CE-05001-23-31-000-2006-00566-01(AC)-2006

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN

Bogotá D.C., nueve (9) de noviembre de dos mil seis (2006) Radicación número: 05001-23-31-000-2006-00566-01(AC)

Actor: Sintrabecólicas

Demandado: Departamento de Antioquia otros Asunto: Acción de Cumplimiento – Fallo Resuelve la Sala el recurso de apelación formulado por la parte accionante contra el fallo proferido el quince (15) de mayo de dos mil seis (2006), por la Sala Novena

de Decisión del Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia. I.- LO PRETENDIDO Con la acción se solicitó: “…, que se ordene al Representante legal del Departamento de Antioquia (Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia), dar cumplimiento a lo resuelto por el Ministerio de la Protección social (sic) mediante la resolución 0749 de 2001, juzgada en fallo del honorable Consejo de Estado numero (sic) 1135-02 del 30 de junio de 2005, e iniciar de inmediato la negociación del pliego de peticiones, presentado por nuestra organización” II.- LOS HECHOS DE LA ACCIÓN En este capítulo se afirmó que: 1.- De tiempo atrás los trabajadores de la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia han venido luchando por sus derechos sindicales, ahora materializados en un pliego de peticiones. 2.- El Ministerio de Protección Social expidió la Resolución No. 0749 de 2001,

mediante la cual compelió al Departamento de Antioquia – Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia (en adelante F.L.A.), para que entrara a negociar el pliego de peticiones presentado por el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria de las Bebidas Alcohólicas (en adelante SINTRABECOLICAS). 3.- Por el desacato de la administración a esa resolución, el Ministerio de la Protección Social impuso sanción económica a través de la Resolución 071. 4.- Como respuesta a ello la F.L.A., interpuso acción de tutela ante el Tribunal y en contra del citado Ministerio, declarada improcedente. También presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante esta Corporación, solicitando suspensión provisional que fue negada. 5.- Dicho proceso se falló con sentencia 1135-02 de junio 30 de 2005, reconociendo la razón a los trabajadores y sosteniendo que la empleadora obró con fraude a la Constitución (trascribe parte de sus considerandos). 6.- SINTRABECOLICAS promovió acción de tutela ante el Juzgado 15 Penal del Circuito de Medellín para obligar a F.L.A., a negociar el pliego de peticiones, siéndole amparados sus derechos fundamentales y ordenándose a la administración a nombrar la comisión negociadora e instalar la mesa de negociación, lo cual “culminó con la terminación de la etapa de arreglo directo,sin (sic) negociar ni un solo punto del pliego de peticiones, ya que la comisión patronal dilató el proceso, para propiciar la situación jurídica que obligara a la organización Sindical, a reunir la asamblea de trabajadores de la Fábrica de Licores y Alcoholes

de Antioquia, para votar por la huelga o por el tribunal de arbitramento” (trascribe apartes de la sentencia de diciembre 13 de 2005 dictada por el Tribunal Superior en segunda instancia). 7.- Reunidos en asamblea los trabajadores “fue votada por mayoría la huelga”. El Ministerio de Protección Social intervino a través de altos funcionarios “quienes, engañando a los trabajadores para que suspendieran por 5 días la huelga mientras ellos definían los recursos contra la resolución del mismo Ministerio que había obligado al empleador a negociar el pliego, dándonos la seguridad y certeza de que los trabajadores estábamos obrando acorde a las normas establecidas y no se fallaría en contra nuestra, cosa que no sucedió después que el Sindicato accediera a sus peticiones, ya que se emitió la fraudulenta resolución 04448 del 23 de diciembre de 2005. Esa resolución que revoca en todas y cada una de sus partes la resolución 02694 de noviembre de 2005 que ordena la negociación del pliego, tiene como basamento ¡oígase (sic) bien!, la “tesis” según la cual el Ministerio de la Protección Social no define derechos”. 8.- La Resolución 0749 de 2001, que obliga a negociar el pliego de peticiones de SINTRABECOLICAS, se halla en firme gracias al estudio de legalidad que le hizo esta Corporación y no puede revocarse sin la autorización de su beneficiario por haber generado derechos subjetivos, pues su desconocimiento puede generar responsabilidad en distintas áreas del derecho. 9.- La Resolución 04448 de diciembre 23 de 2005 revocó la orden impartida por el Inspector de primera instancia tras considerar que los funcionarios del Ministerio

de la Protección Social no definen derechos, no son jueces y tienen funciones de policía administrativa. Eso es cierto, pero en ocasiones la administración usurpa esas funciones. 10.- La Resolución 04448 de 2005 desconoció la sentencia del Consejo de Estado que avaló la legalidad de la Resolución 0749 de 2001, constituyéndose en una vía de hecho, un acto grosero. 11.- Las decisiones de la administración en contra de la Resolución 0749 de 2001 son vías de hecho y por lo mismo inexistentes. El Ministerio de la Protección Social es incompetente para propiciar su incumplimiento porque, por el contrario, debe hacerla cumplir, porque la resolución es intocable por virtud de la decisión del Consejo de Estado, e incompetente éticamente porque calcularon acatarla en cuanto la decisión judicial les fuera favorable. 12.- Del lado del derecho deciden con esta acción, los trabajadores, acudir a la protección judicial. III.- LA CONTESTACIÓN El mandatario judicial de la F.L.A., dio respuesta a los hechos de la demanda así: El primero, no es un hecho. El segundo, no es cierto que la Resolución 749 de 2001 obligue a la F.L.A. El tercero, no es cierto, la Resolución 071/2002 fue confirmada por la Resolución 2296/2001 y ésta revocada por la Resolución 2136/2002. El cuarto, es cierto. El quinto, es parcialmente cierto, dado que en las consideraciones únicamente dice como debería estar constituida la F.L.A., pero en su resolutiva solamente negó las pretensiones de la demanda. El sexto, es cierto

únicamente en cuanto a los fallos mencionados. El séptimo, es cierto tan solo en la decisión de votar la huelga por parte de los trabajadores, lo demás es una apreciación jurídica. El octavo, no es un hecho. El noveno, es cierto únicamente en cuanto al contenido de la Resolución 04448 de 2005. Los restantes, no son hechos. Como razones de la defensa se afirma haberse producido la cosa juzgada, porque SINTRABECOLICAS y algunos de sus afiliados independientemente, han acudido en distintas oportunidades a la justicia para denunciar los mismos hechos. En efecto, respecto del pliego de peticiones presentado en noviembre de 1999 se presentó la acción de cumplimiento ACU-1223, fallada en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 9 de febrero de 2000 y confirmada en segunda instancia por la Sección Tercera de esta corporación a través de la sentencia de abril 6 de 2000. En múltiples disposiciones administrativas y fallos judiciales se precisó que SINTRABECOLICAS es un sindicato de industria, integrado por empleados públicos, sin que pueda generar conflicto colectivo de trabajo presentando pliego de peticiones, estándole permitido únicamente la presentación de peticiones respetuosas que deben discutirse con la administración a través de los mecanismos de mediación, conciliación y arbitraje. Agrega el libelista: “En cumplimiento de estos fallos, se adelantaron sesiones de mesas de concertación, puesto que lo ordenado por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo fue darle aplicación al artículo 8º de la Ley

411 de 1997, en el sentido de que lo que se podía discutir eran peticiones respetuosas y no pliego de peticiones. Fue así como se suscribieron: un acuerdo previo el 13 de julio de 2000; un acta de inicio el 26 de julio de 2000 y un resumen de seis (6) reuniones, según consta en documento enviado por los representantes de la administración al gerente en agosto 28 de 2000. De estas actuaciones se desprende que efectivamente los representantes del sindicato estaban dispuesto a discutir peticiones respetuosas y aunque se adelantaron varias sesiones, terminaron rompiendo abruptamente las conversaciones” La segunda vez que SINTRABECOLICAS promovió acción de cumplimiento para ordenar a la F.L.A., negociar el pliego de peticiones presentado en noviembre de 2000, fue a consecuencia de la expedición de la Resolución 0749 de 2001, fallada por la Sala Sexta del Tribunal Administrativo de Antioquia el 20 de agosto de 2002, en el sentido de inaplicar ese acto administrativo y reconociendo que el caso ya había sido decidido con las providencias mencionadas en precedencia. En dicho fallo se reconoció la excepción de inconstitucionalidad para inaplicar la Resolución 0749 de 2001, tras estimar ilegal que las autoridades del trabajo obliguen al Departamento a adelantar actos contrarios a la Constitución y la ley, según lo previsto en el artículo 20 de la Ley 393 de 1997. Tampoco se puede obligar al Departamento de Antioquia a que cumpla dicha resolución porque allí se requiere a la F.L.A., “la cual no existe como una entidad autónoma e

independiente”, se trata de “una Unidad estratégica de Gestión adscrita a la Secretaría de Hacienda Departamental de conformidad con el Decreto 1983 del 10 de octubre de 2001, dictado con base en las facultades otorgadas por la Ordenanza 011 del 27 de octubre de 2001 y los Decretos Departamentales 2102 del 6 de noviembre de 2001 y 2202 del 28 de diciembre de 2001, por lo tanto, no tiene personería jurídica, ni autonomía administrativa, presupuestal, ni financiera”. Referente al sentido y alcance del fallo proferido por el Consejo de Estado el 30 de junio de 2005, expediente 1135-02, adujo el apoderado que con esa acción se solicitó la nulidad de la Resolución 0749 de 2001 expedida por el Director Territorial de Cundinamarca del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, y el consiguiente restablecimiento del derecho, consistiendo la decisión tan solo en negar las pretensiones de la demanda. Es decir, la Resolución 0749 de 2001 conservó su vigencia, pero de ahí no puede seguirse, no obstante las consideraciones del fallo, la nulidad de los Decretos Ordenanzales 625 de 1968, 449 de 1973, 2865 y 4698 de 1996 y 1394 de 2000, que definieron no solo los cargos de la Unidad Administrativa Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia, sino también las Unidades Administrativas que conforman los organismos de la Administración Central Departamental y la Planta de Cargos Globalizada. Y agrega: “Los considerandos del Consejo de Estado del 30 de junio de 2005, no

tiene (sic) la virtualidad, ni el alcance de suprimir o transformar la estructura organizacional del Departamento de Antioquia, ni de crear una Empresa Industrial y Comercial del Estado, ni de reclasificar a empleados públicos de la Fábrica de Licores como trabajadores oficiales, cambiándoles su régimen salarial y prestacional, su régimen de carrera administrativa y de ingreso y desvinculación de la administración pública, primero porque la sentencia solo (sic) deniega las súplicas de la demanda y segundo porque una sentencia del Consejo del (sic) Estado, no puede transformar la Estructura Administrativa del Departamento de Antioquia, máxime cuando no son demandados los actos administrativos que establecen esta estructura” Esa decisión judicial tampoco afecta la estructura administrativa del Departamento de Antioquia, porque los decretos citados párrafos arriba fueron derogados por la reestructuración administrativa realizada a través de los siguientes actos: Ordenanza 11 de junio 27 de 2001 – Autorización al Gobernador para expedir la nueva organización administrativa del nivel central; Decretos Ordenanzales 1983 de octubre 10 de 2001 y 2102 de noviembre 6 de 2001, que fijan la nueva estructura orgánica del nivel central, se definen las unidades administrativas que integran los organismos, la planta de cargos globalizada y se asigna a cada organismo su planta de cargos; Decreto Ordenanzal 2202 de noviembre 28 de 2001 por medio del cual se actualiza el manual específico de funciones y de requisitos por cargos. La naturaleza jurídica de la FÁBRICA DE LICORES Y ALCOHOLES DE ANTIOQUIA, insiste el apoderado, no se modificó con dicha decisión judicial,

continúa siendo una Unidad Administrativa adscrita a la Secretaría de Hacienda del Departamento de Antioquia y sus servidores siguen siendo empleados públicos. Su naturaleza jurídica sólo cambiará el día que la Asamblea Departamental así lo decida, por ser la competente según lo dispuesto en el numeral 7 del artículo 300 de la Constitución. De otro lado, el cumplimiento de la Resolución 0749 de 2001 no puede aceptarse porque ya han transcurrido más de cinco años de su vigencia y las normas sobre negociación colectiva fijan unos términos perentorios que no pueden prorrogarse ni revivirse por el mutuo acuerdo de las partes. Además, en cumplimiento de la sentencia de noviembre 8 de 2005 del Juzgado 15 Penal del Circuito, expediente 20050559, se ordenó la integración de una comisión negociadora para debatir el pliego de peticiones, con lo que se puede decir que la etapa de arreglo directo ya se surtió. También, SINTRABECOLICAS formuló queja ante el Ministerio de la Protección Social para obligar a la administración departamental al cumplimiento de la Resolución 749 de 2001, para lo cual dicha autoridad expidió la Resolución 2694 de noviembre 29 de 2005, ordenando su cumplimiento, pero con la Resolución 4448 de diciembre 234 de 2005 fue revocada, de cuyo contenido infiere el apoderado que la Resolución 749 de 2001 quedó implícitamente revocado. Agotada la etapa de arreglo directo, la organización sindical votó como hora cero de la huelga la 1:00 a.m., del 17 de diciembre de 2005, pero gracias a la

intervención del Ministerio de la Protección Social, esa actividad se suspendió mientras se decidía la apelación interpuesta contra la Resolución 2694 de 2005. Por último, como argumentos nuevos se aducen que el Departamento Administrativo de la Función Pública, en concepto emitido en noviembre de 2003, señaló que los funcionarios de la F.L.A., son empleados públicos y no trabajadores oficiales. Con esa posición ha coincidido la justicia ordinaria laboral al decidir distintos procesos promovidos por ex empleados de la F.L.A., quienes han alegado fuero circunstancial por la presentación del pliego de peticiones. Y, el sindicato presentó derecho de petición sobre negociación de pliego de peticiones en diciembre 27 de 2005 a la Directora Territorial de Antioquia del Ministerio de la Protección Social, pretendiendo la aplicación de la Resolución 749 de 2001, pero dicha autoridad respondió que con la Resolución 4448 de diciembre 23 de 2005 se dejó en libertad a las partes de acudir a la jurisdicción debido a que esa autoridad administrativa no puede entrar a definir derechos. En el mismo escrito la F.L.A., propuso las siguientes excepciones: 1.- Cosa Juzgada: Porque la administración de justicia ha dictado fallos entre las mismas partes, por los mismos hechos y las mismas pretensiones. 2.- Ineptitud de demanda por falta de legitimación en la causa por activa: Además de que no se acreditó la existencia y representación legal de SINTRABECOLICAS, el promotor de la acción no demostró ser su representante legal “ya que tratándose de un sindicato de industria, la representación legal está en cabeza del

Presidente Nacional de la Organización Sindical y no de un presidente de una Directiva Seccional”. 3.- Ineptitud de demanda por falta de legitimación en la causa por pasiva: La acción se dirige contra el Departamento de Antioquia – Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia “y lo pretendido es que se le ordene dar cumplimiento a la Resolución No. 749 del 8 de junio de 2001, que contiene una orden a una empresa denominada FABRICA DE LICORES Y ALCOHOLES DE ANTIOQUIA, la cual no existe”. 4.- Inexistencia de la obligación: Se basa igualmente en la inexistencia de la “empresa denominada FABRICA DE LICORES Y ALCOHOLES DE ANTIOQUIA”. 5.- Ineptitud de demanda por falta de requisitos: Por no contiene el libelo de demanda la manifestación señalada en el numeral 7 del artículo 10 de la Ley 393 de 1997, sobre el juramento de no haber promovido otra acción por los mismos hechos y derechos. IV.- EL FALLO DE PRIMER GRADO Se trata de la sentencia proferida el 19 de abril de 2006 por la Sala Novena de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. Sobre las excepciones propuestas dijo el Tribunal que serían estudiadas con el fondo de la materia. Sostuvo el Tribunal que la acción de cumplimiento se instituyó con el propósito de hacer efectivo el cumplimiento de un deber legal omitido, consignado en una ley o en un acto administrativo, “pero ella no ha sido instituida para discutir derechos inciertos”, apoyándose en esto en citas literales de las sentencias de noviembre 6

de 1997 expediente ACU-032 y de octubre 17 de 1997 expediente ACU-020. Luego de precisar el objeto de esta acción constitucional, representado en el cumplimiento de la Resolución 749 del 8 de junio de 2001, y de retomar literalmente los argumentos allí esgrimidos a manera de consideraciones, señaló el A-quo que el Departamento de Antioquia promovió acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la citada resolución, que fue decidida en los términos conocidos y con argumentos que el fallo apelado extracta. Adicionalmente señaló que si bien el Consejo de Estado consideró que la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia debía catalogarse como una Empresa Industrial y Comercial del Estado, ese pronunciamiento no quedó consignado en la parte resolutiva del fallo. De igual forma recuerda lo ocurrido con el fallo de tutela proferido el 8 de noviembre de 2005 por el Juzgado 15 Penal del Circuito de Medellín, interpuesto por SINTRABECOLICAS, con el que se ordenó acatar el fallo del Consejo de Estado integrando la respectiva comisión negociadora para estudiar lo relativo al pliego de peticiones. Sin embargo, el Tribunal Superior de Medellín – Sala Penal, con sentencia del 13 de diciembre de 2005 revocó el fallo anterior y negó las pretensiones de la acción. Recuerda igualmente lo ocurrido con la Resolución 4448 de diciembre 23 de 2005, expedida por el Ministerio de la Protección Social, por medio de la cual se revocó la Resolución 2694 de noviembre 29 de 2005 que ordenó el cumplimiento de la

Resolución 749, trascribiendo al efecto parte de su motivación. El anterior recorrido permite inferir al Tribunal que no está claro si la F.L.A., es una Empresa Industrial y Comercial del Estado o si se trata de una dependencia de la Secretaría de Hacienda del Departamento de Antioquia, “por lo que no es posible ordenar el cumplimiento de una norma que se aplica para los trabajadores oficiales y no para los empleados públicos, sin saber cómo se encuentran catalogadas las personas que laboran en la mencionada entidad”. Tampoco el Consejo de Estado fijó una obligación concreta para el Departamento de Antioquia, dando a entender en su parte considerativa que la F.L.A., es una Empresa Industrial y Comercial del Estado, “con lo que se cambiaría el régimen vigente, pero nada se dijo al respecto en la parte resolutiva”. En definitiva, la falta de claridad sobre tal aspecto llevó al Tribunal a concluir la improsperidad de la acción y si la parte accionante consideraba que se le vulneraban sus derechos sindicales ha debido demandar esa normatividad para luego sí acudir a este mecanismo constitucional. V.- EL RECURSO DE APELACIÓN El representante legal de SINTRABECOLICAS interpuso oportunamente recurso de apelación contra el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, fundamentándolo en razones que se sintetizan así: La obligación contenida en la Resolución 749 de 2001 es clara, expresa y actualmente exigible, cuyo numeral 2º fue juzgado y encontrado conforme a la Constitución por el Consejo de Estado en la sentencia del 30 de junio de 2005, lo cual lo torna “inmodificable por haber sido juzgado por el Juez Contencioso de

más alto rango”. Lamenta que el Tribunal hubiera desconocido el contenido del acto administrativo, la sentencia del Consejo de Estado y los derechos fundamentales de esa organización sindical. Luego de citar segmentos de las consideraciones dadas por el Consejo de Estado en su fallo y de copiar el contenido del artículo 433 del Código Sustantivo del Trabajo, el libelista concluyó afirmando: “Las disposiciones que nos amparan son claras, expresas y actualmente exigibles, tanto que parecen un título ejecutivo. El Consejo de Estado deberá ordenar que la entidad demandada inicie de inmediato la negociación del pliego de peticiones que le presentamos desde el 27 de noviembre de 2000. Y somos trabajadores oficiales porque así lo ha definido el legislador e interpretado la máxima autoridad de la justicia Contencioso Administrativa, que excepción por “fundamentales” los actos que adscribieron la Fábrica de Licores de Antioquia a la secretaría de Hacienda del Departamento” CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- Competencia Esta Sala es competente para resolver del recurso de apelación formulado por la parte demandada contra el fallo dictado el 15 de mayo de 2006 por la Sala Novena de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, dentro de la Acción de Cumplimiento promovida por el SINDICATO NACIONAL DE TRABAJADORES DE LA INDUSTRIA DE LAS BEBIDAS ALCOHÓLICAS “SINTRABECOLICAS” contra EL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA – FÁBRICA DE LICORES Y ALCOHOLES DE ANTIOQUIA, por así disponerlo el parágrafo transitorio del artículo 3 de la Ley

393 del 29 de julio de 1997 “Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”. 2.- Constitución en Renuencia Tal como lo precisa el inciso 2 del artículo 8 de la Ley 393 de 1997, esta acción pública debe estar precedida de la acreditación de constitución en renuencia de la entidad en quien recae el cumplimiento del deber legal omitido, o como lo dice el propio texto de la ley, “la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su cumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud”. No hay duda del cumplimiento del citado requisito de procedibilidad, puesto que existe un largo historial de memoriales dirigidos por los representantes del sindicato SINTRABECOLICAS, a las autoridades departamentales de la Gobernación de Antioquia, reclamando el cumplimiento efectivo de lo dispuesto en la Resolución 0749 del 8 de junio de 2001, expedida por el Director Territorial de Cundinamarca del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, y pidiendo en concreto que se obligue a la instalación de la mesa de negociaciones para la discusión del Pliego de Peticiones presentado en noviembre de 1999. Prueba de ello son los siguientes escritos: (i) Memorial del 14 de agosto de 2003 presentado al Gobernador (e) del Departamento de Antioquia, visible de folios 64 a 79, con el cual se remata diciendo: “Señor Gobernador los trabajadores de la F.L.A.

nuevamente reitera (sic) la buena voluntad para que nos sentemos a conciliar con base a (sic) la constitución, leyes, decretos, sentencias y demás normas que regulan el asunto en estudio y así evitarnos desasosiegos futuros”; (ii) Memorial del 26 de agosto de 2005 dirigido al Gerente de la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia, visible a folio 80, con el que se pide “Nombrar la COMISION NEGOCIADORA DE SU ADMINISTRACION PARA comenzar a discutir el petitorio presentado por nuestra organización al señor Gerente de la Fábrica de Licores y alcoholes de Antioquia y al señor gobernador de Antioquia, mediante radicado de 27 de noviembre de 2000 Ministerio de la Protección Social y 28 de noviembre de 2000 Fábrica de licores y Alcoholes de Antioquia”. La ratificación de la negativa de la Fábrica de Licores de Antioquia a negociar el Pliego de Peticiones se advierte en el oficio 8657 de septiembre 9 de 2005, donde su Gerente contestó: “En consecuencia la solicitud de integrar la comisión negociadora no procede y menos aún cuando no tengo como Gerente de la FÁBRICA DE LICORES Y ALCOHOLES DE ANTIOQUIA la facultad para hacerlo, puesto que con la expedición del fallo del Consejo de Estado que resuelve en forma negativa la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA – FABRICA DE LICORES Y ALCOHOLES DE ANTIOQUIA, no se está cambiando la naturaleza jurídica de la misma y en ese orden de ideas

continúa siendo una dependencia administrativa de la Secretaría de Hacienda de la Gobernación de Antioquia, siendo su Representante Legal el Señor Gobernador” (fls. 81 y 82) Por tanto, existe negativa expresa de parte de la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia en dar cumplimiento a lo dispuesto en la Resolución 0749 del 8 de junio de 2001, es decir entrar a discutir el Pliego de Peticiones que el sindicato SINTRABECOLICAS había presentado a la administración departamental y a esa entidad. 3.- Problema Jurídico Debe la Sala entrar a valorar si efectivamente el DEPARTMENTO DE ANTIOQUIA y LA FÁBRICA DE LICORES Y ALCOHOLES DE ANTIOQUIA, están desatendiendo el deber legal consignado en la Resolución 0749 del 8 de junio de 2001, expedida por el Director Territorial de Cundinamarca del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, por medio de la cual se les conmina a cumplir, con relación al sindicato SINTRABECOLICAS, lo previsto en el artículo 433 del Código Sustantivo del Trabajo (C.S.T.), para que entren en la fase de arreglo directo o de negociaciones del Pliego de Peticiones que esta organización sindical formuló a aquéllos. Se tomarán en cuenta los medios exceptivos formulados por la parte demandada y todos los pormenores que a lo largo de los años han nutrido el debate que se teje en torno de la exigibilidad o no del deber legal que se denuncia omitido, elementos que por supuesto determinarán la prosperidad o improsperidad de esta acción pública. 4.- Algunas generalidades de la Acción de Cumplimiento

Con la promulgación de la Constitución Política de 1991 se inauguró, entre muchas más instituciones jurídicas, la acción de cumplimiento, con asiento en el artículo 87, con el claro propósito de “hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo”, pues de llegarse a acreditar ese desacato normativo el operador jurídico debe ordenar “a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”. El mismo objeto fue de nuevo proclamado por el legislador al reglamentar dicha acción, ya que en el artículo 1º de la Ley 393 de 1997 dispuso que “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”. Aunque debería estar en la conciencia colectiva el deber de acatar el ordenamiento jurídico, el constituyente dejó expreso tal deber para los nacionales y extranjeros (C.P. Art. 4), e igualmente para los servidores públicos, quienes están llamados a responder ante las autoridades públicas no solo por infringir la Constitución y las leyes sino igualmente “por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”. Es precisamente de las omisiones de los funcionarios públicos, y por excepción de los particulares que cumplen funciones públicas (Ley 393 de 1997 Art. 6), de las que se ocupa esta acción constitucional, encaminada a conjurar la vieja práctica en que incurría la administración al abrogarse el derecho de determinar en últimas la eficacia o ineficacia de una norma jurídica, con lo que sin duda se afectaba seriamente el principio democrático porque el producto de la

labor legislativa ya no solo requería de su entrada en vigencia sino de que el ejecutivo dispusiera lo necesario para su implementación o aplicación práctica. El papel que está llamada a cumplir la Rama Judicial – Jurisdicción Contencioso Administrativo, en el pleno desarrollo del Imperio de la Ley, resulta de gran importancia, en la medida que salvas las excepciones que se previeron en la Ley 393 de 1997, por principio todas las normas jurídicas con fuerza de ley o actos administrativos, están llamados a ejecutarse, muy a pesar de lo que al respecto pueda llegar a pensar el órgano destinatario del cumplimiento de ese deber legal; de modo que a esta jurisdicción le corresponde la salvaguarda de ese atributo de la Ley y de que su eficacia no quede al arbitrio de quien deba cumplirla. Con la entrada en vigencia de la Acción de Cumplimiento cobra mayor relevancia la fórmula Estado Social de Derecho con que se define al Estado Colombiano en el artículo 1º de la Constitución. De una parte, porque el contenido social que innegablemente debe incorporarse en toda producción del legislativo y por lo mismo en toda realización práctica de la administración pública en general elevada a la categoría de actos administrativos, podrá exigirse de manera coactiva con el concurso de la jurisdicción, en caso de no ser voluntaria y debidamente atendido por la autoridad encargada de su ejecución; y de otra parte, porque el principio de legalidad que subyace al Estado y que se manifiesta en la fórmula constitucional de que “Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley” (Art. 121), terminó reforzado con la acción que

se comenta al proscribirse la práctica institucional de postergar, a su arbitrio, la vigencia material de las normas jurídicas, de modo que ahora más que nunca el apego a los dictados de la ley, en sentido material, es una máxima en la que deben comprometerse no solo los asociados, sino con mayor razón las autoridades públicas, so pena de que sobre ellas recaiga un mandato de actuación o de abstenc