CE-05001-23-31-000-2005-06846-01(17749)-2012

CUENTAS COBRO – Naturaleza jurídica. Son actos administrativos debatibles en la vía gubernativa. Rotura de vías / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Procede contra las cuentas de cobro. Interposición cuando no se da oportunidad de presentar recursos. Caducidad de la acción “El artículo 63 del C.C.A., vigente para la ocurrencia de los hechos, disponía que el agotamiento de la vía gubernativa tendría ocurrencia en los casos previstos en los numerales 1 y 2 del artículo 62 ibídem, y cuando el acto administrativo quedara en firme por no haber sido interpuestos los recursos de reposición o de queja. Los numerales 1 y 2 del artículo 62 ídem disponían que los actos administrativos quedarían en firme: 1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso 2. Cuando los recursos interpuestos se hayan decidido. En el caso en concreto, ocurrió lo siguiente: Las cuentas de cobro objeto de la demanda tienen un autoadhesivo impuesto por la Unidad Jurídica de Procesos y Reclamaciones de las Empresas Públicas de Medellín, en el que consta que la fecha de radicación data del 26 de enero de 2005. En el entendido de que las cuentas de cobro eran actos administrativos de naturaleza tributaria, la demandante, interpuso el recurso de reconsideración el 15 de marzo de 2005, con fundamento en los artículos 66 de la Ley 383 de 1997 y 720 E.T., esto es, dentro de los dos meses siguientes a la radicación de las cuentas de cobro en las instalaciones de la empresa. El 28 de

marzo de 2005, mediante el oficio No. 2005000119856 – 19500600, el Municipio de Medellín examinó el recurso de reconsideración interpuesto sin pronunciarse de fondo. Simplemente respondió que las cuentas de cobro no eran actos administrativos objeto de control de legalidad mediante los recursos en la vía gubernativa o mediante la interposición de demanda ante la jurisdicción contencioso administrativo. Por eso, no dispuso ninguna orden de notificación, ni concedió ningún recurso. Conocida esta actuación por la parte actora, interpuso demanda en contra de los mencionados actos administrativos en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentada el 14 de julio de 2005. Los hechos narrados evidencian que el municipio demandado, en realidad, no le dio la oportunidad a la demandante de interponer ningún recurso. Por lo tanto, es irrelevante precisar de antemano la naturaleza jurídica del cobro que pretendió hacer el municipio, a efectos de establecer el plazo que tenía el demandante para interponer ora el recurso de reconsideración, ora los recursos de reposición o de apelación. Cuando la administración expresa o tácitamente no da ninguna opción para interponer recursos y agotar la vía gubernativa, se debe entender agotada para facilitar el control del acto. En consecuencia, al caso concreto se debe aplicar el inciso tercero del artículo 135 del C.C.A. que dispone que “si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, los interesados podrán demandar directamente los correspondientes actos”. No procede la excepción de falta de agotamiento de vía gubernativa”. Las

pruebas que obran en el proceso dan cuenta de que la parte actora presentó la demando el 14 de julio de 2005, esto es, dentro de los 4 meses siguientes al 28 de marzo de 2005, fecha que data el oficio No. 200500119856 – 19500600. Por tanto, no hay lugar a declarar de oficio la excepción de caducidad. Se procede a decidir el fondo del asunto. (…) “Sobre la naturaleza jurídica de las cuentas de cobro como las que suscitan la presente controversia, la Sala reitera que independientemente del instrumento o mecanismo que use la administración que use la Administración para manifestar sus decisiones, si tales medios, haciendo caso omiso del nombre que reciban, contienen manifestaciones expresas de la voluntad de la Administración dirigidas a crear una situación jurídica particular y concreta, son actos administrativos susceptibles de ser controvertidos tanto en vía gubernativa como ante esta jurisdicción. Pro tanto, las cuentas de cobro son pasibles del control judicial, pues ahí está contenida la voluntad de la administración de imponer y cobrar una exacción o derecho en contra del particular. Si hubiera una resolución previa en ese sentido, la cuenta de cobro pasaría a ser un mero acto de trámite de ejecución del acto definitivo, cosa que no ocurre en este caso”.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 62, ARTICULO 63 NUMERAL 1 NUMERAL 2, ARTICULO 135 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTICULO 720 / LEY 383 DE 1997 – ARTICULO 66

NOTA DE RELATORIA: Sobre la naturaleza jurídica de las cuentas de cobro se citan las sentencias del Consejo de Estado, Sección Cuarta, Exp. 16423 del 28 de junio de 2007 C.P. Dra. María Ines Ortiz Barbosa y Exp. 16045 del 6 de agosto de

2009 C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

NOTA DE RELATORIA: La síntesis del caso es la siguiente: Empresas Públicas de Medellín demando las cuentas de cobro que por concepto de rotura de vías le impuso la Secretaría de Hacienda del Municipio de Medellín, en virtud del Decreto Municipal 2298 de 2001 que autorizaba el pago de un derecho pecuniario a título de compensación a favor del ente territorial cuando se adelantaran trabajos de extensión y reparación de redes de servicio público o privado y en los que se vieran afectadas vías públicas. El Tribunal Administrativo de Antioquía, mediante sentencia del 17 de marzo del 2009, concluyó que había lugar a declarar la nulidad de los actos acusados e inaplicar el Decreto Municipal 2298 de 2001 por inconstitucional e ilegal, toda vez que si bien el artículo 20 del Decreto 1504 de 1998 facultó el establecimiento de mecanismos para cobrar dichas tarifas, estas eran consecuencia de un gravamen que no podía ser creado por el Presidente de la República sino por el Congreso, de acuerdo a los numerales 150 (numeral 12) y 338 de la C.P. Por lo que una vez se profirió el Decreto 796 de 1999 con el cual se suprimió la facultad para cobrarlas,

desapareció el respaldo legal para su pago, de manera que el Decreto 2298 de 2001 no podía establecer cobro alguno y al hacerlo ejercitó el poder impositivo territorial que radicaba exclusivamente en el Concejo Municipal. A su turno la Sala comparte la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquía de declarar la nulidad de los actos acusados, al estimar que siendo el derecho por rotura de vías un tributo, la autoridad territorial competente para regularlo no era el alcalde del municipio de Medellín, sino el concejo municipal. Sin embargo discrepa de la calificación jurídica que en la sentencia pretende dársele al derecho por rotura de vías por cuanto el Tribunal al no lograr encajarlo en ninguna de las tipologías clásicas del tributo, decidió denominarlo “contribución sui generis”, por el simple hecho de que es un pago obligatorio para aquellas personas que, en uso de la vía pública, la deterioran, pero no dio razones de fondo que permitan identificar sus elementos. De ahí que la Sala rechace dicho argumento, al considerar que este se asemeja más a una “tasa retributiva”, y por eso decide que dicha denominación resulta más acertada para exigir su cobro por la respectiva entidad territorial. Del mismo modo no comparte la inaplicación por ilegal e inconstitucional del Decreto Municipal 2298 del 20 de noviembre de 2001, ya que afirma habría sido suficiente declarar estarse a lo resuelto a la sentencia del 20 de junio de 2011 proferida por el mismo Tribunal (Exp. 2007-00150), por medio de la cual se declaró la nulidad

del artículo 3 del Decreto Municipal 2298 de 2001, para desvirtuar el fundamento de las cuentas de cobro. Por último en cuanto a la devolución indexada de los pagos efectuados por concepto de derecho de rotura de vías, la Sala modificó la orden del Tribunal por la cual se accedió al restablecimiento, ya que no hay prueba que la demandante haya efectuado el pago de las cuentas de cobro. INGRESO PUBLICO – Lo constituyen el conjunto de rentas ordinarias o extraordinarias, que recaude la nación o las entidades territoriales. Cobro por rotura de vías tiene el carácter de ingreso público / INGRESO PUBLICO POR ROTURA DE VIAS – Es un ingreso tributario susceptible de regulación territorial / PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY – No se vulnera por el hecho de que las entidades territoriales regulen el uso del suelo (…) “Lo primero que conviene precisar es que conforme con lo que se entiende por la Hacienda Pública, el conjunto de rentas, de cualquier naturaleza, que recaude la nación o las entidades territoriales reciben la denominación genérica de ingreso público. En esa medida, no habría discusión en cuanto a que, el cobro que pretendió el Municipio de Medellín se percibe a título de ingreso público. Ahora bien, la doctrina ha clasificado los ingresos públicos en ordinarios o extraordinarios. “Los primeros son aquellos que con cierta regularidad ingresan al patrimonio público. Los segundos, aquellos que ingresan de manera esporádica”. Los ingresos ordinarios como los extraordinarios pueden tener el carácter de ingresos tributarios o no tributarios. Una diferencia entre unos y otros radica en

que los ingresos tributarios se someten al principio de reserva de ley, en tanto que los ingresos no tributarios pueden tener diversas fuentes de creación, incluida la Ley. Lo que ocurre es que, para el caso de los ingresos tributarios, es imperiosos que sea la ley la que cree el tributo o la que autorice a las entidades territoriales su creación” (…) “Para referirse a los ingresos tributarios o fiscales, la Carta Política de Colombia, en varias disposiciones, utiliza diferentes vocablos que permiten inferir que el constituyente no necesariamente acogió alguna tipología taxativa tributaria en particular. Si bien la Constitución parte de la clasificación tripartita que, según la doctrina de autores, reconoce tres grandes tipos de ingresos fiscales o tributos: los impuestos, las contribuciones y las tasas, eso no indica que sean los únicos tributos que se puedan reconocer constitucional y legalmente. Por eso, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han sido cuidadosos al momento de calificar ciertos ingresos corrientes de la nación como tributarios, y de denominarlos como impuesto, tasa o contribución, al punto de que, en ocasiones, se ha visto en la necesidad de denominar de manera distinta a aquellos ingresos que, siendo tributarios, no encajan exactamente, por sus especiales características, en la categoría tripartita tradicional. Para la Sala, las características especiales del “derecho por rotura, fraccionamiento, rompimiento o afectación de vías públicas” permiten identificarlo como un ingreso tributario pero no permiten nominarlo exactamente como impuesto, tasa o contribución parafiscal. Por el contrario, el vocablo “derecho”, entendido en su sentido natural y obvio

como la “Facultad de hacer o exigir todo aquello que la ley o la autoridad establece en nuestro favor”, o como la “Acción que se tiene sobre una persona o sobre una cosa”, identifica, a cabalidad, la fuente de la obligación que permite, precisamente, ejercer el derecho, y de la que se deriva su naturaleza tributaria” (…) “El artículo 82 de la Carta Política dispone que es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público, y por su destinación al uso común, el que prevalece sobre el interés particular. Así mismo, dispone que las entidades públicas participarán en la plusvalía que generen las acciones urbanísticas y regularán la utilización del suelo. En concordancia con la norma anterior, el numeral 7 del artículo 313 de la Carta Política también les otorga a los Concejos Municipales la facultad de reglamentar los usos del suelo. En ejercicio de la citada atribución, se expidió la Ley 388 de 1997, que estableció los mecanismos que permiten a los municipios, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes (…) Dentro de tales acciones urbanísticas, propias de los distritos y municipios se destaca la de “Dirigir y realizar la ejecución de obras de infraestructura para el transporte los servicios públicos domiciliarios y los equipamientos públicos, directamente por la entidad pública o por entidades mixtas o privadas. Así, la acción urbanística de intervención en el espacio público o provisión de los servicios públicos domiciliarios, en concreto,

fundamenta el cobro por parte de los municipios y distritos del “derecho por rotura, fraccionamiento, rompimiento o afectación de vías públicas” (…) Por su parte, el artículo 287 ibídem señala que las entidades territoriales – departamentos, municipios y distritos – tendrán derecho a gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias normativas que les correspondan, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de funciones. La facultad de establecer tributos la reguló la Constitución en los artículos 287-3, 300-4 y 313-4 y, para el efecto, supeditó la atribución de “establecer”, “decretar” o de “votar” los tributos locales, a la Ley. (…) Por lo expuesto, para la Sala, el principio de reserva de ley no se vulnera por el hecho de que las entidades territoriales, en ejercicio de la facultad prevista en el No. 7 del artículo 313 de la Carta Política, regulen el uso del suelo, las circunstancias de afectación del espacio público y los mecanismos efectivos para lograr su mantenimiento en optimas condiciones de uso, con fundamento en las normas de ordenamiento territorial y de planeación urbana. Y, por tanto, los municipios y distritos están facultados para regular la reparación del espacio público estropeado o el derecho pecuniario por la afectación de ese espacio, facultad que, eso sí, radica en los concejos distritales o municipales, a tenor del artículo 338 de la Carta Política”.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 82, ARTICULO 88, ARTICULO 287, ARTICULO 294, ARTICULO 300, ARTICULO 313 – NUMERAL 4

NUMERAL 7, ARTICULO 326, ARTICULO 338, ARTICULO 359 / LEY 388 DE 1997 – ARTICULO 8

NOTA DE RELATORIA: Sobre la función pública de ordenamiento territorial, se cita la Sentencia C-795 del 29 de junio de 2000 de la Corte Constitucional, M.P.

Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz. DERECHO POR ROTURA DE VIAS – Es una tasa retributiva. Su cobro se fundamenta en la recuperación del espacio público / RECUPERACION DEL ESPACIO PUBLICO – Actividad concreta del municipio. Esta se debe desarrollar en ejercicio de la función administrativa de planeación urbana y ordenamiento territorial / ACCIONES URBANISTICAS – En espacio público. Fundamento de cobro del derecho de rotura / INTERVENCION DEL ESPACIO PUBLICO – Puede darse directamente por la entidad pública o por las entidades mixtas o privadas que prestan el servicio público El derecho por rotura, fraccionamiento, rompimiento o, en general, afectación del espacio público y de las vías públicas se percibe a título de ingreso tributario, porque su recaudo se destina a la satisfacción de un bien colectivo en procura del cumplimiento de uno de los tantos fines del Estado: garantizar el derecho al espacio público. (…) Ahora, como ingreso tributario, la Sala halla dificultades para encajarlo en una de las tres grandes tipologías del tributo, a saber: impuestos, tasas o contribuciones. Sin embargo, considera que, conceptualmente, se aproxima más a la tipología de las tasas, en general, y a las tasas “retributivas”, en particular, nombre especial que le dio la Corte Constitucional a las tasas

retributivas ambientales y tasas compensatorias ambientales, creadas con el fin de financiar los costos derivados por el uso del ambiente. Se asemeja a las tasas, porque conforme con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, lasas tasas, en general, son gravámenes que propenden por la recuperación de los costos por los servicios prestados por el Estado o por permitir la utilización de bienes de uso público. Y se asemeja a las tasas retributivas, puesto que su cobro se fundamenta en la recuperación de los costos que tiene que asumir eventualmente la entidad territorial por permitir el uso del espacio público – la vía pública – cuyo ordenamiento, administración y conservación, como se vio, está a cargo de esas entidades territoriales. Para la Sala, el derecho de afectación de vías no es un impuesto. El derecho pecuniario por rotura, fraccionamiento, rompimiento o, en general por afectación de vías está vinculado a la actividad concreta que el municipio debe desarrollar en ejecución de la función administrativa de planeación urbana y ordenamiento territorial, así como la actividad de mantenimiento de vías públicas. Ese derecho municipal está directamente relacionado con las funciones y actividades inherentes al bien “espacio público”. Adicionalmente, no es un impuesto porque el derecho por afectación de las vías públicas del municipio propende por recuperar total o parcialmente el costo que se deriva por la afectación del espacio público que hace o realiza un sujeto individualmente y que se concreta en el aprovechamiento de una vía rota, cosa que no ocurre con los impuestos, que no están atados a contraprestaciones directas a cargo del Estado. (…) Tampoco es un contribución

parafiscal, puesto que las contribuciones parafiscales son gravámenes obligatorios que no tienes el carácter de remuneración de un servicio prestado por el Estado, no afectan a todos los ciudadanos sino únicamente a un grupo económico determinado, tienen una destinación específica en cuanto se utilizan para el beneficio del sector económico que soporta el gravamen, no se someten a las normas de ejecución presupuestal y son administrados por órganos que hacen parte de ese mismo reglón económico. Por lo tanto, la Sala reitera que el vocablo derecho resulta más que apropiado para identificar la fuente de la obligación que fundamenta el cobro del estipendio por rotura, fraccionamiento, rompimiento o afectación de las vías públicas para la provisión o expansión de los servicios públicos, pues como se precisó, el espacio público, en general, y las vías públicas, en particular, son parte del ordenamiento territorial y, por ende, pueden ser intervenidas por los Alcaldes Municipales y/o distritales en ejercicio de la acción urbanística. Y, en concreto, cuando se trata de la ejecución de obras de infraestructura para los servicios públicos domiciliarios, el espacio público puede ser intervenido directamente por la entidad pública o por las entidades mixtas o privadas que prestan el servicio público y precisan hacer obras utilizando las vías y calles.

NOTA DE RELATORIA: Sobre la naturaleza jurídica de las tasas “retributivas” se cita la sentencias C-495 del 26 de septiembre de 1996 de la Corte Constitucional,

M.P. Dr. Fabio Morón Díaz.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

Bogotá D.C., once (11) de octubre de dos mil doce (2012) Radicación número: 05001-23-31-000-2005-06846-01(17749)

Actor: EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN E.S.P.

Demandado: MUNICIPIO DE DE MEDELLIN FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Medellín contra la sentencia del 17 de marzo de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que falló lo siguiente: “PRIMERO.- POR ILEGAL E INCONSTITUCIONAL se INAPLICA el DECRETO 2298 DEL 20

DE NOVIEMBRE DE 2001, “POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICA EL ARTÍCULO QUINTO DEL DECRETO 705 DE 1994 Y SE ESTABLECEN OTRAS DISPOSICIONES” SEGUNDO.- SE DECLARA LA NULIDAD DE LAS CUENTAS DE COBRO Nos. 9000413, 9000453, 9000444, 9000443, 9000442, 9000441, 9000439, 9000415, 9000425, 9000454, 9000440, 9000434, 9000422, 9000417, 9000414, 9000412, 9000411, 9000406, 9000456, proferidas por la Secretaría de Hacienda del Municipio de Medellín en contra de Empresas Públicas de Medellín. TERCERO.- SE DECLARA LA NULIDAD del acto administrativo contenido en la comunicación radicada en las Empresas el 28 de marzo de 2005 con el No. 1950060, mediante el cual la

Secretaría de Hacienda del Municipio de Medellín, se pronuncia sobre el recurso de Reconsideración interpuesto por las Empresas Públicas de Medellín E.S.P. CUARTO.- SE DECLARA que la EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. no están obligadas a pagar al Municipio de Medellín las sumas consignadas en las cuentas de cobro que por este fallo se anulan. QUINTO.- A TÍTULO DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO la Secretaría de Hacienda del Municipio de Medellín deberá devolver debidamente indexadas las sumas que en virtud de la aplicación de los actos acusados se vea obligada a pagarle al Municipio de Medellín. SEXTO.- Conforme al artículo 171 del C.C.A.; subrogado por el 55 de la Ley 446 de 1998, considera la Sala que no es dable la condena en costas a la parte demandante.” ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS - El Municipio de Medellín expidió las cuentas de cobro 9000406 del 23 de diciembre de 2004; 9000411, 9000412 y 9000413 del 27 de diciembre de 2004; 9000414, 9000415, 9000417 del 28 de diciembre de 2004; 9000422 del 29 de diciembre de 2004 y 9000425 del 30 de diciembre de 2004; 9000434 del 11 de enero de 2005; 9000439, 9000440, 9000441, 9000442, 9000443 y 9000444 del 18 de enero de 2005; 9000453, 9000454 y 9000456 del 20 de enero de 20051, por las cuales requirió, de las

1 Folios 2 a 20 del C.P. Empresas Públicas de Medellín E.S.P., el pago de los derechos por “rotura de vías”, por un valor total de $341.611.895. - El 15 de marzo de 2005, la parte actora interpuso recurso de reconsideración2 contra las mencionadas cuentas de cobro. - El 28 de marzo de 2005, el Municipio de Medellín, mediante oficio No. 200500019856019500603, le manifestó a la parte actora que no se pronunciaba de fondo sobre el recurso interpuesto por cuanto las cuentas de cobro no eran actos administrativos en los que se determinara un gravamen. Que, por tanto, las cuentas de cobro no eran objeto de ningún recurso en la vía gubernativa ni de control de legalidad en la jurisdicción de lo contencioso administrativa. ANTECEDENTES PROCESALES LA DEMANDA La demandante, mediante apoderado judicial, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento de derecho, planteó las siguientes pretensiones: “1. Declarar la nulidad de las cuentas de cobro Nos. 9000413, 9000453, 9000444, 9000443, 9000442, 9000441, 9000439, 9000415, 9000425, 9000454, 9000440, 9000434, 9000422, 9000417, 9000414, 9000412, 9000411, 9000406, 9000456, provenientes del Municipio de Medellín, Secretaría de Hacienda contra las Empresas Públicas de Medellín E.S.P., correspondientes al tributo Rotura de Vías, según decreto 2298 de noviembre 20 de

2001 por roturas de pavimento en vías del espacio público relacionadas con los proyectos de Acueducto, Alcantarillado, Gas y Teléfonos por la suma de TRESCIENTOS CUARENTA

Y UN MILLONES SEISCIENTOS ONCE MIL OCHOCIENTOS NOVENTA Y CINCO

PESOS M.L. (341.611.895).

2. Declarar la nulidad del acto administrativo contenido en la comunicación radicada en las Empresas el 28 de marzo de 2005, radicada con el No. 1950060, mediante el cual la Secretaría de Hacienda se pronuncia sobre el recurso de Reconsideración interpuesto por las Empresas Públicas de Medellín E.S.P. 2 Folios 22 a 27 del C.P. 3 Folio 28 del C.P.

3. Declarar la inaplicabilidad de todo el articulado del Decreto 2298 del 20 de noviembre de 2001 “Por medio del cual se modifica el artículo quinto del Decreto 705 de 1994 y se establecen otras disposiciones” por ser contrario a la Ley y a la Constitución Política, como se demostrará en el proceso.

4. Declarar que las Empresas Públicas de Medellín E.S.P. no están obligadas a pagar al Municipio de Medellín las sumas consignadas en las cuentas de cobro mencionadas en el numeral primero, por concepto de cobro de un tributo o “derecho” por concepto de rotura de pavimentos en vías del espacio público, ni tampoco tiene que reconocer o cancelar interés alguno por el no pago de las mismas.

5. Ordenar a título de restablecimiento de derecho, que se devuelvan debidamente indexadas, con el correspondiente interés comercial que devenguen esos dineros, las

sumas que en virtud de los actos acusados se vea obligada a pagarle al Municipio de Medellín las Empresas Públicas de Medellín E.S.P.

6. Que se condene en costas al municipio.” Invocó como disposiciones violadas los artículos 150 [numeral 12], 300, 313 y 338 de la Constitución Política y 186 de la Ley 142 de 1994. Propuso los siguientes cargos: Falta de competencia del Alcalde de Medellín para imponer el “derecho” de rotura de vías públicas.

Dijo que el Alcalde de Medellín carecía de competencia para imponer, mediante el Decreto municipal 2298 del 20 de noviembre de 2001, “derechos por afectación por roturas en las vías públicas municipales”, puesto que tales derechos tienen la naturaleza jurídica de un tributo, y, como tal, sólo puede ser creado mediante ley por el Congreso de la República, las asambleas departamentales y los concejos municipales, éstos últimos, siempre de conformidad con la ley, tal como se desprende de los artículos 300 y 313 [numeral 4º], de la C.P. Señaló que las entidades territoriales carecen de soberanía tributaria y que la creación y aplicación de tributos se rigen por los principios consagrados expresamente en la Constitución Política, entre los que se encuentran los de irretroactividad, justicia, equidad, generalidad y legalidad, este último previsto en el numeral 12 del artículo 150 de la C.P. Sostuvo que de conformidad con el inciso segundo del artículo 338 de la C.P. las asambleas departamentales y los concejos municipales o distritales pueden autorizar a

las autoridades administrativas para que fijen las tarifas de las tasas y contribuciones, como recuperación de los costos de los servicios que le presten a los contribuyentes o por la participación en los beneficios que les proporcionen. Que, sin embargo, el artículo 338 establece que el sistema y el método para definir los costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben se fijados por la ley, las ordenanzas y los acuerdos. Que, por tanto, el alcalde de Medellín no podía fijar o determinar tarifas de “derechos de afectación” por las roturas en las vías públicas municipales, ni expedir las cuentas de cobro cuya nulidad se demanda. También alegó que el municipio fijó el cobro de los derechos por rotura de vías sin establecer, de manera previa, el método y el sistema para tasar la tarifa. Violación del artículo 186 de la Ley 142 de 1994. La parte actora alegó que los actos administrativos demandados desconocieron abiertamente que el artículo 186 de la Ley 142 de 1994 derogó expresamente el literal c) del artículo 233 del Decreto Ley 1333 de 1986, norma que autorizó a los municipios a crear “el impuesto por el uso de subsuelo en las vías públicas y las excavaciones en las mismas.”

LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL.

El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto del 27 de octubre de 2005 negó la petición de suspensión provisional de las cuentas de cobro demandadas por la inaplicabilidad del Decreto 2298 de 2001. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Municipio de Medellín se opuso a las pretensiones de la parte actora. Explicó que el

Decreto 2298 de 2001 se fundamentó en el Decreto 1504 del 4 de febrero de 1998, expedido por el Ministerio de Desarrollo en ejercicio de las facultades de de los artículos 189 [numeral 11] de la Constitución Política; 5, 6 y 7 de la Ley 9ª de 1989; y 11, 12 y 13 de la Ley 388 de 1997. Argumentó que el Municipio de Medellín, mediante el Decreto municipal 2298 de 2001, no reguló el “Impuesto por el uso del subsuelo en las vías públicas y por excavaciones en las mismas”. Que, en realidad reguló un “derecho” a favor de la entidad territorial, conforme lo autorizó el Decreto 1504 de 1998. Manifestó que las cuentas de cobro no son actos administrativos. Que son simples actos que utiliza la Administración para dar a conocer los montos debidos por determinado concepto, y, por ende, susceptibles de revisión a petición del interesado. Que contra la respuesta que decida la revisión sí proceden los recursos de ley. Explicó que el artículo 20 del Decreto 1504 de 1998 establece que cuando para la provisión de servicios públicos se utilice el espacio aéreo o el subsuelo de inmuebles o áreas pertenecientes al espacio público, el municipio o distrito titular de los mismos puede establecer mecanismos para la expedición del permiso o licencia de ocupación y utilización del espacio público y para el cobro de tarifas. Indicó que, por mandato constitucional, es un deber del Estado velar por la integridad del espacio público y por su destinación al uso común. Que el Municipio de Medellín ejerció las facultades conferidas por la Ley 388 de 1997 y el

Decreto 1504 de 1998, en procura de cumplir el mandato constitucional sobre la protección y destinación del espacio público. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala primera de Decisión, declaró la nulidad de los actos demandados. En primera instancia se refirió a la naturaleza jurídica de las cuentas de cobro y concluyó que eran verdaderos actos administrativos. Que pese a que el municipio alegó que las cuentas de cobro no eran los actos administrativos de liquidación de impuestos, no aportó las liquidaciones oficiales. Que, por tanto, el municipio vulneró los más elementales principios que rigen el procedimiento administrativo relacionados con el debido proceso. En cuanto a la inaplicabilidad del Decreto municipal 2298 de 2001, el a quo reiteró cierta sentencia del mismo tribunal en la que explicó que el artículo 20 del Decreto 1504 de 1998 ― decreto en el que supuestamente se fundamentó el Decreto municipal 2298 de 2001― fue modificado por el Decreto 796 de 1999 en el sentido de suprimir lo relacionado con el cobro de las tarifas por los derechos de rotura de vías. Que, por lo tanto, para cuando el muni