CE-05001-23-31-000-2006-00254-01(1718-10)-2011

PENSIÓN GRACIA – Condiciones para acceder a ella [H]an tenido derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, los maestros de enseñanza primaria oficial, empleados y profesores de escuelas normales e inspectores de instrucción pública y maestros que hubieran completado los servicios en establecimientos de enseñanza secundaria, prestación a la que (…) sólo acceden aquellos docentes que hubieran prestado los servicios en planteles municipales, distritales o departamentales. No tienen derecho a ella, aquellos que hubieran servido en centros educativos de carácter nacional. […] [P]ara acceder a la pensión gracia, además del cumplimiento de la edad, es necesario que quien la solicite acredite (…) que en el empleo se haya desempeñado con honradez y consagración, que no haya recibido ni reciba actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, y que acredite 20 años de servicio en planteles educativos del orden municipal o departamental.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “B”

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de marzo de dos mil once (2011) Radicación número: 05001-23-31-000-2006-00254-01(1718-10)

Actor: GLORIA ELENA ÁLVAREZ DOMÍNGUEZ Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISÓN SOCIAL - CAJANAL Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 20 de abril de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de

Antioquia, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda promovida por GLORIA ELENA ÁLVAREZ DOMÍNGUEZ contra la CAJA

NACIONAL DE PREVISÓN SOCIAL, CAJANAL.

ANTECEDENTES La señora Gloria Elena Álvarez Domínguez, mediante apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad de la Resolución No. 15286 de 27 de mayo de 2005, por medio de la cual la Gerencia General de la Caja Nacional de Previsión Social, negó su petición de reconocimiento y pago de una pensión gracia. Como consecuencia de tal declaración y a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a reconocerle y pagarle una pensión gracia de jubilación, de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, teniendo en cuenta los incrementos porcentuales establecidos por el Gobierno Nacional. También solicitó que las sumas resultantes de las condenas sean ajustadas conforme a los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A. Las pretensiones de la demanda se sustentan en los siguientes hechos: La señora Gloria Elena Álvarez Domínguez, prestó sus servicios como docente en instituciones educativas de los departamentos del Magdalena y Antioquia, en forma ininterrumpida, por más de veinte años. En virtud de lo anterior, elevó solicitud escrita ante la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, tendiente a obtener el reconocimiento y pago de una pensión gracia de jubilación.

Mediante la Resolución No. 15286 de 27 de mayo de 2005, la Gerencia General de la entidad demandada le negó a la demandante la solicitud de reconocimiento de la pensión gracia, con el argumento de que su vinculación como docente nacionalizada y territorial fue posterior al 31 de diciembre de 1980. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN En la demanda se citan como normas vulneradas las siguientes: De la Constitución Política, los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 25, 29, 48, 53 y 58. La Ley 114 de 1913. La Ley 116 de 1928. La Ley 37 de 1933. La Ley 4 de 1966. La Ley 33 de 1985. La Ley 71 de 1988. Al explicar el concepto de violación en la demanda se sostiene que el acto acusado por el cual se le negó a la actora la pensión gracia, riñe abiertamente con los fines y principios consagrados en la Carta Política, entre ellos a la dignidad humana. En concreto sostuvo que tal negativa resulta injustificada y arbitraria en la medida en que desconoce el tiempo de servicio laborado por la accionante, como docente, y el derecho adquirido tal como lo dispuso el legislador con la expedición de las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928. Se indica que, a la luz de las normas constitucionales, no pueden existir tratos discriminatorios entre trabajadores que desempeñen labores con el mismo nivel de preparación, horarios y categoría. Señalo que, la Ley 114 de 1913, que reguló inicialmente la pensión gracia, dispuso

que los beneficiarios de tal prestación serían los maestros que cumplieran 20 años de servicios en escuelas primarias oficiales y 50 años de edad, sin distinguir si la entidad a la cual se encontraban vinculados era de carácter territorial o nacional, y en consecuencia, no considera viable por vía de interpretación establecer un requisito adicional. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Antioquia denegó las pretensiones de la demanda con los siguientes argumentos (fls. 154 a 168): Indicó que, con base en la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado, la pensión gracia no puede ser reconocida en favor de los docentes nacionales, en la medida en que constituye un requisito indispensable para la viabilidad de dicha prestación, que el maestro haya cumplido la totalidad de requisitos en una entidad de carácter territorial. Al analizar las disposiciones normativas aplicable al caso concreto, esto es, las contenidas en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, y 91 de 1989, consideró que la pensión gracia fue concebida inicialmente en favor de los maestros de primaria oficiales previo el cumplimiento de unos requisitos señalados en la Ley, pero que después se hizo extensiva en favor de los maestros de secundaria del orden territorial, sin que dicha ampliación legislativa implicara cambio alguno en los requisitos para su reconocimiento. Finalmente señaló que, al haberse desempeñado la demandante como docente en el Instituto de Enseñanza Media Diversificada, INEM, Simón Bolívar, de Santa Marta, entre el 1 de octubre de 1976 y el 31 de marzo de 1981, tal circunstancia la

excluye de los supuestos para el reconocimiento de la pensión gracia. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte actora interpuso recurso de apelación contra el anterior proveído (fl. 170 a 171). Sostiene que, el Tribunal no tuvo en cuenta la certificación de tiempo de servicio suscrita por el Coordinador de Nómina de la Secretaría de Educación departamental de Antioquia en la que se advierte que la demandante laboró como docente al servicio de ese departamento desde 1980. Argumenta la parte recurrente que, era innegable la vocación pensional de la señora Gloria Elena Álvarez Domínguez al haber reunido los requisitos exigidos por la ley para el reconocimiento de la pensión gracia, prestación que debió ser pagada desde el mismo momento en que hizo la solicitud ante la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL. Argumentó que, el acto acusado violó el derecho a la igualdad de la demandante en razón a que, el legislador previó la pensión gracia como una recompensa para las personas que hubieran laborado toda su vida al servicio de la educación oficial, sin exigir requisitos adicionales o clasificaciones arbitrarias como lo hace la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, en el caso concreto. Señaló que, de acuerdo a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, los principios de favorabilidad, irrenunciabilidad de los beneficios mínimos de carácter laboral e igualdad establecidos en la Constitución Políticos, aplicables al caso concreto, no permiten interpretación diferente a lo previsto en la Ley 114 de 1913, la cual expresamente permitió que el derecho al reconocimiento de la pensión gracia se concretara al haber laborado más de 20 años en el servicio docente.

CONSIDERACIONES Como no se observa causal que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes consideraciones. Problema jurídico por resolver Corresponde a la Sala precisar si se ajusta o no a derecho la solicitud de la recurrente de reconocimiento y pago de la pensión gracia, teniendo en cuenta el cómputo del tiempo de servicio prestado como docente nacional. Acto Acusado Resolución No. 15286 de 27 de mayo de 2005, por medio de la cual la Gerencia General de la Caja Nacional de Previsión Social, negó la petición de reconocimiento y pago de una pensión gracia impetrada por la señora Gloria Elena Álvarez Domínguez (fls. 2 a 8). Hechos probados La actora nació el 6 de septiembre de 1949 en el municipio de Medellín, departamento de Antioquia, según consta en la copia de su cédula de ciudadanía visible a folio 53 del expediente. Según constancia, suscrita por el Rector del Instituto de Enseñanza Media Diversificada, INEM, Simón Bolívar de Santa Marta, Magdalena, la señora Gloria Elena Álvarez Domínguez laboró es esa institución educativa del 1 de octubre de 1976 al 31 de marzo de 1981, en el cargo de Profesora II-B, en el Departamento de Idiomas (fl. 75). De acuerdo a la certificación de 2 de marzo de 2001, suscrita por el Director de Personal y Asuntos Docentes de la Secretaría de Educación y Cultura del departamento de Antioquia, la demandante prestó sus servicios como docente nacionalizada, de la siguiente forma (fl. 56):

“Me permito informales que la señora Gloria Elena Álvarez Domínguez, con cédula de ciudadanía 32.462.950 de Medellín, tenía el carácter de Docente Nacionalizada, pagada con recursos del Situado Fiscal. Nombrada por Decreto Departamental No. 510 de 22 de marzo de 1983. Actualmente se encuentra desvinculada de la Administración mediante Resolución No. 4649 del 6 de junio de 2000. El último establecimiento donde laboró fue en el Liceo Cisneros del municipio de Cisneros, como Docente de Secundaria.”. La señora Gloria Elena Álvarez Domínguez elevó solicitud escrita ante la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, tendiente a obtener el reconocimiento de una pensión gracia de jubilación; la cual, le fue negada mediante Resolución No. 15286 de 27 de mayo de 2005, suscrita por la Gerencia General de la citada entidad (fls. 2 a 8). Del caso concreto La pensión gracia de jubilación fue consagrada mediante Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan prestado sus servicios en el Magisterio por un término no menor de 20 años; dicha norma establece condiciones especiales en materia pensional sobre la cuantía, la posibilidad de acumular servicios prestados en diversas épocas, los requisitos que deben acreditarse y ante quién deben comprobarse. El artículo 6º de la Ley 116 de 1928, extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de

instrucción pública. Consagró esta norma que, para el cómputo de los años de servicio, se podrían sumar los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en la normalista, al igual que el laborado en la inspección. El artículo 3º inciso segundo de la Ley 37 de 1933, extendió nuevamente el reconocimiento de la pensión gracia a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. Posteriormente, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, preceptúo que los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. En resumen, de conformidad con las leyes antes citadas, han tenido derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, los maestros de enseñanza primaria oficial, empleados y profesores de escuelas normales e inspectores de instrucción pública y maestros que hubieran completado los servicios en establecimientos de enseñanza secundaria, prestación a la que, a partir de las precisiones que se

hicieron por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 26 de agosto de 1997, dictada en el proceso No. S-699 de la cual fue ponente el Magistrado Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, sólo acceden aquellos docentes que hubieran prestado los servicios en planteles municipales, distritales o departamentales. No tienen derecho a ella, aquellos que hubieran servido en centros educativos de carácter nacional. La mencionada sentencia (S-699), señaló sobre el particular lo siguiente: “El artículo 1º de la Ley 114 mencionada es del siguiente tenor: “Los maestros de Escuelas Primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley”. El numeral 3º del artículo 4º prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”. Despréndese de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella. Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales. El artículo 6º. De la Ley 116 de 1928 dispuso: “Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los

inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección”. Destaca la Sala que, al sujetarse la regla transcrita a las exigencias de la Ley 114 de 1913 para que pudiera tenerse derecho a la pensión gracia, dejó vigente lo que éste ordenamiento prescribía en el sentido de que dicha prerrogativa no se otorgaba a docentes que recibieran pensión o recompensa nacional. Y la Ley 37 de 1933 (inc. 2º.art.3º.) lo que hizo simplemente fue extender la pensión aludida, sin cambio alguno de requisitos, a los maestros de establecimientos de enseñanza secundaria. No es de recibo el argumento que en ocasiones se ha expuesto para sostener que con motivo de la expedición de esta norma, pueda reconocerse la pensión gracia a todos los que prestan sus servicios a la Nación, por ser los maestros a que ella se refiere docentes de carácter nacional. Dos son las razones fundamentales que conducen al rechazo de tal aseveración, así: a. Como se dijo, la Ley 37 de 1933, examinada en relación con la Ley 116 de 1928 y la 114 de 1913, no introdujo modificación alguna a las exigencias establecidas en estos ordenamientos normativos. b. No es acertada la afirmación de que los establecimientos oficiales

de educación secundaria fuesen nacionales en su totalidad en 1933. Tanto, que fue con la Ley 43 de 1975 que se inició el proceso de nacionalización tanto de la educación primaria como de la secundaria. Por eso en su encabezamiento se lee: “por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías; se redistribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones”. Y en su artículo primero se prescribe hacia el futuro: “La educación primaria y secundaria serán un servicio público de cargo de la nación”.

2. Se repite que a partir de 1975, por virtud de la Ley 43, empieza el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales a que se refieren los ordenamientos anteriormente citados

(L.114 / 13: L. 116 / 28, y L. 28 / 33); proceso que culminó en 1980.

3. El artículo 15, No.2, literal A, de la Ley 91 de 1989 establece: “A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión

Social conforme el Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.”

4. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “….con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”; hecho que modificó la ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “…otra pensión o recompensa de carácter nacional”.

5. La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el de colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. (...)” Como quedó visto, el artículo 15, numeral 2º, literal a de la Ley 91 de 1989, consagra que los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas

que las hubieran desarrollado o modificado, tuvieren o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les continuará reconociendo siempre que cumplan los requisitos. Por tanto, para acceder a la pensión gracia, además del cumplimiento de la edad, es necesario que quien la solicite acredite los requisitos expresamente señalados en el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, es decir, que en el empleo se haya desempeñado con honradez y consagración, que no haya recibido ni reciba actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, y que acredite 20 años de servicio en planteles educativos del orden municipal o departamental. Descendiendo al caso en examen, y de acuerdo con las certificaciones de 14 de septiembre de 1999, suscrita por el Rector del Instituto de Enseñanza Media Diversificada, INEM, Simón Bolívar de la ciudad de Santa Marta, Magdalena, y de 2 de marzo de 2001, proferida por el Director de Personal y Asuntos Docentes de la Secretaría de Educación y Cultura del departamento de Antioquia, visibles a folio 56 y 75 del expediente, respectivamente, la señora Gloria Elena Álvarez Domínguez prestó sus servicios como docente nacional del 1 de octubre de 1976 al 31 de marzo de 1981 y como docente nacionalizada del 22 de marzo de 1983 al 6 de junio de 2000. Conforme a lo anterior, concluye la Sala que debido a que el tiempo laborado por la actora como docente, antes del 31 de diciembre de 1980, fue del orden nacional, en el Instituto de Enseñanza Media Diversificada, INEM, Simón Bolívar

de la ciudad de Santa Marta, Magdalena, no es posible su cómputo para efectos del reconocimiento y pago de una pensión de jubilación gracia. De otra parte, en lo que respecta a la supuesta vulneración del derecho a la igualdad de la demandante estima la Sala que, dentro del plenario no obra prueba que permita inferir que su situación particular se asemeja a la de otros docentes a los que se les haya reconocido pensión de jubilación gracia. Así las cosas, el cargo propuesto por violación al derecho a la igualdad no está llamado a prosperar. Finalmente, estima la Sala que si bien, como quedó visto, el tiempo acreditado por la señora Gloria Elena Álvarez Domínguez como docente nacional no resultó útil para efectos del reconocimiento de una pensión gracia, el mismo puede ser acreditado con el fin de obtener una pensión ordinaria de jubilación en los términos previsto en la ley. Así las cosas, la Sala encuentra que no se logró desvirtuar la presunción de legalidad que recae sobre los actos administrativos demandados. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia del 20 de abril de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se negaron las súplicas de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A CONFÍRMASE la sentencia de 20 de abril de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia por medio de la cual se negaron las pretensiones de la

demanda interpuesta por GLORIA ELENA ÁLVAREZ DOMÍNGUEZ contra la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL. Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA GERARDO ARENAS MONSALVE

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ