CE-05001-23-31-000-2004-07254-01(AC)-2005

ACCION DE TUTELA - Improcedencia para controvertir providencia judicial / PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedencia de la tutela para controvertirla / TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedencia. Desarrollo jurisprudencial / SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES - Funciones. Decisiones que dicte en el curso de proceso concursal tienen carácter de providencia judicial / LIQUIDACION OBLIGATORIA - Recursos ante Supersociedades La DIAN pretende que se revoque la sentencia de 24 de enero de 2005 por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia denegó la tutela instaurada, por considerar que no se presentó la alegada vía de hecho en ninguna de las providencias proferidas por la Superintendencia de Sociedades con ocasión del proceso de liquidación adelantado respecto de la sociedad Distribuidora Fonográfica Colombiana Ltda. En otras palabras, lo que busca la DIAN es cuestionar el auto 441-003877 de 7 de abril de 2004, por medio del cual la Superintendencia de Sociedades aprobó el plan de pagos efectuado por la liquidadora de Disfocol Ltda. en Liquidación, porque en éste no fueron incluidos los intereses que hacen parte de los créditos que habían sido reconocidos con anterioridad. Así formulada la pretensión de la demanda de tutela, la Sala considera que la acción instaurada es improcedente. El inciso tercero del artículo 116 de la Constitución Política facultó al legislador para atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades. En virtud de ésta permisión, el artículo 90 de la Ley 222 de 1995 (o régimen de procesos

concursales) otorgó funciones de ésta naturaleza a la Superintendencia de Sociedades “para tramitar los procesos concursales de todas las personas jurídicas, llámense sociedades, cooperativas, corporaciones, fundaciones, sucursales extranjeras, siempre que no estén sujetas a un régimen especial de intervención o liquidación”. En consecuencia, las decisiones que adopte la Superintendencia en el curso de un proceso concursal, trátese de concordato o liquidación obligatoria, tienen el carácter de providencias judiciales. El proceso de liquidación que adelanta la Superintendencia de Sociedades es un proceso judicial; en esa medida, los pronunciamientos que son proferidos con ocasión del trámite son providencias judiciales y, por ello, deben ser controvertidos dentro de ésa misma instancia, en ejercicio de los recursos igualmente previstos en la Ley 222 de 1995. Tales recursos son, para el caso de la liquidación obligatoria, los señalados por los artículos 157, 169 y 171 de la mencionada Ley 222 de 1995, sin que sea posible acudir a vías distintas para refutar los argumentos en los que la Superintendencia, como juez de ése proceso, fundamenta sus determinaciones. El juez de tutela, entonces, no tiene facultad para intervenir en los procesos de concordato o liquidación obligatoria conducidos por la Superintendencia de Sociedades, porque esta acción no tiene como finalidad controvertir decisiones de carácter judicial.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

Bogotá D. C., veinticinco (25) de mayo de dos mil cinco (2005)

Radicación número 05001-23-31-000-2004-07254-01(AC)

Actor: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES Demandado: SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES Decide la Sala la impugnación interpuesta por la DIAN contra la sentencia de 24 de enero de 2005, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia denegó la tutela.

I. ANTECEDENTES 1) La petición de amparo Mediante escrito presentado el 9 de diciembre de 2004 ante la Secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia (fls. 1 a 42), la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, por medio de apoderado judicial, instauró acción de tutela contra la Superintendencia de Sociedades en procura del amparo de los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, que estima vulnerados por la entidad demandada al haber proferido el auto 441003877 de 7 de abril de 2004 aprobatorio del plan de pagos del proceso de liquidación de la sociedad Distribuidora Fonográfica Colombiana Ltda., que no incluyó el valor de los intereses calculados como parte de los créditos reconocidos a favor de la DIAN.

En respaldo de la solicitud de tutela, el apoderado de la DIAN narró, en síntesis, los siguientes hechos: a) A través de auto 410-5858 de 6 de mayo de 1999, la Superintendencia de Sociedades declaró en concordato a la sociedad Distribuidora Fonográfica Colombiana Ltda., “Disfocol” (con domicilio en la ciudad de Medellín), que

posteriormente se terminó para someterla -según lo solicitó- al acuerdo de reestructuración previsto por la Ley 550 de 1999, mediante auto 409-12596 de 9 de agosto de 2000. Luego, por incumplimiento del acuerdo, la Superintendencia decretó la apertura del proceso de liquidación obligatoria de la sociedad en auto 410-7365 de 8 de mayo de 2001, en el que concedió 30 días para que los acreedores se hicieran parte. b) La DIAN se hizo parte dentro de ése plazo, presentando para el efecto créditos por más de mil millones de pesos que incluían impuestos, sanciones e intereses, discriminados según fueran concordatarios o posconcordatarios. c) Con el auto 441-19402 de 6 de noviembre de 2001, la Supersociedades corrió traslado de los créditos para posibles objeciones, que fueron formuladas por la liquidadora de Disfocol Ltda. respecto de algunos, entre ellos, los reclamados por la DIAN. d) Seguidamente, la Superintendencia profirió el auto 441-19402 de 6 de noviembre de 2001 en el que graduó y calificó los créditos; en relación con las objeciones, señaló que la sociedad deudora debía cancelar los intereses al momento del pago principal, argumento que no comparte la DIAN porque, a su juicio, son intereses de carácter legal que no pueden ser condonados. e) Después, la liquidadora sometió el plan de pagos a consideración de la junta asesora, el mismo que fue desestimado por la Superintendencia para ordenarle a aquélla que realizara uno nuevo acorde con las observaciones que le fueron efectuadas.

f) Con ocasión de la orden de la Superintendencia, la liquidadora informó sobre la inviabilidad de incluir los intereses de los créditos dentro del plan de pagos. La Superintendencia, entonces, la requirió nuevamente para que expidiera otro plan de pagos en el que no incluyera los intereses moratorios. g) Los agentes comisionados por la DIAN para la liquidación de Disfocol Ltda. y los miembros de la junta asesora del liquidador solicitaron que se reconsiderara ésa determinación sobre los intereses. La Superintendencia resolvió desfavorablemente la petición, argumentando la garantía en la igualdad de los acreedores. h) La Superintendencia de Sociedades aprobó el plan de pagos que presentó la liquidadora sin incluir los intereses sobre los créditos, mediante auto 441-003877 de 7 de abril de 2004. i) En adelante, la entidad actora explicó las razones de orden jurídico en las que apoya el pago de los intereses. 2) Intervención del demandado A pesar de haber sido notificada del auto admisorio de 13 de diciembre de 2004 (fl. 127), la Superintendencia de Sociedades guardó silencio frente a la petición de amparo. 3) La sentencia impugnada El Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio de fallo proferido el 24 de enero de 2005 (fls. 129 a 134), denegó la tutela instaurada. Para arribar a tal determinación, el a quo partió de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra actos jurisdiccionales cuanto constituyen una vía de hecho, fenómeno éste

que con apoyo en el análisis de las pruebas aportadas al expediente, no encontró acontecido en el auto censurado por la parte actora en la demanda, sino que, por el contrario, estimó que la decisión de la Superintendencia de Sociedades dentro del proceso de liquidación de la sociedad Disfocol Ltda. fue proferido con apoyo en las normas aplicables al trámite. 4) La impugnación La DIAN impugnó el fallo de instancia (fls. 138 a 148), con base en los mismos argumentos expuestos en la petición inicial. En la parte final del escrito, presentó otra solicitud en los siguientes términos: “Se solicita poner en conocimiento de la Honorable Corte Constitucional la solicitud de insistencia de revisión de esta tutela, por el interés general que le atañe habida cuenta de los efectos que las normas en cuestión y el fallo mismo tienen y tendrían a futuro sobre los procesos concursales y por ende en los posibles ingresos de carácter fiscal percibidos o dejados de percibir por el Estado por estos conceptos lo que tendría efecto directo sobre el gasto publicó, (sic) hecho que se produjo con los pagos efe3ctuados (sic) por la liquidadora a la DIAN, en acatamiento a lo ordenado por la Superintendencia de Sociedades.” (fl. 148).

II. CONSIDERACIONES 1) Competencia La Sala es competente para conocer en segunda instancia del presente asunto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, el artículo 4° del Decreto 1232 de 2000 y el artículo 1° del Acuerdo número 55 del 5 de agosto de 2003 del Consejo de Estado.

1. Panorama general de la acción de tutela El artículo 86 de la Constitución Política consagra la acción de tutela como un mecanismo encaminado a la protección de los derechos fundamentales constitucionales cuando estos se vean vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o por ciertos particulares, caracterizado por su preferencia, sumariedad y subsidiariedad.

También señala la norma aludida, y lo reitera el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, que el ejercicio de la acción de tutela no es absoluto, pues está limitado por las causales de improcedencia, en especial la relacionada con la existencia de otros mecanismos judiciales de defensa. No obstante, aún siendo el caso susceptible de ser tramitado por la vía ordinaria, excepcionalmente la acción será procedente siempre que se interponga como mecanismo transitorio cuando el actor se encuentre sufriendo un perjuicio irremediable. Por ello, cuando se ejerza esta acción, la actividad del juez de tutela debe primero encaminarse a determinar si existe un medio alternativo idóneo y eficaz de defensa judicial y, en caso de no haberlo, deberá entrar a establecer si existió o no la alegada violación de derechos fundamentales y si hay lugar a su amparo. 3) El caso concreto La DIAN pretende que se revoque la sentencia de 24 de enero de 2005 por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia denegó la tutela instaurada, por considerar que no se presentó la alegada vía de hecho en ninguna de las providencias proferidas por la Superintendencia de Sociedades con ocasión del

proceso de liquidación adelantado respecto de la sociedad Distribuidora Fonográfica Colombiana Ltda. Para fundamentar la vía de hecho, la entidad actora sostuvo que en el auto 441003877 de 7 de abril de 2004 (fls. 105 a 106) que aprobó el plan de pagos de la mencionada sociedad, debieron incluirse los intereses sobre los créditos reconocidos a su favor. Tal situación constituye, a su parecer, la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y la igualdad, razón por la cual la acción de tutela está dirigida a que: “se ordene a la accionada respetar el Auto de Calificación y Graduación de Créditos, el reconocimiento de las sanciones administrativas presentadas al proceso y de los intereses moratorios por el no pago de las obligaciones fiscales desde la fecha de exigibilidad…” y “que se abstenga de continuar la ejecución del plan de pagos” (fls. 39 y 40). En otras palabras, lo que busca la DIAN es cuestionar el auto 441-003877 de 7 de abril de 2004 (fls. 105 a 106) por medio del cual la Superintendencia de Sociedades aprobó el plan de pagos efectuado por la liquidadora de Disfocol Ltda. en Liquidación, porque en éste no fueron incluidos los intereses que hacen parte de los créditos que habían sido reconocidos con anterioridad. Así formulada la pretensión de la demanda de tutela, la Sala considera que la acción instaurada es improcedente. Veamos por qué. El inciso tercero del artículo 116 de la Constitución Política facultó al legislador para atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas

autoridades. En virtud de ésta permisión, el artículo 90 de la Ley 222 de 1995 (o régimen de procesos concursales) otorgó funciones de ésta naturaleza a la Superintendencia de Sociedades “para tramitar los procesos concursales de todas las personas jurídicas, llámense sociedades, cooperativas, corporaciones, fundaciones, sucursales extranjeras, siempre que no estén sujetas a un régimen especial de intervención o liquidación”. En consecuencia, las decisiones que adopte la Superintendencia en el curso de un proceso concursal, trátese de concordato o liquidación obligatoria, tienen el carácter de providencias judiciales. Así lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Corporación, en calidad de juez de nulidad: “1.La función que, en relación con los concordatos que celebren las personas jurídicas, le corresponde ejercer a la mencionada Superintendencia de Sociedades, es de carácter jurisdiccional, por mandato expreso del legislador, consignado en el artículo 90 de la ley 222 de 1.995, el cual preceptúa, respecto del trámite de los procesos concursales, que ‘La Superintendencia de Sociedades asume la función jurisdiccional en uso de la facultad concebida en el artículo 116 inciso 3º de la Constitución Política’; y que ‘Será competente de manera privativa para tramitar los procesos concursales de todas las personas jurídicas...’. “En efecto, la naturaleza jurisdiccional que la ley le ha dado a la función que la Superintendencia cumple como juez de concordato, es armónica con la materialidad del asunto, puesto que se trata de conflictos entre intereses de

particulares, por los efectos jurídicos de las decisiones y las medidas que le está autorizado tomar dentro del proceso, tanto que tienen necesaria incidencia en otros procesos judiciales. Más aún, las características del trámite, con regulación especial, complementada por el C. de P.C. y el C. de Co., sin que en la remisión a otros ordenamientos se haga mención del C.C.A., erige la actuación respectiva en un verdadero proceso judicial…”1 En relación con la forma en que se puede controvertir las decisiones de la Superintendencia de Sociedades dentro de los procesos concursales que adelanta, esta Corporación ha sostenido el siguiente criterio: “La Superintendencia de Sociedades profirió este auto en ejercicio de las facultades jurisdiccionales que asume dentro del trámite de los procesos concursales de su competencia, conforme con lo dispuesto expresamente por el artículo 90 de la Ley 222 de 1995 y el artículo 116, inciso 3° de la Constitución Política. Como acto jurisdiccional, su control de legalidad se realiza a través de los recursos correspondientes, por lo que ejecutoriada la providencia, es imposible discutir nuevamente su contenido, pues es cosa juzgada.”2 De conformidad con la norma anteriormente referida y el criterio jurisprudencial acogido, el proceso de liquidación que adelanta la Superintendencia de Sociedades es un proceso judicial; en esa medida, los pronunciamientos que son proferidos con ocasión del trámite son providencias judiciales y, por ello, deben ser controvertidos dentro de ésa misma instancia, en ejercicio de los recursos igualmente previstos en la Ley 222 de 1995.

Tales recursos son, para el caso de la liquidación obligatoria, los señalados por los artículos 157, 169 y 171 de la mencionada Ley 222 de 1995, sin que sea posible acudir a vías distintas para refutar los argumentos en los que la Superintendencia, como juez de ése proceso, fundamenta sus determinaciones. 1 Consejo de Estado, Sección Primera. Exp. 5939, auto de 20 de enero de 2000. En el mismo sentido: Exp. 5754, sentencia de 20 de enero de 2000 y exp. 6413, sentencia de 7 de septiembre de 2000. 2 Consejo de Estado, Sección Cuarta. Exp. 12779, sentencia de 29 de julio de 2004. El juez de tutela, entonces, no tiene facultad para intervenir en los procesos de concordato o liquidación obligatoria conducidos por la Superintendencia de Sociedades, porque esta acción no tiene como finalidad controvertir decisiones de carácter judicial. En efecto, la acción de tutela no procede cuando apunta a dejar sin efecto providencias judiciales, porque ocurre en éstos eventos la causal prevista en el numeral primero del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, esto es, la existencia de otro mecanismo de defensa judicial, porque el proceso dentro del cual fue proferida la decisión respectiva es un indicador de que las partes tuvieron a su disposición un medio judicial idóneo y eficaz para garantizar sus derechos fundamentales, dentro del cual pudieron presentar los argumentos, interponer los recursos o presentar las solicitudes a que hubiera lugar. En ése orden de ideas, las decisiones contenidas en providencias judiciales no pueden controvertirse dentro del procedimiento breve y sumario establecido para

la acción de tutela, no sólo por la vigencia de los procedimientos genuinos que están establecidos para controvertirlas, como también debido a la autonomía que respalda a los jueces que las profieren, el cual, en este caso, lo es una autoridad administrativa (la Superintendencia de Sociedades), a quien el legislador, además de competencias administrativas, le asignó funciones jurisdiccionales. El orden institucional, como es apenas natural, exige que se acuda a los mecanismos procesales usuales y regulares para solucionar toda suerte de discrepancias internas y externas que son de competencia del juez; las vías de hecho de los funcionarios judiciales, entonces, son actuaciones que tienen previstas medidas disciplinarias, penales e incluso patrimoniales, éstas últimas a través de la acción de repetición diseñada para recuperar las sumas que por el actuar gravemente culposo del funcionario hubiera tenido que cancelar la administración por concepto de indemnizaciones por daños y perjuicios. Aceptar este mecanismo constitucional de protección de derechos fundamentales con el propósito de censurar providencias judiciales, implica desconocer los principios de cosa juzgada, de seguridad jurídica y de independencia y autonomía de quien funge por mandato legal como funcionario judicial; también supone soslayar que el sentido y finalidad de la acción de tutela no otorga al juez de tutela la facultad de suplantar y despojar de la competencia conferida legalmente a otra autoridad judicial especializada, como lo es en este caso la Superintendencia de Sociedades. De la misma forma, si el legislador no hubiera regulado la actuación de la Superintendencia de Sociedades en los procesos de liquidación como judicial,

sino, como administrativa, sus decisiones serían susceptibles de ser controladas judicialmente ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 3) Conclusiones Por todo lo anteriormente expuesto, la Sala considera que es improcedente la acción de tutela promovida por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en tanto pretende obtener del juez de tutela una revisión del auto 441-003877 de 7 de abril de 2004 proferido por la Superintendencia de Sociedades, como si ésta acción fuera una instancia o un recurso más dentro del proceso de liquidación obligatoria de la sociedad Disfocol Ltda. que le dio origen y desconociendo el carácter de mecanismo subsidiario garantístico de derechos fundamentales, que reviste la acción de tutela. En consecuencia, la sentencia impugnada debe ser modificada porque el a quo decidió “denegar” la tutela instaurada, cuando ante una causal de improcedencia lo que corresponde es rechazar la acción. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: MODIFICASE la sentencia de 24 de enero de 2005 proferida por el Tribunal Administrativo, que denegó la tutela instaurada, la cual queda así: RECHAZASE por improcedente la acción de tutela instaurada por la DIAN contra la Superintendencia de Sociedades, en procura del amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y la igualdad. Ejecutoriada esta providencia, envíese al día siguiente el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con lo dispuesto en el

artículo 31, numeral 2°, del Decreto 2591 de 1991. Cópiese, notifíquese a los interesados según el procedimiento previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

FILEMON JIMENEZ OCHOA

Presidente

REINALDO CHAVARRO BURITICA MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

DARIO QUIÑONES PINILLA