CE-05001-23-31-000-2006-00136-01(1887-11)-2012

SUPRESION DE CARGO - Estudio técnico / ESTUDIO TECNICO - Supresión de cargos de carrera / AUXILIAR DE ENFERMERIA - Cargo suprimido / ESTUDIO TECNICO - Debe basarse en metodologías de diseño organizacional y ocupacional / SUPRESION DE CARGOS - Buscaba reducir gastos de funcionamiento El Gerente de la E.S.E. Hospital Manuel Uribe Ángel de Envigado definió quiénes serían incorporados a la nueva planta establecida en el Acuerdo 014 y en el artículo 2 dispuso que el personal que ocupaba los 56 cargos suprimidos de Auxiliar de Enfermería Nivel Auxiliar no lo sería. En este punto es preciso señalar que uno de los cargos se encontraba vacante y otro era desempeñado por una persona que tramitaba su pensión de jubilación. A juicio del demandante los actos acusados están afectados por expedición irregular, falta de competencia, falsa motivación y desviación de poder. Tratándose de supresión de empleos de carrera administrativa, las referidas disposiciones legales consagran, como exigencia previa y para ese particular proceso, la elaboración de un estudio técnico como sustento de la reforma a las plantas de personal. Se trata entonces de una formalidad, como presupuesto, que compromete la legalidad del proceso de reestructuración administrativa, pues su inobservancia genera, como consecuencia, la nulidad de los actos que le siguen, en tanto se configura una expedición irregular. Por tratarse entonces de una actuación administrativa esencialmente reglada, como en efecto lo es el proceso de reestructuración, en donde la ley le señala tanto la oportunidad como el procedimiento a seguir, la

administración debe actuar dentro de un estricto marco legal (Ley 443 de 1998), pues su accionar está siempre determinado en una norma de derecho positivo y su desarrollo no puede estar al libre albedrío de la autoridad.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1572 DE 1998 - ARTICULO 148 / DECRETO 1572 DE 1998 - ARTICULO 149 / DECRETO 1572 DE 1998 - ARTICULO 154

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 014 DE 2003 (15 de octubre) JUNTA

DIRECTIVA DEL HOSPITAL MANUEL URIBE ANGEL ESE DE ENVIGADO

(Anulada) DESVIACION DE PODER - No buscó el mejoramiento del servicio sino desconocer los derechos laborales / COOPERATIVAS DE TRABAJO ASOCIADO - Contrato de prestación de servicios / SUPRESION DE CARGOAuxiliar de enfermería / HOSPITAL MANUEL URIBE ANGEL ESE DE ENVIGADO - Desviación de poder / JUNTA DIRECTIVA - Autoriza la contratación por medio de cooperativas asociadas / NULIDAD ACUERDO DE REESTRUCTURACION - Comprobada la desviación de poder al contratar la prestación del servicio con una cooperativa asociada En este caso, se suprimieron 56 empleos de Auxiliar de Enfermería y se autorizó al Gerente para suprimir el último de ellos (una vez fuera retirada del servicio por derecho a pensión de jubilación su titular), que hacían parte del giro ordinario de la E.S.E. Hospital Manuel Uribe Ángel de Envigado, con el fin de contratar personal, a través de una Cooperativa de Trabajo Asociado, y así evitar la carga prestacional que implicaba dicho personal. Con la actuación descrita la

Administración incurrió en desviación de poder, toda vez que con la supresión de cargos no buscó el mejoramiento del servicio sino desconocer los derechos laborales de quienes se desempeñaban en esos cargos, y que desarrollaban funciones propias de la Entidad, actuación con la que se configuró la prohibición legal antes referida.

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 014 DE 2003 (15 de octubre) JUNTA

DIRECTIVA DEL HOSPITAL MANUEL URIBE ANGEL ESE DE ENVIGADO

(Anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "A"

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil doce (2012).

Radicación número: 05001-23-31-000-2006-00136-01(1887-11)

Actor: MARTA EUGENIA MONROY ESCUDERO Demandado: HOSPITAL MANUEL URIBE ANGEL ESE DE ENVIGADO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 20 de junio de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

ANTECEDENTES MARTA EUGENIA MONROY ESCUDERO en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo demanda la nulidad del Acuerdo No. 014 de 15 de octubre de 2003, expedido por la Junta Directiva del Hospital Manuel Uribe Ángel de Envigado (Antioquia), por el cual se modificó la planta de cargos de la entidad. Como hechos en que sustenta sus pretensiones señala los siguientes:

El Hospital Manuel Uribe Ángel de Envigado fue convertido en Empresa Social del Estado a través del Acuerdo 032 de 3 de noviembre de 1995, expedido por el Concejo Municipal, su objeto principal sería “la prestación de los servicios de salud, entendidos como un servicio público a cargo del Estado y como parte integrante del Sistema de Seguridad Social en Salud”. Mediante Acuerdo No. 014 de 15 de octubre de 2003, la Junta Directiva del Hospital modificó la planta de personal, suprimiendo 56 de los 57 cargos de Auxiliar de Enfermería que existían en la entidad. Las funciones que desarrollaban los cargos suprimidos fueron contratadas con una Cooperativa de Trabajo Asociado, al cual se vincularon algunos de los ex empleados de la entidad. El Acuerdo 014 de 2003 fue suscrito por el Presidente de la Junta Directiva del Hospital, quien para la misma fecha era el Alcalde del Municipio de Envigado, por tal circunstancia se encontraba inhabilitado para suscribir el acto, por disposición del artículo 49 de la Ley 617 de 2000, que prohíbe a los Alcaldes ser parte de las Juntas Directivas de las entidades descentralizadas del orden municipal. En la última parte del acto administrativo demandado indica que fue “dado en Envigado a los 9 días del mes de octubre de 2003”, cuando de acuerdo con el encabezado consta que fue expedido el 15 de los mismos mes y año. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Se invocaron en la demanda los artículos 1°, 4°, 6°, 13, 25, 29, 121, 122, 125 y

303 de la Constitución Política; 48 numeral 29 de la Ley 734 de 2003; 1°, 2° 37 y 39 de la Ley 443 de 1998; 194 y 195 de la Ley 100 de 1993; Ley 10 de 1990; Decretos 1876 de 1994, 139 de 1996, 1572 de 1998 y 2504 de 1998. Como concepto de violación de las normas invocadas expresa que el Acuerdo No. 014 de 2003 está afectado de expedición irregular, desviación de poder y falsa motivación. En el Acuerdo 014 de 15 de octubre de 2003 quedó establecido que los cargos suprimidos serían contratados con una cooperativa, y en ese sentido autorizó al Gerente de la ESE para contratar con terceros la labor que desarrollaban los Auxiliares de Enfermería. La administración desconoció los artículos 5° de la Ley 100 de 1993 y 26 de la Ley 10 de 1990, pues en aquellas disposiciones no se contempla la posibilidad de contratar con cooperativas para la provisión de personal que desarrolle funciones relacionadas con el servicio de salud, motivo por el cual los actos acusados se encuentran viciados de falsa motivación y desviación de poder, dado que el fin de la reestructuración no fue el mejoramiento del servicio sino favorecer a la cooperativa contratada “Colaboramos Cooperativa de Trabajo Asociado”. En relación con el estudio técnico adelantado para efecto de la reestructuración señaló que no cumple con lo dispuesto por el artículo 154 del Decreto 1572 de 1998, pues solamente expuso una justificación de tipo económico, basándose en

cifras que no corresponden a la realidad que no garantizaban el resultado de ahorro propuesto, además cuando se refiere a la “evaluación de prestación de servicios” hace una relación de actividades que cumple el hospital, sin hacer un examen sobre las condiciones de calidad, eficiencia y mejora de la misma. Llama la atención que previo a la materialización de la reforma, ya había sido elegida la cooperativa con la que se suscribiría el contrato, tal y como se expresó en el Acta No. 05 de 9 de octubre de 2005, en la cual ya se habían definido las condiciones del mismo pese a que aún no se había aprobado la supresión de cargos. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Antioquia declaró no probada la excepción propuesta por la demandada y negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en las consideraciones que a continuación se resumen: En primer lugar se refirió a la procedencia de la acción de simple nulidad frente a actos de contenido particular y concreto para determinar que de acuerdo con lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-426 de 2002, es posible interponer dicha acción cuando la pretensión esté dirigida solamente a tutelar el ordenamiento jurídico, excluyendo un restablecimiento del derecho. La jurisprudencia nacional ha sostenido que en materia de cargos públicos no puede hablarse de una estabilidad absoluta, ni siquiera tratándose de cargos de carrera administrativa, pues el Estado no está obligado a mantener indefinidamente los empleos, por esa razón pueden determinar la supresión de los mismos como resultado de un proceso de modernización. Por lo anterior la entidad demandada tenía la posibilidad de reestructurar su

planta de personal con el fin de reducir la burocracia, y controlar el gasto público. Para el efecto contaba con los mecanismos establecidos por el legislador para resarcir los perjuicios causara a los empleados de carrera administrativa. En relación con el estudio técnico que sustentó la modificación de la planta de personal de la entidad, concluyó que efectivamente existió y que luego de analizar el sistema operativo de la ESE, las expectativas de servicios y tras varios intentos de lograr el equilibrio financiero, como última medida se determinó la necesidad de suprimir cargos. La parte actora no demostró que las cifras plasmadas en el documento técnico fueran irreales, pues para el efecto debió probar cuál era el costo operativo de los auxiliares y que no generaba un sobrecosto en la proporción señalada. Tampoco probó la alegada desviación de poder, al no acreditar que los fines de la supresión de cargos eran distintos al mejoramiento del servicio. El hecho de que se hayan suprimido 56 plazas de Auxiliar de Enfermería para contratar la prestación de dichos servicios y lograr la racionalización del gasto, no vulnera ningún principio constitucional ni legal, por el contrario, lo que se busca es el mejoramiento en la prestación del servicio público de salud. LA APELACIÓN Inconforme con la decisión del Tribunal la parte demandante interpuso recurso de apelación, con fundamento en los argumentos que a continuación se exponen: En la demanda no se cuestionó la existencia formal del estudio técnico, sino que se presentaron reparos acerca de su elaboración y contenido, aspectos que no fueron objeto de estudio en la sentencia de primera instancia.

Sostener que la racionalización del gasto es suficiente sustento para deducir la legalidad del acto demandado no solo desconoce la legislación vigente para la época de la expedición del Acuerdo 014 de 2003, sino que también se aparta de la jurisprudencia reciente según la cual es exigible que las reestructuraciones de entidades públicas deben estar precedidas por estudios técnicos serios, responsables, basados en metodologías de diseño organizacional y deben incluir alguno de los elementos señalados por el artículo 9 del Decreto 2504 de 1998. De la simple lectura del Acuerdo 014 se infiere que la supresión de 56 cargos de Auxiliar de Enfermería se hizo con el fin de contratar dichas funciones con la Cooperativa Colaboramos, y se autorizó al Gerente de la entidad para que contratara con terceros la prestación de dicho servicio, contrariando con tal proceder el ordenamiento jurídico. Para resolver, se CONSIDERA El problema jurídico se contrae a establecer la legalidad del Acuerdo 014 de 15 de octubre de 2003 mediante el cual la Junta Directiva de la E.S.E. Hospital Manuel Uribe Ángel modificó la planta de personal de la entidad, suprimiendo 56 cargos de Auxiliar de Enfermería. Para efectos de decidir se tiene lo siguiente: Del contenido del Acta 005 de 9 de octubre de 2003, se desprende que el Gerente de la E.S.E. Hospital Manuel Uribe Ángel de Envigado presentó a los miembros de la Junta Directiva un estudio técnico en el que se evidenciaba la necesidad de suprimir 56 cargos de Auxiliar de Enfermería, de los 57 existentes, proyecto que

fue aprobado por unanimidad de sus miembros. (Folios 67 a 72). Para materializar la supresión del último de dichos cargos era necesario era preciso que culminara el trámite para la pensión de jubilación de Miriam Cardona, quien para la fecha ya había acreditado los requisitos exigidos. Mediante el Acuerdo 014 de 15 de octubre de 2003, la Junta Directiva de la E.S.E. Hospital Manuel Uribe Ángel de Envigado, adoptó la nueva planta de cargos, con fundamento en el estudio técnico presentado por el equipo interdisciplinario conformado por la Jefe de la División Administrativa y Financiera, la Jefe de la División de Servicios y la Jefe de la División de Gestión Humana, el cual fue aprobado en forma integral. El contenido del documento fue incorporado a la parte motiva del Acuerdo. En dicho estudio se concluyó que para lograr competitividad en el mercado de los servicios de salud, se debían reducir los costos de funcionamiento. En lo relacionado con los cargos de Auxiliares de Enfermería consideró: “Entre los cargos asistenciales se encuentran 57 plazas de auxiliar de enfermería los cuales están en su totalidad ocupados por servidores públicos inscritos en el escalafón de carrera administrativa, quienes perciben unos salarios básicos de $956.740 y $1.100.251 respectivamente, con in factor Prestacional que supera el 58%, llegando en algunos meses al 62%. Para corregir los factores analizados y disminuir la pérdida operativa que se ha venido presentando, se considera que se requiere realizar una modificación a la planta de personal de la

empresa apoyada en las necesidades del servicio, de permanencia institucional en la prestación de los servicios a la comunidad, en la racionalización del gasto público y el mejoramiento de los niveles de eficacia, eficiencia y economía de la entidad, por lo cual se propone lo siguiente: La supresión de 57 cargos de Auxiliares de Enfermería de la Planta y contratar dichos servicios a través de personas jurídicas, preferiblemente por cooperativa.” (Folio 24) El Gerente de la E.S.E. Hospital Manuel Uribe Ángel de Envigado definió quiénes serían incorporados a la nueva planta establecida en el Acuerdo 014 y en el artículo 2 dispuso que el personal que ocupaba los 56 cargos suprimidos de Auxiliar de Enfermería Nivel Auxiliar no lo sería1. En este punto es preciso señalar que uno de los cargos se encontraba vacante y otro era desempeñado por una persona que tramitaba su pensión de jubilación. A juicio del demandante los actos acusados están afectados por expedición irregular, falta de competencia, falsa motivación y desviación de poder. Del estudio técnico La parte actora expone que el estudio técnico que sirvió de fundamento a la modificación de la planta de personal y como consecuencia de ella para la supresión de 57 cargos de Auxiliar de Enfermería, no cumplió con los requisitos establecidos por el Decreto 2504 de 1998. Dicho documento agrega, está falsamente motivado, pues se afirma que era necesario hacer un ajuste financiero, sin embargo se fundó en cifras irreales.

Para la fecha de expedición de los actos acusados, por los cuales se modificó la planta de personal de la E.S.E. Hospital Manuel Uribe Ángel de Envigado y se determinó el retiro de la actora, se encontraba vigente la Ley 443 de 1998 y su artículo 41 ya había sido reglamentado por el Decreto 1572 del mismo año, precepto que prevé los parámetros y procedimientos para la modificación de plantas de personal, modificado a su vez, en algunas de sus disposiciones, por el Decreto 2504 de 1998. Son estas normas pues a las que debió sujetarse la administración para expedir los actos impugnados. Tratándose de supresión de empleos de carrera administrativa, las referidas disposiciones legales consagran, como exigencia previa y para ese particular 1 Folios 15 a 47. proceso, la elaboración de un estudio técnico como sustento de la reforma a las plantas de personal. Se trata entonces de una formalidad, como presupuesto, que compromete la legalidad del proceso de reestructuración administrativa, pues su inobservancia genera, como consecuencia, la nulidad de los actos que le siguen, en tanto se configura una expedición irregular. Por tratarse entonces de una actuación administrativa esencialmente reglada, como en efecto lo es el proceso de reestructuración, en donde la ley le señala tanto la oportunidad como el procedimiento a seguir, la administración debe actuar dentro de un estricto marco legal (Ley 443 de 1998), pues su accionar está siempre determinado en una norma de derecho positivo y su desarrollo no puede estar al libre albedrío de la autoridad. En efecto el artículo 41 ibídem dispone:

“ARTICULO 41. REFORMA DE PLANTAS DE PERSONAL.

Con el fin de garantizar la preservación de los derechos de los empleados de carrera, las reformas de planta de personal de las entidades de la rama ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, que impliquen supresión de empleos de carrera, deberán motivarse expresamente; fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración y basarse en estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades, la Escuela Superior de Administración Pública, firmas especializadas en la materia, o profesionales en administración pública u otras profesiones idóneas, debidamente acreditados, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional. Toda modificación a las plantas de personal de las entidades del orden nacional, incluidas sin excepción los establecimientos públicos, las corporaciones autónomas regionales y las plantas de personal de empleos públicos que formen parte de las empresas industriales y comerciales del Estado, deberá ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Pública. El Departamento Administrativo de la Función Pública llevará el balance de cargos deficitarios que, requiriéndose para el cumplimiento de los fines de las entidades nacionales, no hubiere sido posible crearlos en las respectivas plantas de personal por razones de orden presupuestal. Dicho balance se justificará en estudios técnicos de planta consultando exclusivamente las necesidades del servicio y las técnicas de análisis ocupacional con prescindencia de cualquier otro concepto”. Por su parte, el Decreto 1572 de 1998, modificado por el Decreto 2504 de 1998, prevé:

ARTICULO 148. Las modificaciones a las plantas de personal de las entidades pertenecientes a la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial deberán motivarse expresamente y fundarse en las necesidades del servicio o en razones que propendan por la modernización de la institución, las cuales estarán soportadas en estudios técnicos que así lo demuestren. Artículo 149. Se entiende que la modificación de una planta de personal está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, cuando las conclusiones del estudio técnico de la misma deriven en la creación o supresión de empleos con ocasión, entre otros, de:

1. Fusión o supresión de entidades.

2. Cambios en la misión u objeto social o en las funciones generales de la entidad.

3. Traslado de funciones o competencias de un organismo a otro.

4. Supresión, fusión o creación de dependencias o modificación de sus funciones.

5. Mejoramiento o introducción de procesos, producción de bienes o prestación de servicios.

6. Redistribución de funciones y cargas de trabajo.

7. Introducción de cambios tecnológicos.

8. Culminación o cumplimiento de planes, programas o proyectos cuando los perfiles de los empleos involucrados para su ejecución no se ajusten al desarrollo de nuevos planes, programas o proyectos o a las funciones de la entidad.

9. Racionalización del gasto público. 10.Mejoramiento de los niveles de eficacia, eficiencia, economía y celeridad de las entidades públicas.

PARÁGRAFO: Las modificaciones de las plantas a las cuales se refiere este artículo deben realizarse dentro de claros criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del

interés general.”. ARTICULO 154. Los estudios que soportan las modificaciones de las plantas de personal deberán estar basados en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen, dependiendo de la causa que origine la propuesta, alguno o varios de los siguientes aspectos:

1. Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo

2. Evaluación de la prestación de los servicios

3. Evaluación de las funciones asignadas, perfiles y las cargas de trabajo de los empleos.” De acuerdo con lo anterior, el estudio debe contener alguno o varios de los siguientes aspectos: Análisis de los procesos técnico misionales y de apoyo; evaluación de la prestación de los servicios y evaluación de las funciones asignadas, perfiles y las cargas de trabajo de los empleos.

En este caso, no se allegó el estudio técnico, no obstante en el recurso de apelación manifiesta que el Acuerdo 014 de 15 de octubre de 2003, acto que modificó la planta de personal de la E.S.E. Hospital Manuel Uribe Ángel de Envigado, adoptó como motivación y parte integral del mismo, todo el estudio técnico presentado por un equipo interdisciplinario conformado por las Jefes de las Divisiones Administrativa y Financiera, de Servicios y Gestión Humana. En efecto el artículo segundo del Acuerdo 014 de 2003 señala “Adoptar como motivación y sustentación de este acto administrativo el contenido del estudio técnico y sus conclusiones, que para todos los efectos legales se incorpora a este Acuerdo así” y su contenido comprende los siguientes aspectos: - Análisis de las implicaciones derivadas de la transformación de los

hospitales en Empresas Sociales del Estado. - Evaluación de la prestación de servicios. En este acápite hace un análisis de los servicios que ofrece la entidad frente a la demanda de los usuarios. - Análisis de la situación financiera de la Institución de acuerdo con la cual existe un desfase acumulado entre sus ingresos y costos operativos. El costo que implica el personal de Auxiliares de Enfermería está por encima del mercado, situación que si bien se menguó en parte con el reemplazo del personal en provisionalidad con contratado con una empresa de Auxiliares de Enfermería, seguía causando detrimento financiero. - Evaluación de las implicaciones económicas. Con la supresión de 57 cargos de Auxiliares de Enfermería se logra la racionalización del gasto, mejorando los niveles de eficacia, eficiencia y economía. Los servicios a cargo de aquellos servidores pueden ser contratados con personas jurídicas “preferiblemente por cooperativa”. Hasta este punto es posible concluir que el documento bajo examen, por lo menos, analizó uno de los aspectos exigidos en el artículo 9º del decreto 2504 de 1998, la evaluación de la prestación de los servicios. Respecto de las cifras que menciona el estudio técnico que aparece en el Acuerdo 014 de 2003, como retribución promedio de los Auxiliares de Enfermería y la carga prestacional, afirma la parte actora que no corresponden a la realidad, sin embargo no aportó elementos de juicio que sustenten su afirmación. No prospera el cargo. De la desviación de poder Afirma la demandante que la finalidad de la supresión de 56 empleos de Auxiliar de Enfermería, era la de desconocer garantías laborales y contratar la prestación

del mismo servicio con cooperativas de trabajo. Sobre el particular, se encuentra demostrado que en reunión de la Junta Directiva de la E.S.E. Hospital Manuel Uribe Ángel de Envigado, cuyo contenido se desprende del Acta 005 de 9 de octubre de 2003, el Gerente informó: “Igualmente se han adelantado reuniones con la Cooperativa Colaboramos que en la actualidad presta el servicio de auxiliares de enfermería en la ESE y la cual ha sido invitada a convocar a los servidores públicos que se les suprima el empleo para que se asocien a ella y en ejercicio pleno de su libertad y autonomía, analicen la posibilidad de continuar ejerciendo su oficio en la ESE como asociados de la citada Cooperativa. El Gerente de la ESE informa que proceso similar ya se adelantó en años anteriores cuando se reestructuró la entidad y se contrataron los servicios de varias cooperativas y empresas privadas que asociaron y contrataron el personal al cual se le suprimió en aquella época el empleo y con las cuales se realizó el empalme sin que se causara traumatismo alguno en el servicio.” (Fls. 101 y 102) Igualmente en el Acuerdo 014 de 2003, la Junta Directiva autorizó al Gerente para contratar con terceros, en los siguientes términos: ARTÍCULO QUINTO: Que se autoriza al Gerente de la ESE para contratar con terceros, una cooperativa, el servicio de auxiliar de enfermería que requiera la ESE de acuerdo a la demanda y oferta de servicios en los términos como se propusiera en el estudio técnico presentado y aprobado, mediante este Acuerdo. (Fl. 35)

En el mismo sentido, la prueba testimonial que obra folios 105 a 123, es coincidente al afirmar, frente a la pregunta “sabe Usted con que entidad cooperativa o asociación e(sic) contrataron los cargos que fueron suprimidos por el hospital Manuel Uribe Ángel en octubre de 2003”, que “se contrató nuevo personal con la cooperativa colaboramos ya que la parte administrativa no permitió conformar otras cooperativas” (folio 167). Del material probatorio señalado se concluye que la supresión de 56 cargos de Auxiliar de Enfermería de la planta de la E.S.E Hospital Manuel Uribe Ángel de Envigado, tuvo como fin reemplazar a los servidores inscritos en carrera administrativa por personal vinculado a una cooperativa de trabajo asociado. Ahora bien, en relación con la celebración de contratos de prestación de servicios para el desempeño de funciones permanentes, propias de las entidades públicas, es preciso tener en cuenta que el Decreto 2400 de 1968 modificado por el Decreto 3074 de 1968 dispone en el artículo 1° lo siguiente: “(…) para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones”. La Ley 80 de 1993 prevé en el artículo 32 inciso 3° en relación con los contratos de prestación de servicios lo siguiente: “Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal

de planta o requieran conocimiento especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.” (resalta la Sala) Por su parte, el artículo 17 de la Ley 790 de 2002 por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública, dispone: “Artículo 17. Plantas de personal. La estructura de planta de los Ministerios, los Departamentos Administrativos y los organismos o las entidades públicas del orden nacional tendrán los cargos necesarios para su funcionamiento. En ningún caso los Ministerios, los Departamentos Administrativos y los organismos o las entidades públicas podrán celebrar contratos de prestación de servicios para cumplir de forma permanente las funciones propias de los cargos existentes de conformidad con los decretos de planta respectivos. En el evento en que sea necesario celebrar contratos de prestación de servicios personales, el Ministro o el Director del Departamento Administrativo cabeza del sector respectivo, semestralmente presentará un informe al Congreso sobre el particular. Parágrafo. A partir de la entrada en vigencia de la presente ley, las entidades no podrán celebrar contratos de prestación de servicios con personas naturales, con la finalidad de reemplazar cargos que se supriman dentro del programa de renovación de la administración pública.” Es claro que las normas que regulan la materia han implantado la prohibición de contratar funciones inherentes a la misión de la Entidad de manera permanente, con el fin de impedir que se desnaturalice la contratación estatal, y además como una medida de protección a la relación laboral. En efecto, las disposiciones transcritas conservan como regla general del acceso a la función pública a través

del empleo público, mientras que el contrato de prestación de servicios es una modalidad de vinculación estatal excepcional, que se justifica en la medida en la que se trate de un instrumento para atender funciones ocasionales, que no hacen parte del giro ordinario de las labores propias de la entidad o que sean parte de ellas y no pueden ejecutarse con empleados de planta o que requieren conocimientos especializados. La Corte Constitucional al analizar la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 790 de 2002, sostuvo: “Así las cosas, en el análisis probatorio del caso concreto, deberá tenerse en cuenta factores como: i) la voluntariedad con la que las partes acuden a la forma contractual escogida. Dicho en otros términos, por ejemplo, si un asociado debe afiliarse a una cooperativa para obtener un contrato de trabajo, es claro que dicha decisión no es libre y, por ese hecho, ese acto constituye una desviación de la forma asociativa legal y constitucionalmente autorizada. ii) la finalidad con la que se acude a la forma contractual, pues si se celebran contratos de prestación de servicios para desempeñar funciones permanentes de la entidad, o si se acuerda la prestación de servicios personales subordinados a cambio de una remuneración económica con una cooperativa de trabajo, de tal forma que puedan retirarse trabajadores de sus nóminas, o