales de la calzada, y del espacio público en general inferiores al 20% de su área pavimentada total pagarán en forma proporcional un derecho por afectación equivalente de acuerdo con la tabla para restitución total, “Determinación de tarifa de cobro por afectaciones de vía menor al 20% de área total”.

1. Se considera como precio comercial a fecha oc