CE-05001-23-31-000-2006-01519-01-2013

DESCONOCIMIENTO DE LA NORMA SUPERIOR POR PARTE DEL ACTO ENJUICIADO CONLLEVA A LA DECLARATORIA DE NULIDAD En lo que respecta al argumento conforme al cual el artículo 8° de la Resolución Rectoral demandada no vulnera el artículo 5° del Acuerdo Superior No. 189 de 2001 en que se funda, la Sala encuentra que la norma reglamentaria atacada si desconoce la norma de superior jerarquía que le sirve de base, pues aquella debió ajustarse a lo ya regulado por el Consejo Superior Universitario, máximo órgano de dicha institución. En efecto, mientras el artículo 5° del Acuerdo Superior No. 189 de 2001, determina que la evaluación de méritos será realizada por una comisión asesora integrada por tres investigadores activos con título de doctorado, nombrados por el respectivo Decano o Director, uno de ellos externo a la Universidad; y por dos profesores representantes de la rectoría, uno de ellos externo a la universidad, la norma reglamentaria cambia la composición de dicha comisión al prescribir que estaría integrada por dos profesores con título de doctorado (magíster, o especialista en las áreas médicas clínicas y quirúrgicas, cuando no hubiere doctores) en el área, un representante de la Administración de la unidad académica, quien la coordinará, y un delegado de la Vicerrectoría de Docencia. De acuerdo con lo señalado, se observa que, contrario a lo dicho por el apelante, la normativa acusada si quebrantó las previsiones del Acuerdo Superior No. 189 de 2001, expedido por el Consejo Superior Universitario, por lo que la

Sala procederá a confirmar la sentencia recurrida en apelación, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCION 15949 DE 2002 (22 de mayo) UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA – ARTICULO 8 (Anulado).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Bogotá, D.C., cinco (5) de septiembre de dos mil trece (2013) Radicación número: 05001-23-31-000-2006-01519-01

Actor: JORGE ALONSO MOLINA

Demandado: UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA Referencia: APELACION SENTENCIA – ACCION DE NULIDAD Se resuelve el recurso de apelación presentado por la parte demandada contra la sentencia del 25 de noviembre de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia que decidió declarar la nulidad parcial de la Resolución 15949 de 22 de mayo de 2002, en cuanto se retira del ordenamiento el artículo 8.

I. ANTECEDENTES I.1. La demanda JORGE ALONSO MOLINA, en ejercicio de la acción pública de nulidad establecida en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo demanda la nulidad del artículo 8 de la Resolución Rectoral No. 1549 de 2002, expedida el 22 de mayo por el Rector de la Universidad de Antioquia, Establecimiento Público de Educación Superior del orden departamental.

Señala como norma violada el Acuerdo Superior 189 del 5 de marzo de 2001.

El concepto de la violación fue expuesto por el accionante en los términos que se resumen a continuación: El artículo 5° del Acuerdo Superior 189 prescribe que la evaluación de las personas que están participando en el Concurso Público de Méritos y aspiran a ocupar una de las plazas de profesor de tiempo completo, será realizada por una comisión conformada por tres investigadores activos y con título de doctorado, uno de ellos externo a la Universidad de Antioquia. Los investigadores serán nombrados por el decano de la facultad o el Director de la escuela, según el tipo de unidad académica que pretenda proveer cargos vacantes. Además de los tres investigadores activos y con título de doctorado, uno de ellos externo a la Universidad de Antioquia. Además de los tres investigadores, la comisión estará conformada por dos profesores representantes de la rectoría, uno de ellos externo a la Universidad de Antioquia. Sin embargo, el señor Rector de la Universidad de Antioquia, excediendo la facultad reglamentaria que le otorga el Acuerdo Superior 189, cambia de un tajo la norma superior y mediante la Resolución rectoral 1549 de 2002, modifica la composición y calidad de los miembros de la comisión asesora, así como la persona que la nombra. Los acuerdos superiores son normas jurídicas que dentro de la Universidad de Antioquia ocupan el máximo nivel de jerarquía, razón por la cual las demás normas deben estar subordinadas a esos acuerdos, y al igual que las resoluciones rectorales, regulan la actividad de los servidores públicos al servicio de la universidad. En este sentido, el Acuerdo Superior 189 de 2001, creó el Concurso

Público de Méritos Universidad de Antioquia Doscientos Años, regulando los aspectos generales del mismo, y facultó al rector de la Universidad para su reglamentación. El Rector, en virtud de su facultad reglamentaria, solo podía desarrollar lo prescrito en el Acuerdo Superior; sin embargo, con el artículo 8° de la Resolución Rectoral 1549 de 2002 desconoció completamente el artículo 5° del Acuerdo Superior 189 de 2001. En consecuencia, el señor rector de la Universidad de Antioquia excedió su facultad reglamentaria en la medida que, mediante una norma de inferior jerarquía, Resolución Rectoral, cambió por completo una norma de mayor jerarquía como lo es el Acuerdo Superior. I.2. Contestación de la demanda I.2.1. El apoderado de la UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA contestó la demanda con los argumentos que se resumen a continuación: El Acuerdo Superior 189 del 5 de marzo de 2001, contemplaba la vinculación de cien docentes por méritos durante los cuatro años subsiguientes a la iniciación de su vigencia, la cual culminó en el año 2004; la meta trazada por el citado Acuerdo Superior se cumplió a cabalidad, por lo que para poder continuar con el programa de vinculación por méritos “Doscientos Años” fue necesario que el Consejo Superior Universitario expidiera el acuerdo No. 287 del 12 de abril de 2005 ”Por el cual se aprueba una nueva versión del Concurso Público de Méritos Universidad de Antioquia Año Dos Mil”. Expone que si bien los dos Acuerdos facultan al Rector para la Reglamentación, la

diferencia entre el Acuerdo Superior 189 de 2001 y el 287 de 2005 que lo sustituyó en el tiempo, radica en parte, en que mientras el primero disponía la instancia que se encargaría de la evaluación de los concursantes, el nuevo Acuerdo dejó este aspecto del concurso, a la facultad de reglamentación deferida al Señor Rector. Aclara que la Resolución Rectoral que reglamenta el Acuerdo Superior 189 de 2001, es la No. 15949 del 22 de mayo de 2002, no la 1549 de 2002. Advierte que la Resolución Rectoral 15949 en su parte inicial, reglamenta únicamente la segunda convocatoria que se hizo en el año 2002 y que para la fecha de la presente demanda, es un proceso totalmente terminado, en otras palabras, la Resolución No. 15949 de 2002, ya cumplió su cometido y terminó su vigencia; además reglamentaba un Acuerdo Superior que estaba limitado en el tiempo (Hasta 2004). Por lo expuesto, se opone en nombre de la Universidad de Antioquia, a las pretensiones que en este proceso formula la parte demandante. I.2.2.Excepciones El apoderado de la demandada plantea las siguientes excepciones: I.2.2.1.Decaimiento del acto administrativo o pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo. Si el acto administrativo demandado es la resolución Rectoral No. 15.949 del 22 de mayo de 2002, dicho acto administrativo no está vigente por cuanto ya culminó el proceso de selección y por tal razón, el acto administrativo ha decaído.

Además, el fundamento jurídico y razón de ser de la Resolución Rectoral 15949 de 2002, lo constituía el Acuerdo Superior 189 de 2001 y este Acuerdo ya no está vigente, luego desaparecida la norma reglamentada, desaparece la reglamentaria y por sustracción de materia no hay objeto de debate. I.2.2.2.Legalidad del Acto Administrativo Si se admitiera la existencia de la Resolución reglamentaria 15949 de 2002, tendría que concluirse que la misma no está afectada por nulidad alguna, pues tendría que aceptarse que el Acuerdo Superior 287 de 2005, al regular en su totalidad el Concurso Público de Méritos Universidad de Antioquia Doscientos Años, derogó el Acuerdo 189 de 2001, y con aquel facultó sin restricción al rector para reglamentar el citado concurso, aún en lo relacionado con la evaluación de los méritos de los concursantes, y el procedimiento que contempla dicha resolución en nada se opone a la norma reglamentada vigente y por tal motivo no es nula.

II. FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA El Tribunal Administrativo de Antioquia decidió declarar la nulidad parcial de la Resolución 15949 de 22 de mayo de 2002, en cuanto se retira del ordenamiento el artículo 8°, con base en los siguientes argumentos: En primer lugar el Tribunal resolvió lo relativo a las excepciones propuestas y (i) desestimó la de decaimiento del acto administrativo por considerar que ello no constituye un impedimento para que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se pronuncie sobre la legalidad del acto y (ii) no acepta la de

“legalidad del acto administrativo”, porque forma parte del examen que le corresponde hacer sobre el fondo del asunto. Ahora bien, en relación con la Resolución Rectoral de la cual se demanda la nulidad parcial, advirtió el Tribunal que se trata de la número 15949 del 22 de mayo de 2002 ”Por la cual se reglamenta la segundas convocatoria, en desarrollo del Acuerdo Superior 189 del 5 de marzo de 2001 que crea el Concurso Público de Méritos Universidad de Antioquia Doscientos Años” y, no la número 1549 del 22 de mayo de 2002 como aparece en libelo de la demanda, yerro que no constituye irregularidad de ninguna especie toda vez que a la demanda se aportó copia informal del acto demandado la cual fue posteriormente remitida por el claustro universitario, en copia debidamente autenticada, luego no hay duda de cuál es el acto administrativo acusado de nulidad. Del análisis de la normativa demandada y aquella que se invoca como violada deriva el Tribunal que la composición de la Comisión Evaluadora del Concurso Público de Méritos, se reglamentó de manera diferente en el Acuerdo Superior 189 de 2001 y en la Resolución Rectoral 15949 de 2002. La diferencia sustancial radica en que por medio del artículo 8° de la Resolución Rectoral ya aludida, se cambió la composición de los miembros que conformarían la Comisión Evaluadora del Concurso que se había establecido en el Acuerdo Superior 189 de 2001, esto es, mientras que en éste se determinaba que debían ser un total de cinco (5) los miembros de la Comisión (tres investigadores activos

con título de doctorado, nombrado por el respectivo Decano o Director, uno de ellos externo a la universidad, dos profesores representantes de la rectoría, uno de ellos externo a la Universidad); en la Resolución se estableció que los miembros de la Comisión serían cuatro (4) nombrados por el Consejo de la Dependencia Académica y ninguno de ellos externo a la Universidad (dos profesores con título de doctorado, magister o especialista cuando no hubiere doctores, un representante de la unidad académica y un delegado de la Vicerrectoría). Como se observa, la Resolución Rectoral 15949 de 2002, expedida por el Señor Rector de la Universidad de Antioquia, no siguió los lineamientos de la norma de mayor jerarqía, esto es, del artículo 5° reglamentado en el Acuerdo Superior 189 de 2001, sino que por el contrario, cambió la calidad y el número de integrantes de la Comisión Evaluadora así como la persona encargada de nombrarlos. Con base en lo anterior, concluyó el Tribunal, que efectivamente la Resolución Rectoral 15949 de 2002 expedida por el Señor Rector de la Universidad de Antioquia excedió los lineamientos ya fijados por el Acuerdo Superior 189 de 2001. Para el Tribunal las anteriores consideraciones resultaron suficientes para declarar la nulidad parcial de la Resolución 15949 de 2002, que se concretó en la incompetencia del Señor Rector de la Universidad de Antioquia para establecer de manera diferente a la contemplada por el Acuerdo Superior 189 de 2001 la composición, calidad y designación de los miembros de la Comisión Evaluadora

del Concurso Público de Méritos, pues está claro que el Acuerdo aludido fue expedido por el Consejo Superior Universitario, máximo órgano de dicha institución, cual es el componente para regular lo atinente a los concursos públicos de méritos, razón por la cual la Resolución Rectoral debió ceñirse a lo ya reglamentado y seguir sus lineamientos. Así pues, lo preceptuado por el rector de la Universidad de Antioquia en el artículo 8° de la Resolución Rectoral 15949 de 2002, es ilegal, pues este funcionario excedió la facultad que mediante el Acuerdo Superior le fue conferida, haciéndose claro que el artículo acusado es contrario a derecho y debe anularse. III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO El apoderado de la UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA interpuso recurso de apelación en el que reproduce los argumentos de la demanda y concluye que en el fallo han debido ser declaradas las excepciones oportunamente propuestas por la entidad demandada, toda vez que: 1.- El Decaimiento del acto administrativo o pérdida de su fuerza ejecutoria del acto administrativo se ha producido en el presente caso, en tanto, el acto administrativo demandado es la Resolución Rectoral No. 15.949 del 22 de mayo de 2002, dicho acto administrativo no está vigente por cuanto la convocatoria que esa Resolución reglamentó, ya culminó; ya se seleccionaron y vincularon los cien docentes participantes; en otras palabras ya culminó el proceso de selección y por tal, el acto administrativo ha decaído. El Acuerdo Superior No. 189 de 2001 tenía una vida jurídica limitada a cuatro años

contados a partir de su vigencia y durante los cuales se vincularían a través del concurso de méritos a la entidad demandada cien docentes; o sea, rigió en principio hasta el año 2004, cuando debió expedirse el Acuerdo Superior 287 de 2005 para continuar con el programa “ Concurso Público de Méritos Universidad de Antioquia Año Doscientos”, el cual para su ejecución y aplicación ha sido reglamentado por Resoluciones Rectorales distintas a la Resolución Rectoral 15949 de 2002, que como se dijo, reglamentó la segunda convocatoria, proceso totalmente terminado. Además, el fundamento jurídico y razón de ser de la Resolución Rectoral 15.949 de 2002, lo constituía el Acuerdo Superior 189 de 2001 y este acuerdo ya no está vigente, luego desaparecida la norma reglamentada, desaparece la reglamentaria y por sustracción de materia no hay objeto de debate. 2.- Legalidad del acto administrativo. Si se admitiera la exigencia de la Resolución reglamentaria 15949 de 2002, tendría que concluirse que dicha resolución no está afectada por nulidad alguna, pues tendría que aceptarse que el Acuerdo Superior 287 de 2005, al regular en su totalidad el Concurso Público de Méritos Universidad de Antioquia Doscientos Años, derogó el Acuerdo 189 de 2001, y como aquel facultó sin restricción al Señor Rector para reglamentar el citado concurso, aún en lo relacionado con la evaluación de los méritos de los concursantes, el procedimiento que contempla dicha resolución en nada se opone a la norma reglamentada vigente y por tal razón no es nula.

IVALEGATO DEL MINISTERIO PÚBLICO

La Agencia del Ministerio Público en la oportunidad procesal correspondiente guardó silencio.

V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA:

1. Según la potestad que tiene el ad quem para resolver la alzada, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, la Sala se limitará a conocer solamente de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae el recurso de apelación, pues los mismos, en el caso del apelante único, definen el marco de la decisión que ha de adoptarse en esta instancia. 2. la norma demandada es del siguiente tenor: Resolución Rectoral 15949 de mayo 22 de 2002

Por la cual se reglamenta la segunda convocatoria, en desarrollo del Acuerdo Superior 189 del 5 de marzo de 2001 que crea el Concurso Público de Méritos Universidad de Antioquia Doscientos Años. (…) ARTÍCULO 8. El Consejo de la dependencia académica designará una Comisión Evaluadora de los méritos de los aspirantes, integrada por dos profesores con título de doctorado (magíster, o especialista en las áreas médicas clínicas y quirúrgicas, cuando no hubiere doctores) en el área, un representante de la Administración de la unidad académica, quien la coordinará, y un delegado de la Vicerrectoría de Docencia. Este último, además de las funciones propias de la Comisión, vigilará la trasparencia del proceso y el cumplimiento de la presente Resolución. Culminada la evaluación de méritos, la Comisión entregará el respectivo informe al decano o Director de la dependencia.

3. La norma que se considera quebrantada prescribe:

Acuerdo 189 del Consejo Superior Universitario de 5 de marzo de 2001 Por el cual se crea el Concurso Público de Méritos Universidad de Antioquia Doscientos años (…) Artículo 5º: La evaluación de méritos será realizada por una comisión asesora integrada por tres investigadores activos con título de doctorado, nombrados por el respectivo Decano o Director, uno de ellos externo a la Universidad; y por dos profesores representantes de la rectoría, uno de ellos externo a la universidad.

4. Para resolver el recurso de apelación presentado por la Universidad de Antioquia la Sala evaluará las excepciones planteadas por la entidad demandada y luego los argumentos con que defendió la legalidad del acto acusado. 4.1. En primer lugar procederá la Sala a decidir sobre las excepciones propuestas.

Respecto del decaimiento del acto administrativo alegado por la actora como excepción, recuerda la Sala que la jurisprudencia de esta Corporación ha sido pacífica al señalar “que nada impide que con respecto a los actos administrativos respecto de los cuales se ha producido el fenómeno del DECAIMIENTO, se produzca un fallo de nulidad, pues en este evento se ataca la configuración de los elementos del acto administrativo al momento de su nacimiento, y su concordancia con el régimen jurídico que debió respetar tanto en su jerarquía normativa, como en el procedimiento para su expedición, mientras que, el fenómeno producido por la desaparición del fundamento de derecho de un acto administrativo, tiene efectos hacia el futuro sin afectar la validez del acto por todo el tiempo de su existencia jurídica”.1

En cuanto al argumento de la apelante conforme al cual “luego desaparecida la norma reglamentada, desaparece la reglamentaria y por sustracción de materia no 1 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Bogotá, D.C., quince (15) de marzo del año 2001. Consejera ponente: Olga Inés Navarrete Barrero. Radicación: 25000-23-24-000-19979346-01(6438). Actor: Compañía Mundial de Seguros S.A. Ver en el mismo sentido sentencia del Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Bogotá, D.C., diez (10) de mayo de dos mil doce (2012). Consejera ponente: María Claudia Rojas Lasso.

Radicación: 66001-23-31-000-2006-00353-01. Actor: Rodrigo Ocampo Ossa. hay objeto de debate” se reitera que esta Corporación en diversos pronunciamientos, a partir de la jurisprudencia de la Sala Plena de 14 de enero de 1991 (Expediente núm. S-157, Consejero ponente doctor Carlos Gustavo Arrieta Padilla), ha sostenido que la derogatoria expresa o tácita de una norma no impide la proyección en el tiempo que haya generado, la que solo termina con el pronunciamiento definitivo del juez. El que desaparezca la norma reglamentada per se no restablece el orden jurídico que se estima contrariado, sino que afecta únicamente la vigencia del acto, y que es por los efectos que hubiera podido producir el acto mientras estuvo vigente que no puede considerarse que haya

sustracción de materia.2 Frente a la excepción de "legalidad de la norma acusada", en que insiste la apoderada de la apelante, la Sala considera que, como lo ha señalado anteriormente, la misma no constituye una excepción, pues implica el estudio del acto acusado y, por lo tanto, es procedente un análisis de fondo, contrario a lo que ocurre con las excepciones que, por contener motivos extintivos, modificativos o impeditivos de la acción, conducen a un pronunciamiento inhibitorio.3 En consecuencia, no hay razón para considerar errada la decisión del Tribunal al desestimar las excepciones propuestas. 2 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Bogotá, D.C., trece (13) de marzo de dos mil tres (2003).

Consejero ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Radicación: 11001-0324-000-2001-0178-01 (7102). Actor: Francisco Ernesto Borda Fernández. Ver en igual sentido sentencia del Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso

Administrativo. Sección Primera. Bogotá, D.C., veintiséis (26) de febrero de dos mil cuatro (2004). Consejero ponente: Gabriel Eduardo Mendoza

Martelo. Radicación: 11001-03-24-000-2001-00314-01 (7498). Actor:Alpina

Productos Alimenticios S.A. 3 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Bogotá, D.C., diez (10) de mayo de dos mil doce (2012).

Consejero ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Radicación: 11001-03-24000-2007-00258-00. Actor: Oscar Alberto Castro Villarraga. 4.2. En lo que respecta al argumento conforme al cual el artículo 8° de la Resolución Rectoral demandada no vulnera el artículo 5° del Acuerdo Superior No. 189 de 2001 en que se funda, la Sala encuentra que la norma reglamentaria atacada si desconoce la norma de superior jerarquía que le sirve de base, pues aquella debió ajustarse a lo ya regulado por el Consejo Superior Universitario, máximo órgano de dicha institución.

En efecto, mientras el artículo 5° del Acuerdo Superior No. 189 de 2001, determina que la evaluación de méritos será realizada por una comisión asesora integrada por tres investigadores activos con título de doctorado, nombrados por el respectivo Decano o Director, uno de ellos externo a la Universidad; y por dos profesores representantes de la rectoría, uno de ellos externo a la universidad, la norma reglamentaria cambia la composición de dicha comisión al prescribir que estaría integrada por dos profesores con título de doctorado (magíster, o especialista en las áreas médicas clínicas y quirúrgicas, cuando no hubiere doctores) en el área, un representante de la Administración de la unidad académica, quien la coordinará, y un delegado de la Vicerrectoría de Docencia. De acuerdo con lo señalado, se observa que, contrario a lo dicho por el apelante, la normativa acusada si quebrantó las previsiones del Acuerdo Superior No. 189 de 2001, expedido por el Consejo Superior Universitario, por lo que la Sala procederá a confirmar la sentencia recurrida en apelación, como en efecto se

dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A: CONFÍRMASE la sentencia apelada. En firme esta providencia, regrese el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO MARÍA ELIZABETH GARCÍA

GONZÁLEZ

PRESIDENTE

MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO GUILLERMO VARGAS AYALA