CE-05001-23-31-000-2004-3577-01(ACU)-2004

ACCION DE CUMPLIMIENTO - No procede para exigir la observancia de normas constitucionales / NORMA CONSTITUCIONAL - El ejercicio de la facultad reglamentaria no puede ser impuesto por el juez. Improcedencia de la acción de cumplimiento frente a norma constitucional / POTESTAD REGLAMENTARIA - Concepto. Su ejercicio no puede ser impuesto por el juez El demandante persigue el cumplimiento de los artículos 78, 115, 189, numerales 11 y 24, y 208 de la Constitución Nacional. La acción de cumplimiento es un instrumento idóneo para exigir a las autoridades públicas o a los particulares que actúan en ejercicio de funciones públicas, que cumplan real y efectivamente deberes que emanan de un mandato, contenido en la ley o en un acto administrativo, imperativo, inobjetable y expreso. Nótese que las disposiciones transcritas señalan con claridad que el objeto de esa acción es la efectividad, de un lado, de normas aplicables y, de otro, de normas con fuerza material de ley o actos administrativos. Ello permite inferir dos conclusiones: La primera, que solo es posible exigir el cumplimiento de una norma que reúna las siguientes características: i) que se encuentre produciendo efectos jurídicos, ii) que contenga un deber jurídico dirigido a la autoridad o al particular demandado y iii) que sea aplicable a los hechos descritos en la demanda. La segunda, que a través de esa acción no se puede exigir el cumplimiento de normas constitucionales, pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la observancia de normas de inferior jerarquía –normas con fuerza material de ley o actos

administrativos-. A esa misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencias C-193 de 1998 y C-1194 de 2001, al señalar que ésta acción constitucional no procede para exigir el cumplimiento de normas supremas. De manera que la acción propuesta orientada al cumplimiento de los artículos 78, 115, 189, numerales 11 y 24, y 208 de la Constitución Política resulta improcedente. De otro lado, advierte la Sala que a través del ejercicio de la acción de cumplimiento, en definitiva, lo que pretende el demandante es que se ordene al Presidente de la República que expida un decreto reglamentario de las Leyes 23 de 1982 y 44 de 1993, esto es que ejerza la potestad reglamentaria que le atribuye el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política como suprema autoridad administrativa. La facultad reglamentaria constituye una fuente de producción normativa subordinada a la ley que se deriva directamente de la Constitución y su campo de acción está limitado únicamente por la necesidad de hacer efectiva la ley, es decir que resulte posible su cumplimiento. Esa potestad se concreta en la expedición de una norma general, abstracta, secundaria, inferior y complementaria de la ley que se justifica por su necesidad para ejecutarla. Consecuencialmente, su ejercicio no puede ser impuesto por el juez constitucional, pues ello implicaría limitar una competencia que, sin condicionamiento alguno, la Constitución Política atribuye al Presidente de la República.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: DARIO QUIÑONES PINILLA

Bogotá, D. C., nueve (9) de septiembre de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 05001-23-31-000-2004-3577-01(ACU)

Actor: JESUS GARCIA Demandado: PRESIDENTE DE LA REPUBLICA Y OTRO Procede la Sala a decidir la impugnación presentada contra la sentencia dictada el 6 de julio 2004 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se negaron, por improcedentes, las pretensiones formuladas por el Señor Jesús García en ejercicio de la acción de cumplimiento.

I.ANTECEDENTES

1. LA SOLICITUD

A. PRETENSIONES El Señor Jesús García ejerció la acción de cumplimiento contra el Gobierno Nacional, en cabeza de los Señores Presidente de la República y Ministro de Justicia y del Interior, con el objeto de que se les ordene dar cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 78, 115, 189, numerales 11 y 24, y 208 de la Constitución Nacional y, en consecuencia, dicten un Decreto Reglamentario que regule las Leyes 23 de 1982 y 44 de 1993, así como sus respectivas reformas.

B. HECHOS Como fundamento de la acción el demandante expone los argumentos que se

pueden resumir de la siguiente manera:

1. Desde hace varios años la Sociedad Sayco-Acinpro viene cobrando a los establecimientos comerciales o a los propietarios de éstos, una cuota anual que se aumenta anualmente en forma caprichosa, sin tener en cuenta el índice de precios

al consumidor, la inflación, o algún mecanismo de los que se emplean en estos casos. Ello obedece a que ningún organismo de control del Estado tiene a su cargo la vigilancia y control de esa organización, pues las Leyes 23 de 1980 y 44 de 1993 no lo señalaron.

2. No existe norma que se señale a Sayco-Acinpro las bases de liquidación de la tasa. No se han determinado los periodos de pago, cuál es la regulación y el criterio, si hay excepciones o descuentos por pronto pago, si los criterios son los mismos en todas las regiones del país, si existen categorías de negocios, si los negocios abiertos al público o cerrados pagan lo mismo, si los negocios que abren a diario pagan lo mismo que aquellos que abren esporádicamente, si se tiene en cuenta el capital, la inversión, la rentabilidad, etc.

3. El 31 de octubre de 2001 solicitó al Director Regional de Sayco-Acinpro que el cobro de los derechos fuera cobrado mes a mes, pero no obtuvo respuesta.

El 2 de febrero de 2002 solicitó al Superintendente de Industria y Comercio que investigara a esa agremiación por los abusos que viene cometiendo con los comerciantes que utilizan música en sus establecimientos, pero tampoco obtuvo respuesta. El 3 de abril del mismo año solicitó al Jefe de Grupo de Trabajo e Investigación información sobre el destino de esa queja pero tampoco obtuvo respuesta. El 29 de octubre de 2003 solicitó al Senador Luis Alfredo Ramos Botero que se derogara la ley que dio vida a Sayco-Acinpro, y tampoco obtuvo respuesta.

El 13 de mayo de 2003 ejerció el derecho de petición para solicitar al Ministro del Interior que diera aplicabilidad al artículo 78 de la Constitución y dictara un Decreto Reglamentario a las Leyes 23 de 1982 y 44 de 1993. Dicho funcionario remitió la solicitud a la Dirección Nacional de Derechos de Autor, quien mediante oficio 23057-2003 manifestó que “… una persona compra una obra musical (CD) y debe seguir pagando toda la vida a Sayco-Acinpro para poder escucharlo o dejar que otros lo escuchen”. El 15 de agosto de 2003 formuló similar petición al Presidente de la República, sin obtener respuesta. Un artista cobra millonadas por una presentación en público y el compositor cobra lo suyo por sus canciones. Además reciben lo que les pagan casas disqueras por grabar sus canciones y los porcentajes por ventas. Por su parte las casas disqueras cobran altos precios por los discos y los consumidores finales, quienes le dan publicidad a los cantantes en los negocios, también tienen que pagar el dinero que en forma abusiva y excesiva cobra Sayco-Acinpro.

5. El artículo 13, numerales 2 y 3, de la Ley 44 de 1993 le da ciertas atribuciones a esa Sociedad, y el artículo 212 de la Ley 23 de 1982 faculta a la Dirección Nacional de Derechos de Autor para fiscalizarla, función que no ha cumplido. Pero no existe un decreto gubernamental y mucho menos un organismo del Estado que vigile, controle y regule a asociaciones como la mencionada.

2. CONTESTACION Del Señor Presidente de la República y del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.

Contestaron la demanda por intermedio de apoderada, quien manifestó su oposición a las pretensiones de la misma. Propuso las excepciones de indebida notificación al Señor Presidente de la República e improcedibilidad de la acción constitucional invocada. Respecto de ésta última aduce que la acción de cumplimiento no procede frente a normas de rango constitucional y que, si en gracia de discusión, se aceptara que si procediera, lo evidente es que las normas superiores que invoca el demandante no contienen un mandato imperativo y menos una obligación específica. Agrega que si se llegara a considerar la procedencia de esa acción, se entraría en la órbita de la facultad o potestad constitucional exclusiva del Señor Presidente de la República que no puede ser impuesta por vía de cumplimiento por un juez constitucional, además de que el Primer Mandatario no impone per ser la expedición de actos administrativos reglamentarios de las leyes sin evaluar previamente la necesidad, conveniencia y oportunidad de proferirlos. Informa que en la Secretaría de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes cursa el Proyecto de Ley número 080 de 2003 “Por el cual se modifican las Leyes 23 de 1986 y 44 de 1993 y se dictan otras disposiciones”, que desde el 4 de diciembre de 2003 surte trámite aunque aún no ha sido objeto de estudio. De otra parte, en cuanto al fondo de la reclamación, se refiere a las normas que protegen la propiedad intelectual y a las que orientan su amparo por parte del Estado. Sostiene que las sociedades de gestión colectiva de derecho de autor o

de derechos conexos están sometidas a la inspección y vigilancia del Estado por intermedio de la Dirección Nacional de Derecho de Autor, Unidad Administrativa Especial con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrita al Ministerio del Interior y de Justicia, y entre otras funciones, le compete el diseño, dirección, administración y ejecución de las políticas gubernamentales en materia de derechos de autor; llevar el registro nacional de las obras literarias y artísticas. Del Ministerio del Interior y de Justicia. El Jefe de la Oficina Jurídica de ese Ministerio contestó la demanda, aludió a los hechos expuestos como fundamento de la misma, planteó la improcedencia de la acción de cumplimiento frente a normas de rango constitucional como las invocadas por el demandante y, en consecuencia, solicitó que se nieguen las pretensiones del demandante. No obstante lo anterior, se refirió al fondo de la controversia que se plantea, y con el fin de demostrar que el Gobierno Nacional sí ha reglamentado el tema de las sociedades de gestión colectiva se refirió a la naturaleza jurídica del derecho de autor, a la comunicación pública y ejecución pública, a las sociedades de gestión colectiva, a la inspección y vigilancia a que se encuentran sometidas esas sociedades, a las tarifas que cobran los titulares de derechos de autor, y a los criterios para determinarlas. Señaló que en Colombia el recaudo de derecho de autor y derechos conexos provenientes de la comunicación pública de la música, se hace a través de las Sociedades de Gestión Colectiva que agrupan a titulares de esos derechos y se encargan, en ejercicio de mandato expreso, de gestionar en nombre de sus

asociados el derecho que individualmente les corresponde. Afirmó que para ejercer esas actividades las Sociedades deben obtener de la Dirección Nacional de Derecho de Autor personería jurídica y autorización de funcionamiento y sus actuaciones quedan sometidas a la inspección y vigilancia de esa entidad. Así, advirtió que esa Dirección confirió a la Sociedad de Autores y Compositores de Colombia –SAYCOy a la Asociación Colombiana de Intérpretes y Productores Fonográficos –ACINPROlas respectivas autorizaciones de funcionamiento, y que éstas constituyeron la organización Sayco-Acinpro –OSApara efectos del recaudo de la remuneración que corresponde a los miembros de una y otra por concepto de ejecución pública de la música en establecimientos abiertos al público. Informó que esa organización cuenta con personería jurídica número 0596 del 18 de noviembre de 1987 otorgada por la Alcaldía Mayor de Bogotá, entidad que ejerce la función de inspección, vigilancia y control de la misma según lo consagrado en el certificado de existencia y representación legal expedido por la Cámara de Comercio de Bogotá.

3. LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante providencia del 6 de julio de 2004, negó por improcedente la acción propuesta por el Señor Jesús García. Para adoptar esa decisión y con fundamento en la sentencia dictada el 2 de diciembre de 1999 por el Consejo de Estado1, consideró configurada la excepción de falta de configuración de un mandato imperativo e inobjetable en cabeza del Gobierno Nacional. Sostuvo que no existe un límite en el tiempo para que el Señor

Presidente de la República ejerza la potestad reglamentaria prevista en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y, por tanto, mal puede el juez que conoce de la acción de cumplimiento establecer un plazo perentorio para ese efecto. Agregó que la conducta que el demandante exige del Gobierno Nacional implica el cumplimiento de las normas constitucionales que establecen la potestad reglamentaria, pues su pretensión está orientada a que se ordene al Presidente de la República reglamente una ley. Y concluyó que existe una estrecha relación entre la excepción de inexistencia de un mandato inobjetable dirigido al Primer Mandatario y la improcedencia de la acción prevista en la Ley 393 de 1997 para el cumplimiento de normas constitucionales, como lo explicó el Consejo de Estado en sentencia del 27 de marzo de 19982.

4. LA IMPUGNACION El demandante impugnó la sentencia del Tribunal en orden a que se revoque y, en su lugar, se ordene al Gobierno Nacional que expida de manera inmediata un Decreto Reglamentario que regule las Leyes 23 de 1982 y 44 de 1993.

Señaló que la potestad reglamentaria del Presidente no es discrecional, como lo entiende el Tribunal, sino obligatoria, y que si bien la Constitución Política no fija un plazo para ejercerla, la misma responde a una necesidad objetiva, esto es cuando se presente la necesidad. Considera que en el caso propuesto es necesaria la reglamentación de las citadas leyes, pues los comerciantes, entre los que se incluye, están siendo torturados por la Policía e Inspectores y funcionarios

1 Radicación número ACU-1055, Sección Segunda, Subsección A 2 Radicación número ACU-175, Sección Cuarta de Sayco-Acinpro que los amenazan con cerrarles sus negocios si no pagan lo que arbitrariamente les cobran. Aduce que en este caso se reúnen los tres elementos mínimos que hacen viable la acción de cumplimiento, así: 1º). El numeral 24 del artículo 189 de la Constitución Política impone en forma clara, precisa y concisa la obligación de ejercer la inspección, vigilancia y control sobre organizaciones como Sayco-Acinpro. Como la Carta es norma de normas, la disposición mencionada constituye una norma con fuerza material de ley; 2º). Si el mandato contenido en el artículo 189, numeral 24, no es imperativo e indudable y no está en cabeza del Presidente de la República y de su Ministro de Gobierno, en cabeza de quién está? 3º). La renuencia está probada, pues obran pruebas contundentes de que los demandados se negaron a cumplir su obligación.

II. CONSIDERACIONES

Competencia. Esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en virtud de lo dispuesto en los artículos 3º de la Ley 393 de 1997 y 1º del Acuerdo número 55 del 5 de agosto de 2003. El asunto objeto de estudio.- En este caso el Señor Jesús García ejerció la acción de cumplimiento contra el Gobierno Nacional en cabeza de los Señores Presidente de la República y Ministro de Justicia y del Interior con el objeto de que se les ordene cumplir las previsiones contenidas en los artículos 78, 115, 189, incisos 11 y 24, y 208 de la

Constitución Nacional y, consecuencialmente, dicte un Decreto Reglamentando las Leyes 23 de 1982 y 44 de 1993, así como sus respectivas reformas. La acción de cumplimiento no procede para exigir la observancia de normas constitucionales. Como se anotó, el demandante persigue el cumplimiento de los artículos 78, 115, 189, numerales 11 y 24, y 208 de la Constitución Nacional. El artículo 87 de la Constitución Política consagró la acción de cumplimiento como un mecanismo para que toda persona pueda “acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”. La Ley 393 de 1.997 desarrolló esa norma constitucional y en su artículo 1º señaló que “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”. En consecuencia, la acción de cumplimiento es un instrumento idóneo para exigir a las autoridades públicas o a los particulares que actúan en ejercicio de funciones públicas, que cumplan real y efectivamente deberes que emanan de un mandato, contenido en la ley o en un acto administrativo, imperativo, inobjetable y expreso. Nótese que las disposiciones transcritas señalan con claridad que el objeto de esa acción es la efectividad, de un lado, de normas aplicables y, de otro, de normas con fuerza material de ley o actos administrativos. Ello permite inferir dos

conclusiones: La primera, que solo es posible exigir el cumplimiento de una norma que reúna las siguientes características: i) que se encuentre produciendo efectos jurídicos, ii) que contenga un deber jurídico dirigido a la autoridad o al particular demandado y iii) que sea aplicable a los hechos descritos en la demanda. La segunda, que a través de esa acción no se puede exigir el cumplimiento de normas constitucionales3, pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la observancia de normas de inferior jerarquía –normas con fuerza material de ley o actos administrativos-. A esa misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencias C-193 de 1998 y C-1194 de 2001, al señalar que ésta acción constitucional no procede para exigir el cumplimiento de normas supremas. De manera que la acción propuesta por el Señor Jesús García en cuanto está orientada al cumplimiento de los artículos 78, 115, 189, numeales 11 y 24, y 208 de la Constitución Política resulta improcedente. 3 En este sentido se pronunció la Corte Constitucional en sentencia C-198 de 1998 Advierte la Sala que a través del ejercicio de la acción de cumplimiento, en definitiva, lo que pretende el demandante es que se ordene al Señor Presidente de la República que expida un decreto reglamentario de las Leyes 23 de 1982 y 44 de 1993, esto es que ejerza la potestad reglamentaria que le atribuye el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política como suprema autoridad administrativa. La facultad reglamentaria constituye una fuente de producción normativa

subordinada a la ley que se deriva directamente de la Constitución y su campo de acción está limitado únicamente por la necesidad de hacer efectiva la ley, es decir que resulte posible su cumplimiento. Esa potestad se concreta en la expedición de una norma general, abstracta, secundaria, inferior y complementaria de la ley que se justifica por su necesidad para ejecutarla. Consecuencialmente, su ejercicio no puede ser impuesto por el juez constitucional, pues ello implicaría limitar una competencia que, sin condicionamiento alguno, la Constitución Política atribuye al Presidente de la República. En esta forma, advertida la improcedencia de la acción de cumplimiento, la Sala confirmará la sentencia impugnada.

III. LA DECISION En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: 1º Confírmase la sentencia dictada el 6 de julio de 2004 por el Tribunal Administrativo de Antioquia. 2º Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON REINALDO CHAVARRO BURITICA

Presidenta Ausente

FILEMON JIMENEZ OCHOA DARIO QUIÑONES PINILLA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General