CE-05001-23-31-000-2006-00167-01(AC)-2006

PERSEGUIDO POLITICO - Protección en el derecho internacional mediante el asilo político, el asilo territorial o el refugio / ESTATUTO DEL REFUGIADOTan sólo confiere al particular el derecho de no devolución / ESTATUTO DEL REFUGIADO - Protección territorial: no devolución / PERSONA REFUGIADASu reconocimiento le confiere la posibilidad de residir o trabajar en el Estado que lo acoge: visas permanencia, tránsito y residencia La persona que por diversas razones, en especial de carácter político, es perseguida en su país de origen, está protegida en el derecho internacional, mediante el asilo político, el asilo territorial o el refugio. La Corte Constitucional, para diferenciar las condiciones y características del refugiado, así como las obligaciones del Estado a quien se solicita refugio, precisó: “...mientras que el asilado político es aquella persona que recibe una efectiva protección territorial por parte del Estado asilante, un individuo puede obtener el reconocimiento del estatuto de refugiado de acuerdo con la Convención de 1951 sin que tal reconocimiento se deduzca para el Estado que lo otorga obligación alguna de conceder al particular un permiso de residencia y de trabajo en su propio territorio. En realidad, como lo sostiene Mangas Martín, el reconocimiento del estatuto de refugiado tan sólo confiere al particular el derecho de garantía básico que se identifica con el principio de no devolución (non-refoulement), de acuerdo con el cual el solicitante de refugio y el refugiado no pueden ser devueltos en ningún caso al territorio del Estado en que sufren o temen sufrir persecución. Lo que no impide, sin embargo, su expulsión o devolución hacia otro Estado considerado como seguro. El artículo 32 de la

Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 dispone que los Estados Partes, como regla general, no expulsarán a ningún refugiado que se halle legalmente en su territorio, salvo por razones de seguridad nacional o de orden público. El reconocimiento de refugiado confiere al titular la posibilidad de residir y trabajar en el Estado que lo acoge, como ocurre en el sub lite dada la calidad de refugiados, a quienes se les concedió visas para su permanencia, tránsito y residencia temporal en el país hasta el 19 de abril de 2008 y el 20 de diciembre de 2008, respectivamente. REFUGIADO - No tiene la obligación de vinculación laboral ni de vivienda para los refugiados / DERECHOS DE PROTECCION INMEDIATABeneficiarios: menores de edad, personas de tercera edad o población vulnerable / DERECHO AL TRABAJO - No es de protección inmediata / DERECHO A LA SEGURIDAD - No es de protección inmediata La calidad de “refugiado” no conlleva para el Estado la obligación de vinculación laboral o de aseguramiento de vivienda, menos aún en un país cuyos recursos económicos son limitados, como en efecto lo disponen los artículos 18, 19 y 25 de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados. Una vez concluyan los trámites para homologar sus títulos, realicen la inscripción y demás exigencias que la ley ordena, tendrán la posibilidad de ejercer sus profesiones en igualdad de condiciones con los nacionales. Por lo demás, como lo ha considerado esta Sección en pretéritas oportunidades, los derechos al trabajo, salud y seguridad

social, en principio, no son objeto de protección por vía de tutela, pues están excluidos del listado del artículo 85 superior que dispone cuáles son los derechos de protección inmediata y sólo son tutelables cuando se trata de menores de edad, personas de la tercera edad, población vulnerable o se violan en conexidad con alguno de los derechos que sí tienen la calidad de fundamentales.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: LIGIA LOPEZ DIAZ

Bogotá D. C., veintisiete (27) de abril de dos mil seis (2006) Radicación número: 05001-23-31-000-2006-00167-01(AC)

Actor: RENIEL ZEQUEIRA DEL VALLE Y OTRO

Demandado: VICEMINISTERIO DE ASUNTOS MULTILATERALES, ACNUR Y

OTROS

Referencia: ACCIÓN DE TUTELA – IMPUGNACIÓN FALLO Se decide la impugnación de la parte actora contra la Sentencia del 17 de febrero de 2006 de la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia que DENEGÓ la tutela interpuesta.

ANTECEDENTES

a. La Solicitud Los señores Reniel Zequeira del Valle y Félix Benigno Gómez Tito, en escrito recibido el 24 de enero de 2006 (fs. 1 a 7) presentaron acción de tutela contra el Viceministerio de Asuntos Multilaterales, el Secretariado Nacional de Pastoral Social y la Agencia de la ONU para los Refugiados (ACNUR), por considerar vulnerados sus derechos a la salud, seguridad social, trabajo, alimentación,

dignidad humana e igualdad, con base en los hechos que se trascriben a continuación: “Somos de origen cubano y nos encontramos desde hace más o menos un año y medio en territorio Colombiano, en el caso de RENIEL ZEQUEIRA reconocido como Refugiado desde el 1° de Febrero de 2005 con número de Resolución 0721, y en el caso de FÉLIX GÓMEZ reconocido como Refugiado desde el 23 de Noviembre de 2005 con número de Resolución 5605, ambas firmadas por la Ministra de Relaciones Exteriores Doctora

CAROLINA BARCO.

RENIEL ZEQUEIRA DEL VALLE tengo 42 años de edad, de profesión médico especialista, y yo FÉLIX GÓMEZ TITO tengo 40 años de edad de profesión licenciado de derecho e Ingeniero Mecánico. Ambos tenemos VISA, la de RENIEL ZEQUEIRA de Hogar y la de FÉLIX GÓMEZ TITO de Refugiado. En varias y diferentes oportunidades hemos solicitado la ayuda y la inclusión al programa de Refugiados a la ACNUR y PASTORAL SOCIAL, y solo a RENIEL le brindaron dos mesadas de $400.000 cada una. A FÉLIX GÓMEZ no le han brindado ninguna ayuda. Los motivos de nuestra salida de Cuba son eminentemente políticos, pues nuestras convicciones son Anticastristas. En este momento nuestras familias se encuentran en Cuba. Nosotros nos encontramos en la Ciudad de Medellín desde el mes de Octubre del año pasado y vivimos de la caridad de las personas de la ciudad. No tenemos ningún tipo de derechos fundamentales cubiertos, nos encontramos en estado de indigencia, pasando muchas

necesidades, pues no tenemos empleo. En este momento tememos por nuestras vidas, pues nuestra condición de refugiados políticos y la proximidad de el territorio Colombiano con territorio Venezolano fácilmente podemos sufrir atentados y amenazas.” Solicitaron “TUTELAR en nuestro favor los derechos constitucionales fundamentales invocados, ordenándole al Viceministerio DE ASUNTOS MULTILATERALES, ACNUR y a la PASTORAL SOCIAL, que AUTORICEN y ORDENEN de manera inmediata la vinculación al programa de REFUGIADOS y se nos brinden todos los derechos fundamentales a los cuales tenemos derecho, además se nos permita acogernos a la posibilidad de un REASENTAMIENTO en un tercer País SEGURO”. b. La Oposición El Viceministro de Asuntos Multilaterales, en escrito vía fax del 31 de enero de 2006 (fs. 20 a 27), solicitó se deniegue la tutela. Relacionó todas y cada una de las actuaciones desplegadas desde el 30 de septiembre de 2004 hasta el 18 de enero de 2006 respecto de los ciudadanos cubanos accionantes, para señalar que el Gobierno les reconoció la condición de refugiados a los señores Zequeira del Valle y Gómez Tito mediante Resoluciones del 21 de febrero de 2005 y 23 de noviembre de 2005, respectivamente, según el Decreto 2450 de 20021. Indicó que no hay vulneración de ninguno de los derechos fundamentales invocados pues “está garantizándose su permanencia legal en el país, como lo demuestran el otorgamiento de sendos documentos de viaje y visas de refugiado,

y las cédulas de extranjería, documentos con los cuales demuestran su estadía legal en el país y facilitan su integración local en Colombia”. Además, “al reconocerles el Gobierno Nacional la condición de refugiados, por considerar que reunieron los elementos contemplados en el artículo 1° literal A, numeral 2 de la Convención de 1951, lo que hizo fue, precisamente, garantizar a plenitud la protección de sus derechos fundamentales en el marco de la Constitución y las leyes”. Agregó que el Estado Colombiano no cuenta con recursos para la atención de los solicitantes de refugio y refugiados; sin embargo, la ACNUR, “en los casos en que lo considera urgente y necesario”, presta a los solicitantes asistencia humanitaria de emergencia durante el trámite de la petición de refugio. Ese organismo internacional tiene diversos programas y en Colombia, una agencia implementadora de los mismos, la ONG “Secretariado Nacional de Pastoral Social”. Advirtió que si un extranjero desea ejercer su profesión u oficio, debe cumplir los mismos requisitos que los colombianos, tal como lo señala el Decreto 4000 de 20042, actuación que no han cumplido los actores. El Representante Adjunto de la Agencia de la ONU para los Refugiados (UNHCR-ACNUR), en escrito vía fax del 1° de febrero de 2006 (fs. 109 y 110), señaló que según la Ley 62 de 1973 que aprobó la “Convención sobre inmunidades y privilegios de las Naciones Unidas”, goza de inmunidad contra todo procedimiento judicial; sin embargo, ha cooperado con las autoridades para facilitar la adecuada administración de justicia. Precisó las funciones que

desempeña la Agencia y los proyectos que ha implementado para los refugiados 1 Por el cual se establece el procedimiento para la determinación de la condición de refugiado, se dictan normas sobre la Comisión Asesora para determinación de la condición de Refugiado y se adoptan otras disposiciones. 2 Por el cual se dictan disposiciones sobre la expedición de visas, control de extranjeros y se dictan otras disposiciones en materia de migración. vulnerables, como los menores de edad, las mujeres embarazadas, los ancianos sin apoyo económico familiar, las familias monoparentales con hijos dependientes, las personas de otros continentes que no hablan español y las demás personas que no puedan garantizar su propio auto-sostenimiento; por eso “el hecho que un refugiado reconocido tiene posibilidades reales de trabajo porque ha trabajado legalmente en el país o tiene una oferta de trabajo, pueden ser indicios claros que está en la posibilidad de auto-sostenerse”. Respecto del reasentamiento señaló que “no es una solución frente al caso de una persona que puede ejercer sus derechos humanos en el país donde ha encontrado protección y donde no existe un riesgo real de violación de sus derechos básicos”. El Director del Secretariado Nacional de Pastoral Social, en escrito vía fax del 31 de enero de 2006 (fs. 154 a 156), señaló que esa organización “no es garante de los derechos alegados por los refugiados quejosos, en razón al carácter de entidad sin ánimo de lucro de carácter privado y humanitario”; Su función es la de servir a la pastoral social y caritativa de la Iglesia en Colombia, “para conseguir la promoción integral del hombre en los caminos de la solidaridad, la justicia, la

caridad y la paz, a la luz de la Palabra de Dios y de la Doctrina Social de la Iglesia”. Precisó que tienen un programa de asistencia jurídica y de integración, no de asistencia económica, de recursos muy limitados y donde los solicitantes han acudido gratuita y continuamente; así, al señor Zequeira se le brindó asesoría jurídica gratuita y asistencia económica durante el trámite de su solicitud para el reconocimiento de la condición de refugiado ante el Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia; igualmente se le hizo una oferta de trabajo que no aceptó. Por su parte, el señor Gómez Tito no solicitó asistencia para subsistencia y durante más de once meses antes del presentarse al programa de Pastoral Social demostró su capacidad de auto-sostenerse; además, rechazó la asesoría legal ofrecida. Agregó que “lamentamos mucho la confusión presentada por los refugiados en relación a unos derechos que no nos corresponden y esperamos en el futuro continuar colaborando con éstos y otros refugiados”. El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Departamento Administrativo de Seguridad – DAS – entidad vinculada de oficio por el Tribunal, en escrito vía fax del 9 de febrero de 2006 (fs. 187 a 189), precisó el movimiento migratorio y la situación legal de los accionantes y adujo que respecto de esa entidad no ha existido vulneración de los derechos fundamentales invocados, razón por la cual, la tutela es improcedente, como lo sostuvo la Corte Constitucional en la Sentencia T-675 de 1997. c. La Providencia Impugnada La Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, en

Sentencia del 17 de febrero de 2006 (fs. 194 a 204), DENEGÓ la tutela interpuesta, al considerar que tanto el Viceministerio de Asuntos Multilaterales como el DAS, han cumplido los deberes que las normas supraconstitucionales les imponen tratándose de refugiados. Sin embargo, los actores pretenden ejercer sus profesiones sin que sus títulos hayan sido homologados y reconocidos por el país, como lo exige la propia Constitución (artículos 25 y 26), norma que no es susceptible de inaplicarse, pues además constituiría violación al debido proceso (Artículo 29), garantía del Estado Social de Derecho. En relación con la ONG Secretariado Nacional de Pastoral Social, advirtió que sin tener una obligación susceptible de exigencia por vía de tutela, ha brindado ayuda, asistencia jurídica y donaciones a uno de los ciudadanos cubanos. En todo caso, no se advierte la existencia de los requisitos consagrados en el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991 para la procedencia de la acción de tutela contra particulares, además, “al señor Zequeira se le ofreció el trabajo que podía ejercer, negándose a aceptarlo en razón a su exigencia de vivienda”. En relación con la ACNUR, señaló sus funciones y consideró razonable la posición de su defensa. No están probados los argumentos invocados por los solicitantes que pretenden su reasentamiento3 y “No pasan de simples especulaciones, sin asidero serio, que permita a esta Corporación concluir que efectivamente la situación de vulnerabilidad de los ciudadanos cubanos implica una solución inmediata a través de esta vía. Ni siquiera aplicando el concepto de perjuicio irremediable4, es posible

otorgar la tutela de los derechos presentados”. 3 Por su condición de Anticastristas y la vecindad con territorio venezolano. 4 Sobre este punto, citó y trascribió apartes de la Sentencia de tutela del 10 de junio de 2004, M. P. María Inés Ortíz Barbosa. d. La Impugnación La parte actora IMPUGNÓ la anterior decisión (fs. 219 y 220), reiterando los argumentos de hecho y de derecho del escrito inicial. CONSIDERACIONES DE LA SECCIÓN El objeto de esta acción es la protección de los derechos a la salud, seguridad social, trabajo, alimentación, dignidad humana e igualdad que los señores Reniel Zequeira del Valle y Félix Benigno Gómez Tito, ciudadanos cubanos, en condición de refugiados en este país, consideran vulnerados por parte del Viceministerio de Asuntos Multilaterales, la Agencia de la ONU para los Refugiados (ACNUR), el Secretariado Nacional de Pastoral Social y el DAS. La persona que por diversas razones, en especial de carácter político, es perseguida en su país de origen, está protegida en el derecho internacional, mediante el asilo político, el asilo territorial o el refugio. La Corte Constitucional5, para diferenciar las condiciones y características del refugiado, así como las obligaciones del Estado a quien se solicita refugio, precisó: “...mientras que el asilado político es aquella persona que recibe una efectiva protección territorial por parte del Estado asilante, un individuo puede obtener el reconocimiento del estatuto de refugiado de acuerdo con la Convención de 1951 sin que tal reconocimiento se deduzca para el Estado que lo

otorga obligación alguna de conceder al particular un permiso de residencia y de trabajo en su propio territorio. En realidad, como lo sostiene Mangas Martín6, el reconocimiento del estatuto de refugiado tan sólo confiere al particular el derecho de garantía básico que se identifica con el principio de no devolución (non-refoulement), de acuerdo con el cual el solicitante de refugio y el refugiado no pueden ser devueltos en ningún caso al territorio del Estado en que sufren o temen sufrir persecución. Lo que no impide, sin embargo, su expulsión o devolución hacia otro Estado considerado como seguro. (subrayas para destacar) En cualquier caso, ambas categorías, de refugiado y asilado, presentan como elemento común que se trata de instituciones 5 Sentencia T-704 del 14 de agosto de 2003, M. P. Dra. Clara Inés Vargas Hernández. 6 Araceli Mangas Martín, “El derecho de asilo como institución protectora de la vida y libertad humanas”, Instituciones de Derecho Internacional Público, Madrid, Tecnos, 1997, p. 506. jurídicas que se justifican exclusivamente por la existencia de unas condiciones de persecución previa basadas en razones de conciencia, ideológicas o políticas, excluyéndose pues toda forma de refugio o asilo derivado de situaciones económicas adversas en el país de origen.” El artículo 32 de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 dispone que los Estados Partes, como regla general, no expulsarán a ningún refugiado que se halle legalmente en su territorio, salvo por razones de seguridad nacional o de orden público.

El reconocimiento de refugiado confiere al titular la posibilidad de residir y trabajar en el Estado que lo acoge, como ocurre en el sub lite dada la calidad de refugiados7, a quienes se les concedió visas para su permanencia, tránsito y residencia temporal en el país hasta el 19 de abril de 2008 y el 20 de diciembre de 2008, respectivamente. Sin embargo, para que los accionantes puedan trabajar en el país, deben cumplir los mismos requisitos exigidos para los colombianos, tal como lo señala el Decreto 4000 de 20048, situación que no está probada en el informativo. La calidad de “refugiado” no conlleva para el Estado la obligación de vinculación laboral o de aseguramiento de vivienda, menos aún en un país cuyos recursos económicos son limitados, como en efecto lo disponen los artículos 18, 19 y 25 de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados9. Una vez concluyan los 7 Que les fue otorgada a los señores Reniel Zequeira del Valle y Félix Benigno Gómez Tito mediante Resoluciones de febrero 21 de 2005 y noviembre 23 de 2005, respectivamente. 8 Por el cual se dictan disposiciones sobre la expedición de visas, control de extranjeros y se dictan otras disposiciones en materia de migración. 9 En su orden, disponen: Artículo 18. -- Trabajo por cuenta propia Todo Estado Contratante concederá a los refugiados que se encuentren legalmente en el territorio de tal Estado el trato más favorable posible y en ningún caso menos favorable que el concedido en las mismas circunstancias generalmente a los extranjeros, en lo que respecta al derecho de realizar trabajos por cuenta propia en la agricultura, la industria, la artesanía y el comercio y de establecer

compañías comerciales e industriales. Artículo 19. -- Profesiones liberales

1. Todo Estado Contratante concederá a los refugiados que se encuentren legalmente en su territorio, que posean diplomas reconocidos por las autoridades competentes de tal Estado y que desean ejercer una profesión liberal, el trato más favorable posible y en ningún caso menos favorable que el generalmente concedido en las mismas circunstancias a los extranjeros.

2. Los Estados Contratantes pondrán su mayor empeño en procurar, conforme a sus leyes y constituciones, el asentamiento de tales refugiados en los territorios distintos del territorio metropolitano, de cuyas relaciones internacionales sean responsables.

Artículo 21. -- Vivienda En materia de vivienda y en la medida en que esté regida por leyes y reglamentos o sujeta a la fiscalización de las autoridades oficiales, los Estados Contratantes concederán a los refugiados que se encuentren legalmente en sus territorios el trato más favorable posible y en ningún caso menos trámites para homologar sus títulos, realicen la inscripción y demás exigencias que la ley ordena, tendrán la posibilidad de ejercer sus profesiones en igualdad de condiciones con los nacionales. Por lo demás, como lo ha considerado esta Sección en pretéritas oportunidades, los derechos al trabajo, salud y seguridad social, en principio, no son objeto de protección por vía de tutela, pues están excluidos del listado del artículo 85 superior que dispone cuáles son los derechos de protección inmediata y sólo son tutelables cuando se trata de menores de edad, personas de la tercera edad, población vulnerable o se violan en conexidad con alguno de los derechos que sí

tienen la calidad de fundamentales. En relación con los demás derechos invocados, esto es, dignidad humana e igualdad, del informativo no se advierte su desconocimiento y toda vez que la Sala encuentra que las razones expuestas en la providencia impugnada están conforme a derecho, la confirmará. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la providencia impugnada.

2. ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ LIGIA LÓPEZ DÍAZ – Presidente de la Sección – favorable que el concedido generalmente en las mismas circunstancias a los extranjeros.

MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ

MERCEDES TOVAR DE HERRÁN

Secretaria General