CE-05001-23-31-000-2006-01085-01(43121)-2020

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / PÓLIZA DE SEGURO / ENTIDAD ASEGURADORA / EPM /

BENEFICIARIO DEL SEGURO / GARANTÍAS DEL CONTRATISTA /

GARANTÍAS EN EL CONTRATO ADMINISTRATIVO / GARANTÍAS EN EL

CONTRATO ESTATAL / GARANTÍAS EN LA CONTRATACIÓN

ADMINISTRATIVA / VIGILANCIA DE LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA / VIGILANCIA DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL / EJECUCIÓN DE CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / EJECUCIÓN DE OBRA PÚBLICA / DEBERES DEL

CONTRATISTA / RESPONSABILIDAD DEL CONTRATISTA / OBLIGACIONES

DEL CONTRATISTA / TRABAJADORES DE CONTRATISTAS / RÉGIMEN

PRESTACIONAL DE LOS TRABAJADORES DE CONTRATISTAS

INDEPENDIENTES / RÉGIMEN SALARIAL DE LOS TRABAJADORES DE CONTRATISTAS INDEPENDIENTES / PAGO DE LA OBLIGACIÓN LABORAL I.A. Tel S.A. tomó una póliza de seguro con Seguros Alfa, cuya beneficiaria era EPM. La póliza amparaba a EPM por los riesgos que se originaran por el incumplimiento de I.A. Tel S.A. en el pago de salarios y prestaciones sociales en el contrato de obra. (…) [L]a cláusula 7 de las condiciones generales de la póliza establecía que EPM tenía la obligación de vigilar la ejecución del contrato de obra y tomar las medidas correctivas necesarias. (…) [E]n ejercicio del deber de vigilancia, EPM requirió en varias oportunidades a la contratista para que

efectuara el pago de las obligaciones laborales a sus trabajadores. (…), [L]a revisoría fiscal de la contratista certificó que dicha compañía se encontraba a paz y salvo con sus obligaciones laborales y, posteriormente, EPM procedió a pagar la totalidad del contrato a I.A. Tel S.A.

CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / PÓLIZA DE SEGURO / GARANTÍAS DEL

CONTRATISTA / GARANTÍAS EN EL CONTRATO ESTATAL / EPM /

VIGILANCIA DE LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA / VIGILANCIA DE LA

CONTRATACIÓN ESTATAL / DEBERES DEL CONTRATISTA /

RESPONSABILIDAD DEL CONTRATISTA / OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA / TRABAJADORES DE CONTRATISTAS / PAGO DE LA OBLIGACIÓN LABORAL / CERTIFICADO DE PAZ Y SALVO / PAGO AL CONTRATISTA - Por EPM una vez obtuvo el paz y salvo sobre el pago de salarios y prestaciones a los trabajadores EPM ejerció la vigilancia debida frente a las obligaciones laborales de la contratista con sus empleados en el contrato de obra celebrado con I.A. Tel S.A., ya que requirió al contratista en múltiples oportunidades para que cumpliera sus obligaciones laborales y procedió al último pago del contrato una vez obtuvo la certificación de paz y salvo por parte de la revisoría fiscal.

LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / OBLIGACIONES DEL

CONTRATANTE / OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA / OBLIGACIONES DEL

CONTRATISTA EN EL CONTRATO ESTATAL / OBLIGACIONES DEL

CONTRATO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO QUE HACE

EFECTIVA PÓLIZA DE CUMPLIMIENTO / MOTIVACIÓN DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / INEXISTENCIA DE LA FALTA DE MOTIVACIÓN DEL

ACTO ADMINISTRATIVO / DECLARACIÓN DE EXISTENCIA DEL SINIESTRO / OCURRENCIA DEL SINIESTRO EPM no tenía la facultad de hacer descuentos o compensaciones por obligaciones de la contratista con sus trabajadores al momento de liquidar el contrato, pues son las obligaciones entre las partes las que deben determinarse en ese momento; (iii) el deber de vigilancia de la cláusula 7 de las condiciones de la póliza no es equivalente a la obligación de impedir el siniestro, como lo pretende la demandante y, (iv) la demandante no cumplió con la carga de demostrar los cargos relativos a la falta de motivación y a la inclusión del valor preciso de las reclamaciones laborales en los actos administrativos mediante los cuales se declaró la ocurrencia del siniestro. (…) EPM cumplió con el deber de vigilancia incluido en la cláusula 7 de la póliza CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / PÓLIZA DE SEGURO / GARANTÍAS EN EL

CONTRATO ESTATAL / EPM / VIGILANCIA DE LA CONTRATACIÓN

ADMINISTRATIVA / VIGILANCIA DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL /

EJECUCIÓN DE CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / EJECUCIÓN DE OBRA

PÚBLICA / REQUERIMIENTO DEL DEUDOR / OBLIGACIONES DEL

CONTRATISTA / TRABAJADORES DE CONTRATISTAS / PAGO DE LA

OBLIGACIÓN LABORAL / MULTA AL CONTRATISTA / MULTA EN EL

CONTRATO ADMINISTRATIVO / MULTA EN EL CONTRATO ESTATAL /

FACULTAD DE IMPOSICIÓN DE MULTA DE LA ENTIDAD ESTATAL / CERTIFICADO DE PAZ Y SALVO / PAGO AL CONTRATISTA - Fue realizado por EPM una vez obtuvo el paz y salvo que acreditada el pago de salarios y prestaciones a los trabajadores / LIQUIDACIÓN SALARIAL / LIQUIDACIÓN

DE LAS PRESTACIONES SOCIALES

[L]a cláusula 7 de las condiciones generales de la póliza establecía que EPM debía ejercer vigilancia sobre la ejecución del contrato de obra (…) y el manejo de los recursos (…). EPM sí cumplió con su deber de vigilancia, puesto que requirió a la contratista en múltiples oportunidades para que diera cumplimiento a sus obligaciones laborales y que, incluso, impuso algunas multas por esta razón. Adicionalmente, está probado que EPM obtuvo un documento de paz y salvo por dichos conceptos, expedido por la revisoría fiscal de la contratista. (…) Como lo explicaron EPM y el tribunal, la demandada envió varias comunicaciones a la contratista en las que solicitaba explicaciones por los retardos en los pagos, e impuso multas en tres ocasiones. (…) [A]l momento del último pago, EPM tenía conocimiento de que la contratista había cumplido con sus obligaciones laborales, como constaba en el paz y salvo expedido por la revisoría fiscal. CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / PAGO DEL CONTRATO / PAGO AL CONTRATISTA / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL - No incluye obligaciones de terceros / RECLAMACIÓN DEL ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL - No puede recaer sobre controversias surgidas en virtud de la póliza de seguro / OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA /

TRABAJADORES DE CONTRATISTAS / PAGO DE LA OBLIGACIÓN LABORAL / CERTIFICADO DE PAZ Y SALVO / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA - No puede contener compensaciones o deducciones respecto del contrato de seguro [L]as reclamaciones elevadas ante EPM con posterioridad al pago del contrato tampoco debían hacer parte de la liquidación ni debieron generar compensación alguna. (…) EPM ya había pagado la totalidad del precio del contrato, razón por la cual el valor de la liquidación fue cero y la entidad no adeudaba suma alguna al contratista sobre la que se pudiera efectuar una compensación. (…) [L]a liquidación es un cruce de cuentas únicamente entre las partes del contrato estatal, en este caso, I.A. Tel S.A. y EPM, y en consecuencia, no incluye obligaciones con terceros, como es el caso de las obligaciones de la contratista con sus trabajadores. En el acta de liquidación las partes señalaron que estaban a paz y salvo, por cuanto la contratista había cumplido con el objeto del contrato, y EPM había pagado el precio acordado. En tercer lugar, porque ni el contrato de obra ni los pliegos de condiciones facultaban a EPM a hacer compensaciones o deducciones en la liquidación, como lo pretendía la demandante.

OBLIGACIONES DEL CONTRATANTE / OBLIGACIONES DEL CONTRATO

ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO QUE HACE EFECTIVA PÓLIZA

DE CUMPLIMIENTO / NATURALEZA JURÍDICA DEL CONTRATO DE SEGURO

/ OBJETO DEL CONTRATO DE SEGURO / CONFIGURACIÓN DEL

SINIESTRO / DECLARACIÓN DE EXISTENCIA DEL SINIESTRO /

OCURRENCIA DEL SINIESTRO / OBLIGACIONES DE LA ENTIDAD

ASEGURADORA / RESPONSABILIDAD DE LA ENTIDAD ASEGURADORA /

NATURALEZA JURÍDICA DE LA ENTIDAD ASEGURADORA / EPM /

VIGILANCIA DE LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA / VIGILANCIA DE LA

CONTRATACIÓN ESTATAL / REQUERIMIENTO DEL DEUDOR / PAGO DE LA

OBLIGACIÓN LABORAL / MULTA AL CONTRATISTA / MULTA EN EL CONTRATO ADMINISTRATIVO Seguros Alfa S.A. pretendía imponer a EPM la obligación de garantizar que el siniestro no ocurriera, lo cual desnaturalizaría la esencia misma del contrato de seguro. Una obligación en este sentido volvería inocuo el riesgo asumido por la aseguradora, elemento esencial del contrato de seguro, según el artículo 1045 del Código de Comercio. (…) [P]ara la Sala es claro que EPM ejerció adecuadamente su deber de vigilancia sobre el contrato de obra, como se desprende de los distintos requerimientos y multas impuestos durante la vigencia del negocio jurídico. (…) EPM probó el siniestro y la cuantía y Seguros Alfa no los desestimó.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE COMERCIO - ARTÍCULO 1045

OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA / TRABAJADORES DE CONTRATISTAS / PAGO DE LA OBLIGACIÓN LABORAL / CERTIFICADO DE PAZ Y SALVO / PAGO AL CONTRATISTA - Fue realizado por EPM una vez obtuvo el paz y salvo que acreditada el pago de salarios y prestaciones a los trabajadores / RECLAMACIÓN DE DERECHOS LABORALES - Fue presentada

por los trabajadores con posterioridad a la terminación del contrato de obra /

TERMINACIÓN DE LA OBRA PÚBLICA / TERMINACIÓN DEL CONTRATO DE

OBRA PÚBLICA / ACTO ADMINISTRATIVO QUE HACE EFECTIVA PÓLIZA DE

CUMPLIMIENTO / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

INEXISTENCIA DE LA FALTA DE MOTIVACIÓN DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / DECLARACIÓN DE EXISTENCIA DEL SINIESTRO / OCURRENCIA DEL SINIESTRO EPM recibió, por parte de la revisoría fiscal de I.A. Tel S.A., un certificado de paz y salvo de las obligaciones laborales a cargo de la contratista. El numeral 11 del mismo acto administrativo, sin embargo, reconoce que 58 trabajadores habían presentado reclamaciones con posterioridad a la terminación del contrato y al pago de la última acta de obra (…). Ello demuestra que los actos administrativos demandados sí probaron la ocurrencia del siniestro y la cuantía. OBLIGACIONES DE LA ENTIDAD ASEGURADORA - Desestimar la existencia del siniestro cuando la póliza fue constituida a favor de entidad estatal /

RESPONSABILIDAD DE LA ENTIDAD ASEGURADORA / NATURALEZA

JURÍDICA DE LA ENTIDAD ASEGURADORA / REITERACIÓN DE LA

JURISPRUDENCIA / PRUEBA DEL SINIESTRO / DECLARACIÓN DE

EXISTENCIA DEL SINIESTRO / OCURRENCIA DEL SINIESTRO / OBLIGACIONES DEL CONTRATANTE / ENTIDAD ESTATAL / EPM / CONDUCTA DE LA PARTE DEMANDANTE - No desvirtuó la ocurrencia del

siniestro / CONDUCTA OMISIVA DE LA PARTE DEMANDANTE /

INCUMPLIMIENTO DE CARGA DE LA PRUEBA / OMISIÓN DE APORTAR LA

PRUEBA

[E]l Consejo de Estado ha establecido que las aseguradoras tienen a su cargo el deber de desestimar la existencia del siniestro cuando se trate de pólizas constituidas a favor de entidades estatales (…). Es claro que la obligación de probar la inexistencia del siniestro declarado en los actos administrativos demandados era de la demandante. Pese a que Seguros Alfa puso en entredicho la calidad de los reclamantes y el valor de las deudas, no probó que dichos reclamantes no hacían parte de la compañía o que I.A. Tel S.A. había efectuado los pagos. En definitiva, no desvirtuó la ocurrencia del siniestro.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el deber de desvirtuar la existencia del siniestro por parte de la entidad aseguradora, ver sentencia del 23 de junio de 2010, Exp. 16494; C.P. Enrique Gil Botero NOTA DE RELATORÍA: Sentencia con salvamento de voto del honorable

consejero Alberto Montaña Plata.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

Bogotá D.C., primero (1) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-23-31-000-2006-01085-01(43121)

Actor: SEGUROS ALFA S.A.

Demandado: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P.

Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACIÓN

SENTENCIA) Tema: La Sala confirma la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda porque la aseguradora no probó que EPM hubiese omitido su deber de vigilancia en el contrato de obra ni desestimó la ocurrencia del siniestro. SENTENCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por Seguros Alfa S.A. contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia que negó las pretensiones de la demanda. La Sala es competente para resolver el recurso de apelación de acuerdo con el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, norma que señala que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las controversias generadas en los contratos celebrados por las entidades estatales. A su vez, el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo prescribe que esta jurisdicción es competente para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de dichas entidades, y el artículo 129 le otorga la competencia para conocer de este proceso en segunda instancia.

I. ANTECEDENTES

A. Posición de la parte demandante 1.- El 23 de noviembre de 2005, Seguros Alfa S.A. presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Antioquia contra Empresas Públicas de Medellín E.S.P.1

(en adelante, EPM). 2.- La demandante solicitó declarar la nulidad de la resolución que declaró la ocurrencia de un siniestro y que hizo efectiva la garantía, y de aquella que resolvió el recurso de reposición confirmándola.

En la demanda se formularon las siguientes pretensiones2: <<Primera. Declárese la nulidad de la Resolución No. 00519 del 20 de junio de 2005 proferida por el gerente general de Empresas Públicas de Medellín y la Resolución No. 00712 del 1º de agosto de 2005, por la cual el gerente general de EPM resolvió el recurso de reposición interpuesto, en el sentido de confirmar la primera resolución.

Segundo: Como consecuencia de la declaración de nulidad, ordénese el restablecimiento del derecho a favor de Seguros Alfa S.A., dejando sin efecto 1 Cuaderno 1, Folios 1 – 54. 2 Cuaderno 1, Folio 45. la obligación de pagar la indemnización que le impusieron dichas resoluciones.

Tercero: En caso de que Seguros Alfa S.A. se viere obligada a pagar a Empresas Públicas de Medellín las obligaciones que le impusieron las mencionadas resoluciones, ordénese en la sentencia a la entidad demandada la restitución a la aseguradora demandante de la totalidad de las sumas pagadas por ella, con la correspondiente corrección monetaria e intereses legales comerciales que se causen desde que Seguros Alfa S.A. hubiere tenido que hacer el pago hasta que EPM le restituya la suma correspondiente >>. 3.- La accionante fundamentó sus pretensiones en las siguientes afirmaciones: 3.1.- El 17 de agosto de 2002, I.A. Tel S.A. y EPM celebraron el contrato de obra No. 0301145683. 3.2.- La cláusula 5 del contrato de obra obligaba a la contratista a constituir una garantía para cubrir el riesgo de pago de obligaciones laborales, así:

<<QUINTA: Garantías. EL CONTRATISTA se obliga a constituir una garantía para cubrir los siguientes riesgos (…) c. Amparo para el pago de obligaciones laborales. Este amparo deberá cubrir el riesgo de incumplimiento en el pago de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones por parte de El Contratista, relacionadas con el personal utilizado para la ejecución del contrato. Su valor asegurado deberá ser igual al diez por ciento (10%) del valor del contrato y su vigencia será igual al plazo máximo y tres (3) años más4>>. 3.3.- En cumplimiento de esta obligación, la contratista tomó la póliza No. 00047795 con Seguros Alfa, cuya beneficiaria era EPM. La póliza amparaba a EPM por los riesgos originados por incumplimiento en el pago de salarios y prestaciones sociales. 3.4.- La cláusula 7 de las condiciones generales de la póliza6 establecía que EPM debía ejercer un estricto control sobre la ejecución del contrato de obra No. 030114568 y el manejo de los recursos, y tomar las medidas correctivas necesarias, así: 3 Cuaderno 1, Folios 106 a 109, 174-1754 Cuaderno 1, Folios 107 – 108. 5 Cuaderno 1, Folio 178. 6 Cuaderno 1, Folio 182. <<Seguros Alfa tiene derecho a ejercer la vigilancia del contratista en la ejecución del contrato, para lo cual la entidad estatal contratante le prestará la colaboración necesaria (…) La entidad estatal contratante se compromete a ejercer estricto control por el desarrollo del contrato y sobre el manejo de los bienes y fondos

correspondientes dentro de las atribuciones que dicho contrato le confiere”7.>> 3.5.- EPM incumplió el deber de vigilancia contenido en la cláusula 7 del contrato de seguro porque no garantizó que I.A. Tel S.A. pagara sus obligaciones laborales. Explicó, sin embargo, que EPM había requerido al contratista en varias oportunidades para que aportara paz y salvos del pago y lo había multado en tres oportunidades. 3.6.- El 10 de agosto de 2004, EPM le exigió a la contratista el paz y salvo de sus obligaciones laborales con los trabajadores como condición para efectuar el pago de la última acta de obra. 3.7.- El 17 de agosto de 2004 venció el plazo de ejecución del contrato. 3.8.- El 31 de agosto de 2004, la revisora fiscal de I.A. Tel S.A. certificó que la contratista estaba a paz y salvo en sus obligaciones laborales con sus trabajadores. En consecuencia, EPM pagó la última acta de obra. 3.9.- Para la demandante, EPM incumplió su obligación de vigilancia, pues pagó la totalidad del contrato con base en la certificación de la revisoría fiscal, pero no verificó la existencia de obligaciones laborales pendientes. Para la demandante EPM debió retener las sumas que el contratista adeudaba a los trabajadores, así8: <<Si hubiera ejercido esa vigilancia y control, habría descubierto a tiempo el incumplimiento del contratista y le habría retenido las sumas adeudadas para compensarla contra las deudas laborales. En su lugar, (…) EPM pagó al contratista todo lo que le debía, escudándose en una certificación de una

7 Cuaderno 1, Folio 182. 8 Cuaderno 1, Folio 12. revisora fiscal (…) y con ello tratar de justificar el no haber ejercido un control directo y efectivo del estado de las deudas laborales.>> 3.10.- En febrero de 20059, varios trabajadores de I.A. Tel S.A. reclamaron ante EPM que la contratista no había efectuado el pago de algunas de sus obligaciones laborales. 3.11.- El 28 de mayo de 2005, EPM liquidó unilateralmente el contrato y declaró que no había sumas pendientes entre las partes, por lo que estaban a paz y salvo. No obstante, no compensó las obligaciones laborales pendientes de la contratista. En opinión de la demandante, “EPM tenía la obligación de verificar en la liquidación del contrato si el contratista tenía deudas laborales insolutas, para extinguirlas contra lo que EPM le adeudara al contratista”. 3.12.- El 20 de junio de 2005, EPM expidió la Resolución 51910, mediante la cual declaró la ocurrencia del siniestro por incumplimiento de las prestaciones sociales de la sociedad I.A. Tel S.A. Igualmente, hizo efectiva la garantía expedida por Seguros Alfa. Esta resolución fue recurrida por Seguros Alfa S.A., y confirmada por la EPM a través de la Resolución 712 del 1º de agosto de 2005. 3.13.- Para la accionante, los actos administrativos demandados son ilegales por lo siguiente: 3.13.1.- Vulneraron el numeral 7 de la póliza11, que obligaba a EPM a ejercer el control y vigilancia sobre el desarrollo del contrato. Según la demandante, EPM no cumplió con su función de vigilancia sobre el contrato, puesto que la entidad pagó

todo lo adeudado a la contratista sin verificar que I.A. Tel S.A. hubiera cumplido con sus obligaciones laborales. 3.13.2.- Violaron el debido proceso y adolecían de falsa motivación, pues EPM hizo efectiva la garantía sin verificar la existencia de las supuestas obligaciones laborales. En este sentido, omitió la obligación de probar la ocurrencia del siniestro y su cuantía12. B.- Posición de la parte demandada 9 Cuaderno 1, Folios 188 – 206; 213. 10 Cuaderno 1, Folios 55 a 79. 11 Cuaderno 1, Folios 30 a 36. 12 Cuaderno 1, Folios 17 al 23. 4.1.- EPM contestó la demanda y solicitó negar las pretensiones.13 4.2.- Explicó que los actos administrativos habían sido expedidos legalmente y que el monto reconocido por la póliza de seguro había sido destinado al pago de las obligaciones laborales de los trabajadores: 4.3.- Argumentó que sí había efectuado seguimientos al desarrollo del contrato, ya que, por ejemplo, había impuesto multas en tres oportunidades por razón de incumplimiento de obligaciones laborales14, lo cual fue comunicado a la aseguradora para que ésta tomara medidas orientadas evitar la ocurrencia del siniestro, sin que esta tomara ninguna medida correctiva. En este sentido, quien omitió el deber de vigilancia fue Seguros Alfa. Dijo: <<En el desarrollo del contrato, y precisamente ejerciendo la vigilancia sobre los pagos de salarios, EPM multó a la contratista (…) como consecuencia de lo anterior, al finalizar la ejecución del contrato, la contratista cumplió con el pago de los salarios (…) EPM también cumplió la

obligación legal de requerir e informar a la aseguradora sobre la inminente causación del siniestro de incumplimiento en el pago de salarios mediante oficios del 12 de julio de 2004 y 28 de octubre de 2004, con el fin de que ésta tomara las medidas conducentes a evitar la propagación de dicho siniestro y para que se tuviera en cuenta para efectos de una posible reclamación. Seguros Alfa no hizo ningún pronunciamiento frente a estas comunicaciones, ni tomó medida alguna para evitar la ocurrencia del siniestro (…)>> 4.4.- Explicó que al momento del pago de la última acta de obra, la información que tenía la entidad era que I.A. Tel S.A. no adeudaba salarios, como constaba en la certificación del 31 de agosto de 2004, expedida por la revisora fiscal de la contratista, así:15 13 .Cuaderno 1, Folios 288 a 314. 14 Los requerimientos se encuentran en el Cuaderno 1, Folios 445 a 470. 15 Cuaderno 1, Folios 291-292 y 301. “Para el momento del pago de la última acta a la contratista se contaba con la certificación expedida por la revisora fiscal, quien certificó que la Empresa I.A. Tel. S.A. se encontraba a paz y salvo por concepto de salarios, prestaciones sociales y otros”. 4.5.- Aclaró que al momento de la liquidación, la contratista había cumplido con el objeto del contrato. Manifestó que ni el contrato ni los pliegos de condiciones le daban potestad a EPM para retener saldos a la contratista o hacer compensaciones en la liquidación. 4.6.- Indicó que la entidad sí había determinado el siniestro y su cuantía al expedir

los actos administrativos demandados. Explicó que las resoluciones contenían los montos de las reclamaciones efectuadas por los trabajadores de la contratista.

C. La sentencia recurrida 5.- Mediante sentencia del 6 de septiembre de 2011, el Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda16. Previamente a fallar de fondo, señaló que, de conformidad con el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, la acción procedente no era la de nulidad y restablecimiento del derecho, como lo había manifestado la demandante, sino la de controversias contractuales, por cuanto el contrato ya había sido celebrado. 5.1.- Sostuvo que la entidad había ejercido el seguimiento al cumplimiento de las obligaciones laborales de la contratista, como constaba en varios requerimientos dirigidos a I.A Tel S.A., y que en el expediente constaba una certificación de la revisora fiscal de la contratista que comprobaba que la compañía estaba al día en sus obligaciones laborales, razón por la cual efectuó el pago de la totalidad de las facturas del contrato. 5.2.- Explicó que EPM sí había probado la ocurrencia del siniestro y que tenía derecho a hacer efectiva la garantía de cumplimiento. El tribunal citó jurisprudencia del Consejo de Estado e indicó que era la aseguradora quien debía probar que el siniestro no había ocurrido y, por lo tanto, desvirtuar la legalidad del acto administrativo, lo cual no sucedió en el caso concreto.

D. Recurso de apelación de la sociedad demandante 16 Cuaderno 2, Folios 630 a 648. 6.- La accionante apeló la sentencia de primera instancia y solicitó a la Sala

revocarla y conceder las pretensiones de la demanda17. 6.1.- Se opuso al argumento del Tribunal según el cual EPM había ejercido la vigilancia debida en el contrato. Reiteró que a pesar de que EPM conocía los incumplimientos de la contratista, actuó con negligencia y procedió al pago total del contrato, así: <<Lo que se planteó en la demanda fue que EPM, a pesar de tener conocimiento de los incumplimientos del contratista en los pagos a sus empleados, actuó de manera negligente al no exigirle una prueba clara de que estaba a paz y salvo con ellos como condición para acabar de pagarle lo que le debía (…) Es claro y EPM no lo ha negado, que nunca recibió las constancias de pago de las deudas laborales que le había exigido al contratista. A pesar de haberle condicionado el pago al recibo de esas constancias y paz y salvos, EPM procedió a pagar al contratista todo lo que adeudaba. Este hecho es la prueba clara del incumplimiento de la garantía pagada en la póliza. Si EPM hubiera insistido en exigir tales paz y salvos, el contratista no habría recibido los útimos pagos que se le debían y se habría evitado el siniestro, al menos en esa cuantía>>.18 6.2.- Manifestó que el tribunal pasó por alto que el acto administrativo que declaraba el siniestro debía ser motivado, lo cual no sucedió en el caso estudiado, por cuanto de las resoluciones demandadas no podía inferirse la calidad de los reclamantes ni las obligaciones laborales adeudadas. Señaló que “EPM creyó que

podía dar por ciertas las reclamaciones laborales, en cuanto a las personas y las cuantías, y que no tenía que verificarlas con datos y cifras concretos (…) dado que había una aseguradora a la que, se creyó, le podían imponer una obligación de pago millonaria con un solo acto administrativo con una motivación vaga y no conforme a la verdad”19. 17 Cuaderno 2, Folios 650 a 677. 18 Cuaderno 1, Folio 653. 19 Cuaderno 1, Folio 662.

II. CONSIDERACIONES

E. Hechos probados 7.1.- Las partes reconocen que I.A. Tel S.A. tomó una póliza de seguro20 con Seguros Alfa, cuya beneficiaria era EPM. La póliza amparaba a EPM por los riesgos que se originaran por el incumplimiento de I.A. Tel S.A. en el pago de salarios y prestaciones sociales en el contrato de obra No. 030114568. 7.2.- Concuerdan en que la cláusula 7 de las condiciones generales de la póliza establecía que EPM tenía la obligación de vigilar la ejecución del contrato de obra y tomar las medidas correctivas necesarias. 7.3.- Aceptan que, en ejercicio del deber de vigilancia, EPM requirió en varias oportunidades a la contratista para que efectuara el pago de las obligaciones laborales a sus trabajadores. El 31 de agosto de 2004, la revisoría fiscal de la contratista certificó que dicha compañía se encontraba a paz y salvo con sus obligaciones laborales y, posteriormente, EPM procedió a pagar la totalidad del contrato a I.A. Tel S.A. 7.4.- En febrero de 2005, y después de terminado el contrato, varios trabajadores

hicieron reclamaciones a EPM por el incumplimiento de obligaciones laborales a cargo de la contratista. 7.5.- Finalmente, admiten que EPM declaró la ocurrencia del siniestro mediante la Resolución 519 del 20 de junio de 2005, la cual fue confirmada por medio de la Resolución 712 del 1° de agosto de 2005. 8.- Posición de las partes 8.1.- Las partes difieren sobre el cumplimiento de la obligación de vigilancia del contrato a cargo de EPM contenida en la cláusula 7 de las condiciones generales de la póliza de seguro. Para la accionante, EPM incumplió con su deber, pues no garantizó que la contratista hubiese pagado todas las acreencias laborales a sus empleados, y reprocha que hubiera hecho el pago total del contrato cuando existían obligaciones laborales pendientes. Explica que, al momento de la liquidación del contrato de obra, EPM debió retener el valor de los montos 20 Cuaderno 1, Folios 176 -178 reclamados por los trabajadores de la contratista. Considera que dicho incumplimiento la exime del pago de la póliza. 8.2.- EPM afirma que sí hizo seguimiento al contrato, puesto que en múltiples oportunidades requirió a la contratista para que pagara las obligaciones a sus empleados, e incluso la multó en tres oportunidades. Explica que efectuó el pago de la última acta de obra una vez recibió una certificación de paz y salvo de la revisoría fiscal de la contratista. Argumenta que ni el contrato ni los pliegos de condiciones la autorizaban a hacer retenciones en la liquidación. 8.3.- De otro lado, Seguros Alfa S.A. manifiesta que los actos administrativos

demandados adolecen de falsa motivación, por cuanto no incluyen ni el siniestro ni su cuantía. Para la aseguradora, era necesario que EPM incluyera una liquidación total de todas las obligaciones adeudadas a los trabajadores. 8.4.- EPM se opone a este argumento, y señala que las resoluciones demandadas contienen el siniestro y su cuantía, a saber, las reclamaciones de trabajadores de I.A. Tel S.A., que incluyen los nombres de los reclamantes y los montos adeudados.

F. Las razones por las que la Sala confirmará la sentencia de primera instancia y el plan de exposición 9.- La Sala confirmará el fallo de primera instancia porque, teniendo en cuenta los hechos probados en el expediente, concluye que: (i) EPM ejerció la vigilancia debida frente a las obligaciones laborales de la contratista con sus empleados en el contrato de obra celebrado con I.A. Tel S.A., ya que requirió al contratista en múltiples oportunidades para que cumpliera sus obligaciones laborales y procedió al último pago del contrato una vez obtuvo la certificación de paz y salvo por parte de la revisoría fiscal; (ii) EPM no tenía la facultad de hacer descuentos o compensaciones por obligaciones de la contratista con sus trabajadores al momento de liquidar el contrato, pues son las obligaciones entre las partes las que deben determinarse en ese momento; (iii) el deber de vigilancia de la cláusula 7 de las condiciones de la póliza no es equivalente a la obligación de impedir el siniestro, como lo pretende la demandante y, (iv) la demandante no cumplió con la carga de demostrar los cargos relativos a la falta de motivación y a la inclusión del

valor preciso de las reclamaciones laborales en los actos administrativos mediante los cuales se declaró la ocurrencia del siniestro. 10.- EPM cumplió con el deber de vigilancia incluido en la cláusula 7 de la póliza 10.1.- Como lo indicaron las partes