CE-05001-23-31-000-2005-03516-01(AP)-2010

ACCION POPULAR - Juez popular no debe definir asuntos relacionados con el cumplimiento de actos o negocios jurídicos Advierte la Sala que por la naturaleza de la acción popular, como es obvio, el juez popular no debe definir asuntos relacionados con el cumplimiento de actos o negocios jurídicos. En consecuencia, cualquier situación que haga referencia a dichos actos (Actos de elección) o negocios jurídicos (contratos estatales) escapan de la órbita de la acción popular, pues es necesario evitar que de forma soslayada, se impute la vulneración a los derechos colectivos. Si bien es cierto que la acción popular no es un mecanismo subsidiario, no puede pretenderse que por medio de ella se eviten o suplanten las acciones que el sistema jurídico prevea pertinentes, pues las mismas han sido desarrolladas e implementadas, de acuerdo a la naturaleza jurídica del objeto de la controversia que se estudia. ACCION POPULAR - Características / ACCION POPULAR CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedencia Es importante resaltar que los artículos 1º, 2º, 4º y 9º de la ley 472 de 1998, puede deducirse fácilmente que las principales características de las acciones populares son las siguientes: a) Su finalidad es la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva, entendidos éstos como los “derechos o bienes indivisibles, o supraindividuales, que se caracterizan por el hecho de que se proyectan de manera unitaria a toda una colectividad, sin que una persona pueda ser excluida de su goce por otras personas” b) Proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar

ese tipo de derechos o intereses, en tanto que “ ... su propia condición permite que puedan ser ejercidas contra las autoridades públicas por sus acciones y omisiones y por las mismas causas, contra los particulares; su tramitación es judicial y la ley debe proveer sobre ellas atendiendo a sus fines públicos y concretos, no subjetivos ni individuales”. c) Se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración, o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. d) Los derechos e intereses colectivos susceptibles de estas acciones son todos aquellos definidos como tales en la Constitución Política, las leyes y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia, como por ejemplo los mencionados en el artículo 4 de la ley 472 de 1998. e) La titularidad para su ejercicio, como lo indica su nombre, ha de corresponder a su naturaleza popular, por lo tanto puede ser ejercida por cualquier persona, natural o jurídica, pública o privada, o también por las autoridades, organismos y entidades señalados en el artículo 12 de la ley 472 de 1998. Cómo ya se dijo, la acción popular tiene como finalidad la protección de derechos e intereses colectivos, por lo que no fue diseñada como un mecanismo de control de legalidad ni de constitucionalidad de las actuaciones judiciales que, a juicio del demandante, vulnere ese tipo de derechos. En efecto, si se acepta la competencia del juez que estudia una acción popular para analizar si una decisión judicial vulneró derechos e intereses colectivos, implicaría un control sobre la validez de aquélla, con lo cual se admitiría

el control de legalidad y constitucionalidad de las providencias judiciales a cargo del juez constitucional.

NOTA DE RELATORIA: Sobre las características de la acción popular: Corte Constitucional, sentencia C-569 de 2004 y T-405 de 1993.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de mayo de dos mil diez (2010) Radicación número: 05001-23-31-000-2005-03516-01(AP)

Actor: JOAQUIN EMILIO CORDOBA CORDOBA

Demandado: SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE ANTIOQUIA Referencia: APELACION SENTENCIA Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia del 28 de octubre de 2008, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia denegó las pretensiones de la demanda.

I-. ANTECEDENTES

I. 1. LA DEMANDA.

JOAQUÍN EMILIO CÓRDOBA CÓRDOBA, en ejercicio de la acción popular dispuesta en el artículo 88 de la Carta Política, desarrollado por la Ley 472 de 1998, presentó demanda ante el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, contra la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE ANTIOQUIA, con miras a obtener la protección del derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, previsto en el literal e) del artículo 4° de la referida ley, que estima

vulnerado.

I.2. LOS HECHOS.

1. De conformidad con la Ley 617 de 2000, mediante Decreto núm. 050 de 2001, el Municipio de Caramanta adelantó una reestructuración administrativa y suprimió la planta de trabajadores oficiales dentro de los que se encontraba el

ciudadano Oscar de Jesús Ossa Ossa.

2. En dicho municipio existen dos formas de reintegro de trabajadores. La primera en virtud del fuero sindical, y la segunda, establecida en la convención colectiva, donde se prevé que tendrán derecho a ello quienes hayan sido desvinculados sin justa causa o sin causa legal.

3. El señor Oscar de Jesús Ossa Ossa carecía de fuero sindical y presentó su demanda de reintegro varios meses después de prescrita la acción pertinente.

Además, fue desvinculado en virtud de una causa legal según se probó en el proceso y lo estableció el Juez de primera instancia.

4. El demandante no tenía ningún fundamento jurídico para demandar. Sin embargo, la justicia laboral en primera y segunda instancia ordenó su reintegro, lo cual constituye no solo una vía de hecho por carecer de sustento legal sino un detrimento del patrimonio público, pues las decisiones de los jueces permitieron que el demandante se apropiara de dineros públicos, cuando es evidente que si se hubiera ordenado el reintegro asumiendo que no hubo solución de continuidad el dinero debía ser devuelto de inmediato al municipio.

En este sentido, el Juzgado Promiscuo del Circuito de Támesis y posteriormente el Tribunal Superior de Antioquia –Sala Laboralal confirmar la sentencia de primera

instancia, ordenaron el reintegro del señor Ossa sin solución de continuidad, en consecuencia el Municipio, en compensación, debía descontar del valor de la condena las sumas de dinero que a título de indemnización y de auxilio de cesantía le había sido entregado al señor Ossa al momento de su despido. Así, determinaron que de no ser suficiente la compensación autorizada, el Municipio podía deducirle de sus salarios el 20% de la suma que excediera el mínimo legal mensual vigente hasta obtener el total de lo debido.

5. En un abierto desafío a la Constitución, a la ley y a las normas de derecho público, la jurisdicción laboral permitió que el demandante devolviera sumas mensuales de aproximadamente $44.000.oo, con lo que se tardaría 56 años en devolver la totalidad del dinero, o 26 años para devolver el dinero una vez realizadas las compensaciones respectivas.

6. Esta forma de devolución no solicitada por el demandante, dispuesta por el Juez Promiscuo del Circuito de Támesis y respaldada por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Antioquia, resulta ofensiva del patrimonio público, más aún cuando se confirmó en segunda instancia una decisión que consistía en “determinar que el demandante OSCAR DE JESÚS OSSA OSSA pudiera quedarse con el dinero que el Municipio de Caramanta le había entregado a título de cesantía, salarios y ante todo la indemnización por la desvinculación…”.

Estima el actor que la Sala Laboral del Tribunal Superior de Antioquia incurrió en vías de hecho, por lo siguiente: a. No se respetó el principio de la no reformatio in pejes por cuanto “se pronunció

de manera desfavorable con relación al municipio, expresando que en el proceso no se había acreditado la existencia de la reestructuración administrativa, cuando el Juzgado de primera instancia había expresado, según la cita transcrita, que dicha reestructuración estaba plenamente demostrada. Por tanto la Sala laboral no podía en el momento de proferir sentencia de segunda instancia cuestionar la existencia o no de la ya referida reestructuración administrativa, y sin embrago lo hizo configurándose así una vía de hecho en contra del municipio de Caramanta, con el consiguiente perjuicio patrimonial para este ente público sin ninguna justificación legal.” b. Asimismo el Tribunal trasladó la carga de la prueba de la existencia de la reestructuración administrativa a la entidad demandada, desconociendo la presunción de legalidad de los actos administrativos, lo que corresponde al demandante, a quien desde el momento de la desvinculación se le expresó en el oficio, que ella obedecía a la reestructuración administrativa.

I.3. PRETENSIONES.

“PRINCIPALES

1. Que se amparen los derechos e intereses colectivos de la defensa del patrimonio público del municipio de Caramanta.

2. Que se deje sin efectos la sentencia que aparece en el proceso con el radicado 562 de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Antioquia, así como su sentencia aclaratoria, en el que actuó como ponente el magistrado Jorge Mauricio Burgos Ruiz, mediante las cuales ordenó el reintegro del seños OSCAR DE JESUS OSSA OSSA al cargo que venía desempeñando como trabajador oficial del Municipio de

Carmanta.

3. Que en subsidio de la anterior se ordene a la Sala Laboral del

Tribunal Superior de Antioquia, proferir una nueva decisión, dejando sin efecto la decisión de reintegro del referido trabajador.

4. Que se fije el incentivo de ley contenido en la Ley 472/98.

SUBSIDIARIAS Que en subsidio de las pretensiones 2 y 3 se ordene al señor OSCAR DE JESUS OSSA OSSA, devolver de inmediato al municipio de Caramanta todas las sumas de dinero que le fueran entregadas por éste con motivo de su desvinculación. Que en subsidio de la anterior se le ordene al referido señor devolver de inmediato las sumas de dinero restantes una vez se efectúen las compensaciones respectivas. En subsidio de las dos anteriores solicito que se ordene a la Sala Laboral del Tribunal Superior de Antioquia, proferir una decisión imponiendo al señor OSCAR DE JESUS OSSA OSSA la correspondiente devolución del dinero en forma inmediata al Municipio de Caramanta.” II.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA II.1. LA SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE ANTIOQUIA, al contestar la demanda, argumentó que la falta de pruebas en el proceso determinó la decisión de confirmar la sentencia de primera instancia por cuanto no se demostró la restructuración administrativa. Solicitó respetuosamente, al momento de decidir, tener en cuenta la doctrina constitucional relativa a la vía de hecho en las providencias judiciales para negar la prosperidad de la acción popular, pues ninguna de las circunstancia planteadas en el precedente jurisprudencial se cumplen en el caso bajo estudio. Para ello transcribió la sentencia proferida por la Corte Constitucional con ponencia del

Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz1, así: “En reiterada jurisprudencia, esta Corporación ha establecido que, en principio, la acción de tutela no procede contra decisiones judiciales, salvo que éstas constituyan vías de hecho y se cumplan todos los otros requisitos de procedibilidad de la anotada acción. En este sentido, la tutela sólo será procedente en aquellos casos en los cuales quien la interponga no cuente con ningún otro mecanismo judicial de defensa o cuando se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable sobre uno o varios de los derechos fundamentales del demandante. La Corte ha considerado que una sentencia podrá ser atacada a través de la acción de tutela cuando (1) presente un defecto sustantivo, es 1 Sentencia de la Corte Constitucional del 30 de abril de 1998, Expediente T149814. Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz decir, cuando se encuentre basada en una norma claramente inaplicable al caso concreto; (2) presente un defecto fáctico, esto es, cuando resulta evidente que el apoyo probatorio en que se basó el juez para aplicar una determinada norma es absolutamente inadecuado; (3) presente un defecto orgánico, el cual se produce cuando el fallador carece por completo de competencia para resolver el asunto de que se trate; y, (4) presente un defecto procedimental, es decir, cuando el juez se desvía por completo del procedimiento fijado por la ley para dar trámite a determinadas cuestiones. En suma, una vía de hecho se produce cuando el juzgador, en forma arbitraria y con fundamento en su sola voluntad, actúa en franca y absoluta desconexión con la

voluntad del ordenamiento jurídico.” II.2. EL MUNICIPIO DE CARAMANTA, por intermedio de su Secretario General manifestó que no era procedente el reintegro de OSCAR DE JESÚS OSSA OSSA puesto que el cargo ocupado por él ya no existía, razón por la cual el referido reintegro constituiría un acto delictivo, más aún cuando la Constitución Política dispone que no habrá empleo público que no tenga funciones expresamente asignadas ni mucho menos sin presupuesto que lo soporte.

III. LA AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO Se declaró fallida por la inasistencia del Alcalde de Caramanta (Antioquia).

IV-. LA SENTENCIA IMPUGNADA Mediante sentencia del 28 de octubre de 2005, el Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda, por cuanto previa realización de un estudio de lo que se conoce como vía de hecho, en relación con el posible yerro del Tribunal Superior de Antioquia, concluyó que tal figura puede ser debatida y estudiada en sede de tutela y no por vía de la acción popular, por estar en juego los derechos fundamentales y no los colectivos. Consideró que las sentencias gozan de la presunción de veracidad y de cosa juzgada, y sólo desvirtuando tal presunción mediante los recursos extraordinarios o la acción de tutela, si se tratare de una vía de hecho podría argüirse que el acto o no acto judicial vulnera o no un derecho, en este caso de carácter colectivo. Lo anterior, sin perjuicio de la acción de responsabilidad extracontractual de reparación directa, tendiente a la indemnización de los daños por error judicial,

regulada en los artículos 65 y siguientes de la Ley 270 de 1996, en especial el artículo 67 que de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional debe reunir las mismas características de la vía de hecho. V-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO EL ACTOR apeló la sentencia de primera instancia con miras a lograr su revocatoria y, en su lugar la protección del derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, a su juicio vulnerado. Aseveró que si bien la violación de derechos por parte de las autoridades públicas, cuando éstas incurren en vías de hechos, se estudia y decide mediante el ejercicio de la acción de tutela, ahora se ha acudido a la acción popular porque en un caso similar entre el Tribunal Superior de Antioquia y el Municipio de Caramanta se acudió a dicho mecanismo de defensa en el que la Corte Suprema de Justicia negó el amparo bajo el criterio de que no procedía contra providencias judiciales. Argumentó que si la vulneración de un derecho colectivo proviene de una vía de hecho en decisión judicial, es susceptible de protección por vía de acción popular por estricto sentido legal de salvaguarda de la protección del patrimonio público, como ocurre en el presente caso, más aún cuando en el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 se establece como causal de improcedencia de la acción de tutela el hecho de que se ejerza para perseguir el amparo de derechos colectivos. Sostuvo que el carácter principal de la acción popular la hace procedente, aún cuando existan otros medios de defensa, que en este caso concreto no existen por cuanto frente a la decisión de la Sala Laboral no procede recurso alguno. Por

tanto concluyó que si el legislador consagró la defensa del patrimonio público como causal para las acciones populares, no puede el juez popular argumentar que por existir otra vía procesal no se le da trámite a la acción popular para remitir al actor a una acción de diferente naturaleza. VI-. CONSIDERACIONES DE LA SALA El actor atribuye al Tribunal Superior de Antioquia la vulneración del derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, por cuanto en sentencia de 24 de enero de 2005, confirmó el mecanismo de devolución del dinero pagado al señor OSCAR DE JESÚS OSSA OSSA, por causa del pago de indemnización y demás conceptos concernientes a la liquidación laboral. Dinero que considera, debe ser devuelto a la entidad Territorial por causa del reintegro ordenado en la mencionada providencia. El Tribunal Superior de Antioquia – Sala Laboral, se opone a las pretensiones de la demanda por cuanto la acción popular no es el medio idóneo y procedente para dejar sin efecto la sentencia que declaró la ausencia de pruebas que acreditaran la restructuración administrativa en virtud de la cual se produjo el retiro del señor OSSA. En este orden de ideas, el Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda de la acción popular al considerarla improcedente por cuanto el mecanismo intentado por el actor hace clara referencia a la acción de tutela en contra de providencias judiciales, lo que no puede ser equiparable a la acción popular. Por su parte, el actor en desacuerdo con la decisión de primera instancia y al sustentar su recurso de apelación insiste en la procedencia de la acción popular,

por cuanto ya en instancias anteriores se intentó el mismo fin con la acción de tutela, en las que no se accedió a las pretensiones. Asimismo, expone que frente a la situación no existe medio de defensa alguno, y por tratarse de la afectación a un derecho colectivo, la vía judicial tendiente a lograr su protección es la acción popular. Advierte la Sala que por la naturaleza de la acción popular, como es obvio, el juez popular no debe definir asuntos relacionados con el cumplimiento de actos o negocios jurídicos. En consecuencia, cualquier situación que haga referencia a dichos actos (Actos de elección) o negocios jurídicos (contratos estatales) escapan de la órbita de la acción popular, pues es necesario evitar que de forma soslayada, se impute la vulneración a los derechos colectivos. Si bien es cierto que la acción popular no es un mecanismo subsidiario, no puede pretenderse que por medio de ella se eviten o suplanten las acciones que el sistema jurídico prevea pertinentes, pues las mismas han sido desarrolladas e implementadas, de acuerdo a la naturaleza jurídica del objeto de la controversia que se estudia. Precisado lo precedente y bajo el entendido del inciso segundo del artículo 2º de la Ley 472 de 1998 que desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política, las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, amenaza, vulneración o agravio de los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior en cuanto fuere posible; y el artículo 9º ibídem, prevé que proceden contra toda acción u omisión de las autoridades

públicas o de los particulares que violen o amenacen violar derechos e intereses colectivos. Así las cosas y luego de analizar las pretensiones de la demanda queda en evidencia que la intención del actor, es la revisión de la providencia judicial, que a su criterio vulneró el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público. Al respecto es importante resaltar que los artículos 1º, 2º, 4º y 9º de la ley 472 de 1998, puede deducirse fácilmente que las principales características de las acciones populares son las siguientes: a) Su finalidad es la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva, entendidos éstos como los “derechos o bienes indivisibles, o supraindividuales, que se caracterizan por el hecho de que se proyectan de manera unitaria a toda una colectividad, sin que una persona pueda ser excluida de su goce por otras personas”2 b) Proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar ese tipo de derechos o intereses, en tanto que “ ... su propia condición permite que puedan ser ejercidas contra las autoridades públicas por sus acciones y omisiones y por las mismas causas, contra los particulares; su 2 Sentencia C-569 de 2004. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes tramitación es judicial y la ley debe proveer sobre ellas atendiendo a sus fines públicos y concretos, no subjetivos ni individuales” 3. c) Se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración, o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere

posible. d) Los derechos e intereses colectivos susceptibles de estas acciones son todos aquellos definidos como tales en la Constitución Política, las leyes y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia, como por ejemplo los mencionados en el artículo 4 de la ley 472 de 1998. e) La titularidad para su ejercicio, como lo indica su nombre, ha de corresponder a su naturaleza popular, por lo tanto puede ser ejercida por cualquier persona, natural o jurídica, pública o privada, o también por las autoridades, organismos y entidades señalados en el artículo 12 de la ley 472 de 1998. Cómo ya se dijo, la acción popular tiene como finalidad la protección de derechos e intereses colectivos, por lo que no fue diseñada como un mecanismo de control de legalidad ni de constitucionalidad de las actuaciones judiciales que, a juicio del demandante, vulnere ese tipo de derechos. En efecto, si se acepta la competencia del juez que estudia una acción popular para analizar si una decisión judicial vulneró derechos e intereses colectivos, implicaría un control sobre la validez de aquélla, con lo cual se admitiría el control de legalidad y constitucionalidad de las providencias judiciales a cargo del juez constitucional. En consecuencia, permitir la revisión de providencias judiciales, por medio de la acción popular conduciría al absurdo de modificar el principio de separación de jurisdicciones diseñado por la Constitución como garantía de seguridad jurídica y de acceso efectivo a la administración de justicia (artículos 228 y 234 a 248). Y, como lo ha expresado la Corte Constitucional en reiteradas oportunidades, si “el efecto de la interpretación literal de una norma conduce al absurdo o a efectos

contrarios a la finalidad buscada por la propia disposición, es obvio que la norma, 3 Sentencia T-405 de 1993. M.P. Hernando Herrera Vergara. a pesar de su aparente claridad, no es clara, porque las decisiones de los jueces deben ser razonadas y razonables. El intérprete tiene entonces que buscar el sentido razonable de la disposición dentro del contexto global del ordenamiento jurídico-constitucional conforme a una interpretación sistemática-finalista”4 En igual sentido la Sección Tercera del Consejo de Estado ha precisado que la ley 472 de 1998 no prevé la procedencia de las acciones populares para cuestionar los fundamentos de las consideraciones de un juez ordinario. La competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para esas acciones recae en actos, acciones u omisiones, de una parte, de las ENTIDADES PÚBLICAS, esto es personas jurídicas públicas, y de otra parte, de los particulares que desempeñen funciones administrativas. Tal disposición indica que TODA LA ACTIVIDAD de las Entidades o Personas jurídicas públicas -actividad administrativa o de gestiónes de conocimiento de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, toda vez que cuando alude al conocimiento, por esta misma jurisdicción, sobre las conductas de los particulares lo hace sólo en relación con las que producen con ocasión del desempeño de funciones administrativas. En este orden de ideas la función jurisdiccional si bien hace parte de la función pública, es autónoma e independiente de la función administrativa y por ende la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conoce, por vía de la acción popular, y conforme a la ley 472 de 1998, del cuestionamiento de decisiones

judiciales proferidas por el juez natural ni por el juez transitorio, temporal o excepcional. En consecuencia, ni la demanda ni el recurso de apelación propuesto puede salir avante5. Así, es claro que la acción popular no se instituyó como mecanismo último de control de constitucionalidad y legalidad de las providencias judiciales, por lo que es improcedente para discutir la validez de la sentencia que ordenó la reincorporación al trabajador OSCAR DE JESÚS OSSA OSSA y la devolución del 4 Sentencia C-011 de 1994. M.P. Alejandro Martínez Caballero 5 AP 2005-OO162-01. Sentencia de 16 de Junio de 2005. Magistrada Ponente: María Elena Giraldo Gómez. Sección Tercera Consejo de Estado. AP-00162 de 16 de junio de 2005. dinero pagado por razón de la liquidación laboral, en el mecanismo encontrado conveniente por el JUEZ PROMISCUO DE TÁMESIS, objeto de reproche. Igualmente, aceptar la procedencia de la acción popular para adelantar una revisión de las providencias judiciales se desconocerían los principios de cosa juzgada, seguridad jurídica e independencia de los jueces, consagrada en el artículo 228 de la Carta Política. En cuanto a la cosa juzgada, como institución jurídica que puede ser definida como “la autoridad y la eficacia de una sentencia judicial cuando no existen contra ella medios de impugnación que permitan modificarla.”6, es pertinente resaltar que al ser entendido como principio que se deriva del carácter absoluto de la administración de justicia, se tiene que:

“(...) una vez decidido, con las formalidades legales, un litigio o un asunto penal entre determinadas partes, éstas deben acatar la resolución que le impone término, sin que les sea permitido plantearlo de nuevo, y los jueces deben respetarla. De lo contrario, la incertidumbre reinaría en la vida jurídica (...). Se deduce también de este principio que las resoluciones judiciales sólo pueden impugnarse por los medios que la ley consagra para el efecto.”7 Ahora bien sobre el principio y su interrelación con el sistema jurídico, Eduardo J.

Couture señala: “La cosa juzgada integra el orden jurídico, en sentido normativo, en grado de generalidad decreciente. La Constitución se desarrolla en la legislación; la legislación se desarrolla en la cosa juzgada. Esta es, como se ha dicho, no sólo la ley del caso concreto, sino la justicia prometida en la Constitución. “El derecho de la cosa juzgada, hemos sostenido, no es un derecho meramente declarado. Siempre existe, entre el derecho de la ley y el derecho de la sentencia, un cúmulo de diferencias que hacen de éste 6 COUTURE, Eduardo. Fundamentos del Derecho Procesal Civil. Roque Depalma Editor, Buenos Aires, 1958, p. 399. 7 DEVIS ECHANDÍA, Hernando. Compendio de Derecho Procesal, Teoría General del Proceso. Biblioteca Jurídica Dike, Bogotá, 1993, Tomo I, p. 41. una cosa distinta de aquél. No sólo la certidumbre, que es ya de por sí un quid novum con respecto a la ley, sino también la particularidad de la

decisión proferida, la cual excluye, por sí sola, todas las otras interpretaciones y aplicaciones posibles que el juez pudo haber hecho y no hizo. El derecho de la cosa juzgada es el derecho logrado a través del proceso.”8 La cosa juzgada es, sin duda alguna, un principio fundamental del derecho que, a juicio de la Sala, no puede ser limitado o condicionado cuando se busca proteger un derecho colectivo por vía de la acción popular. Con todo, a lo anterior podría objetarse que la Ley 472 de 1998 reguló la acción popular como una vía principal para la protección de derechos e intereses colectivos y, por ello, otorgó al juez de conocimiento amplias facultades propias de los jueces constitucionales. En este sentido y salvaguardando la seguridad jurídica, es apropiado traer a colación la lectura a los siguientes artículos: “ART. 9º. Procedencia de las acciones populares. Las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos.(Se resalta) (...) “ART. 34. La sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado un daño a un derecho o interés colectivo a favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible. La orden de hacer o de no hacer definirá de manera precisa la conducta a cumplir con el fin de proteger el derecho o el interés colectivo

amenazado o vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante (...).” (Se resalta) 8 COUTURE, Eduardo. op. cit., p. 412. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A 1º. CONFÍRMASE la sentencia apelada, en el sentido de encontrarse improcedente la acción popular para la revisión de una providencia judicial. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 27 de mayo de 2010.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PLANETA MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

Presidente

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO