CE-05001-23-31-000-2006-02720-01(AP)REV-2013

REVISION EVENTUAL DE ACCION POPULAR - No selecciona para unificar la jurisprudencia sobre reconocimiento del incentivo ante existencia de sentencia de unificación jurisprudencial sobre el tema Vistas las razones en que se funda la necesidad de que el fallo del Tribunal sea revisado, atendiendo a las materias y al por qué se considera que el tema amerita unificar la jurisprudencia, la Sala estima que la selección del presente asunto no es viable. En efecto, en múltiples oportunidades ha señalado esta Sección que el Consejo de Estado, a través de la Sección Tercera, escogió para revisión la sentencia de 7 de octubre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, dentro del proceso de acción popular radicado con el número 200901566-01, con el propósito de que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación unificara la jurisprudencia en torno al otorgamiento o no del incentivo a los actores populares, especialmente en vigencia de la Ley 1425 de 2010 que derogó los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998. Ahora bien, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia del 3 de septiembre de 2013, dentro del aludido expediente decidió, lo siguiente: PRIMERO: UNIFICAR la Jurisprudencia en relación con la derogatoria del incentivo económico en el marco de las acciones populares a partir de la promulgación, en diciembre de 2010, de la Ley 1425, así como en torno a la improcedencia de su reconocimiento, incluso en aquellos procesos promovidos con anterioridad a la expedición dicha Ley 1425, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta decisión. Así las

cosas, para la Sección Quinta del Consejo de Estado carece de objeto seleccionar para revisión una temática que ya fue objeto de unificación.

FUENTE FORMAL: LEY 1425 DE 2010 - ARTICULO 11

NOTA DE RELATORIA: En cuanto a la decisión que unificó la jurisprudencia sobre la improcedencia en el reconocimiento del incentivo económico aún en los procesos iniciados con anterioridad a la expedición de la Ley 1425 de 2010, ver: sentencia de Sala Plena, del 3 de septiembre de 2013, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, exp. 17001-33-31-001-2009-01566-01(IJ).

FINALIDAD DE LA ACCION POPULAR - Diferencia con la finalidad de la acción de grupo / ACCION DE GRUPO - Tiene una naturaleza resarcitoria e indemnizatoria Esta Corporación ha sido enfática en afirmar que la acción popular resulta improcedente en aquellos eventos en que su fin es indemnizatorio, lo anterior por cuanto para el resarcimiento de perjuicios sufridos por una colectividad la acción idónea consagrada en el ordenamiento jurídico es la de grupo atendiendo a su naturaleza resarcitoria.

NOTA DE RELATORIA: Al respecto, consultar: auto del 7 de febrero de 2011, exp. 2010-00289-01, C.P. Enrique Gil Botero. Ver también, sentencia del 17 de febrero de 2011, exp. 2003-00706, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno.

CONSEJO DE ESTADO

SALA LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil trece (2013)

Radicación número: 05001-23-31-000-2006-02720-01(AP)REV

Actor: PROTEINAS DE PEREIRA S.A.

Demandado: CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL CENTRO DE

ANTIOQUIA Y AGROPECUARIA SAN FERNANDO S.A.

De conformidad con el Acuerdo 0117 del 12 de octubre de 2010, por medio del cual la Sala Plena del Consejo de Estado modificó su reglamento, procede la Sección Quinta a pronunciarse sobre la solicitud de revisión de la sentencia del 21 de junio de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual confirmó el fallo que profirió el Juzgado Dieciséis Administrativo de Antioquia el 9 de septiembre de 2011, que negó la prosperidad de las súplicas de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda La sociedad Proteínas de Pereira S.A., por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción popular, instauró demanda contra la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, en adelante CORANTIOQUIA y contra la Agropecuaria San Fernando S.A., desde ahora AGROSAN, en procura de obtener la protección del derecho colectivo enlistado en el literal c) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, relativo a la: “(…) existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración, o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situadas en las zonas fronterizas, así como los

demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente.”. Consideró que las referidas entidades vulneraron el citado derecho porque AGROSAN S.A., propietaria de una planta de tratamiento en la Vereda Piedecuesta del municipio de Amagá (Antioquia), desde 1984 procesa desechos de animales (vísceras, cebo, grasa, plumas y huesos) que generan malos olores y vierte las aguas residuales a la Quebrada Amagá. Que AGROSAN S.A. debió cumplir las normas sobre vertimientos de líquidos, para lo cual debía obtener un permiso de conformidad con el Decreto 1594 de 1984, “Por el cual se reglamenta parcialmente el Título I de la Ley 09 de 1979, así como el Capítulo II del Título VI - Parte III - Libro II y el Título III de la Parte III Libro I del Decreto 2811 de 1974 en cuanto a usos del agua y residuos líquidos”. Sin embargo, lo obtuvo hasta el año 2000, situación que CORANTIOQUIA conoce, pese a lo cual no ha exigido a la aludida sociedad indemnizar los perjuicios ambientales que viene causando. Sostuvo que CORANTIOQUIA es permisiva con AGROSAN S.A., pues aceptó el plan de cumplimiento ambiental que la sociedad presentó sin que exista norma que permita conceder tiempo a los agentes contaminadores para cumplir las regulaciones ambientales. Aseguró que en 2003 CORANTIOQUIA encontró que AGROSAN S.A. incumplió las normas sobre vertimientos sólidos suspendidos y remoción de grasas y

aceites. Que en 2005 halló que la sociedad contaminó las aguas de la Quebrada Amagá, pese a lo cual no le ha exigido los estudios de impacto ambiental respecto de las obras hidráulicas que usa para captar el agua de la Quebrada. Que todo eso conduce a que también sea responsable de la contaminación y el daño ambiental que ha generado AGROSAN S.A.

2. Trámite procesal Por auto de 20 de junio de 2006, el Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demanda y ordenó notificar al Director de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, al representante legal de la sociedad AGROSAN S.A., a la Defensoría del Pueblo y al Agente del Ministerio Público (fls. 439 a 441).

Con la entrada en funcionamiento de los Juzgados Administrativos el proceso se remitió a éstos y correspondió por reparto al Dieciséis Administrativo de Medellín, el cual mediante providencia del 4 de septiembre de 2009 avocó conocimiento (fl. 449).

3. Argumentos de defensa 3.1 De la sociedad AGROSAN S.A.

A través de apoderado judicial se opuso a la prosperidad de la acción popular. Afirmó que desde 1985 la sociedad solicitó al INDERENA el respectivo permiso de vertimiento y, mediante la Resolución N.° 873 de 24 de diciembre de 1991, obtuvo uno provisional. Aceptó que en 1994 se vertían líquidos industriales a la Quebrada Amagá, por lo cual, con el fin de mitigar el impacto ambiental se decidió, en unión con distintas universidades de Medellín, adelantar determinados estudios que condujeron a

construir una planta de tratamiento de afluentes líquidos bajo el concepto de “digestión anaeróbica en un reactor de manto de lodos con flujo ascendente”. Sin embargo, ante la ausencia de tecnología se optó por el sistema de “reconvención industrial hacia una tecnología limpia”, para lo cual se invirtió una suma de dinero considerable. Que con la implementación del programa se transformó todo el proceso de producción y prácticamente se eliminó la generación de afluentes líquidos concentrados. Que, además, para evitar los malos olores se instaló un sistema de condensación de gases que emplea agua como fuente de enfriamiento y no genera contaminación. Aunado a lo anterior, afirmó haber importado un Aerocondensador que, en lugar de agua, utiliza aire para enfriar los gases y no produce contaminación. Explicó que las anteriores medidas permitieron reducir la contaminación en un 97%. Que, además, con el fin de reducir los malos olores, se contrató y diseñó un sistema de purificación de gases que redujo la carga contaminante en 99%. Sostuvo que la sociedad conoce su responsabilidad social y, por ello, construyó un laboratorio de monitoreo de aguas residuales y también contrató un estudio para el tratamiento final de afluentes, para lo cual invirtió en una planta piloto de tratamiento aeróbico y en el reacondicionamiento de un reactor UASB1 que ya 1 Reactor Anaerobio de Flujo Ascendente tenía. Con fundamento en los anteriores argumentos manifestó que AGROSAN S.A. no vulneró el derecho colectivo que Proteínas de Pereira S.A. pide proteger. 3.2 De la Corporación Autónoma Regional del Centro de AntioquiaCORANTIOQUIA Mediante apoderado judicial expresó que el procesamiento de subproductos animales genera olores característicos a la cocción de carnes, respecto de los cuales no existe norma que los clasifique como contaminantes. Que, no obstante lo anterior, los gases que emite AGROSAN S.A. se tratan en la planta que, para tal efecto construyó. Que los líquidos que produce son sometidos a un tratamiento previo antes de verterlos a las fuentes de agua, proceso que controla CORANTIOQUIA. Afirmó que el mismo Decreto 1594 de 1984 prevé la posibilidad de sujetarse a planes de cumplimiento de las normas ambientales hasta de 7 años. Que CORANTIOQUIA fue creada en 1995 y AGROSAN S.A. obtuvo permiso de vertimiento del INDERENA en 1991, por tanto la Corporación no puede ser omisiva desde 1984, como aseguró la actora, más cuando ella misma en 1995 ordenó cerrar la planta de AGROSAN S.A. Informó que junto con el municipio de Amagá y la Procuraduría General de la Nación se acordó reabrir la citada planta, toda vez que el cierre originó graves consecuencias sanitarias y ambientales. Por lo anterior, se suscribió con AGROSAN S.A. un cronograma de cumplimiento del plan de manejo ambiental, al cual se sujetó rigurosamente y que cumplió a cabalidad. Que por esa razón mediante la Resolución AB-0706 de 18 de septiembre de 2000, se le otorgó el permiso de vertimiento. Que AGROSAN S.A. es monitoreada permanentemente y a la fecha cumple con

la ley ambiental, lo que demuestra que CORANTIOQUIA no ha sido tolerante con tal sociedad ni ha vulnerado los derechos colectivos que se pide proteger.

4. La sentencia de primera instancia El Juzgado Dieciséis Administrativo de Medellín, en sentencia del 9 de septiembre de 2011, negó las súplicas de la demanda.

Estimó que AGROSAN S.A., en octubre de 1989 presentó ante el INDERENA un programa de control de vertimientos de líquidos que aceptó el Jefe de la Sección Ambiental y, a consecuencia de ello, se le concedió permiso de vertimiento mediante la Resolución N.° 873 de diciembre de 1991. Que, en 1995 CORANTIOQUIA recomendó al Alcalde de Amagá cerrar la planta de AGROSAN S.A., recomendación que se acogió mediante la Resolución N.° 198 de diciembre de 1995. Sin embargo, ante el impacto ambiental que ocasionó el cierre, por medio de la Resolución N.° 006 de 19 de enero de 1996 se levantó previo compromiso de AGROSAN S.A. de eliminar el nivel de contaminación atmosférica y de vertimiento de líquidos. Que el cumplimiento del compromiso condujo a que a través de la Resolución AB0706 de 18 de septiembre de 2000 se diera a la sociedad, por cinco años, permiso de vertimiento de aguas residuales e industriales, el cual se ha prorrogado porque según los informes técnicos de CORANTIOQUIA, AGROSAN S.A. ha cumplido el plan ambiental y respeta el Decreto N.° 1594 de 1984 sobre vertimiento de líquidos. Expresó que la sociedad también respeta el Decreto N.° 3930 de 2010 “Por el

cual se reglamenta parcialmente el Título I de la Ley 9 de 1979, así como el Capítulo II del Título VI -Parte IIILibro II del Decreto-ley 2811 de 1974 en cuanto a usos del agua y residuos líquidos y se dictan otras disposiciones.”, pues según el informe rendido en el proceso por el Área Metropolitana del Valle de Aburrá, el agua de AGROSAN S.A. es mejor que la de la Quebrada Amagá a la altura de la planta de tratamiento. Que, además de lo anterior, no se probó la existencia del daño ambiental y, en esa medida, tampoco se demostró vulneración alguna del derecho colectivo que se pedía proteger.

5. Providencia que se pide revisar Corresponde a la proferida el 21 de junio de 2012 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual confirmó la sentencia de primera instancia.

Estimó que existía carencia de objeto de la acción popular. Expuso que para la época en que el Juzgado Dieciséis Administrativo de Medellín profirió el fallo objeto de control ya no había vulneración de derechos colectivos, pues desde 1996 AGROSAN S.A. venía cumpliendo las normas ambientales sobre vertimiento de líquidos.

6. Solicitud de eventual revisión El apoderado de la sociedad Proteínas de Pereira S.A. solicitó que se seleccione, para revisión la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, para lo cual argumentó: Que es necesario unificar jurisprudencia en torno a: (i) si es posible declarar la existencia de hecho superado en las acciones populares cuando con estas se persigue la indemnización de perjuicios; (ii) cómo debe dictarse sentencia cuando

se demuestra vulneración del derecho colectivo pero no la cuantía del perjuicio causado y, (iii) aclarar la vigencia del artículo 1005 del Código Civil para determinar si en el derecho colombiano aplica el incentivo para los actores populares. Respecto al primer punto refiere que cuando una acción popular busca el pago de perjuicios causados por vulneración a un derecho colectivo no se puede declarar que existe hecho superado porque tal figura procede cuando la acción tiene fin preventivo y, en el presente asunto, la demandante pidió resarcir perjuicios de conformidad con el artículo 34 de la Ley 472 de 1998. En relación con el segundo punto expresa que el Tribunal Administrativo de Antioquia reconoció que AGROSAN S.A. durante varios años contaminó la Quebrada Amagá, pero al no reposar prueba que cuantificara los daños, no había lugar a indemnizarlos, argumento que desconoce el artículo 34 de la Ley 472 de 1998 que prevé la posibilidad de condenar, en abstracto, los perjuicios causados a la comunidad por vulneración de derechos colectivos. Que debe proferirse sentencia en sede de revisión para aclarar que demostrada una conducta ilícita y la existencia de daño en una acción popular, no puede haber sentencia absolutoria por el hecho de no probarse los perjuicios. Sobre el tercer punto señala que el Código Civil en el artículo 1005 prevé que cuando prospera una acción popular, al actor se le debe reconocer una recompensa a cargo del demandado, de manera que si se demuestra la responsabilidad de AGROSAN S.A., debe fijarse una recompensa a la

demandante.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia de la Sala De conformidad con el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 y el artículo 1° del Acuerdo 0117 del 12 de octubre de 2010, por medio del cual la Sala Plena del Consejo de Estado modificó su reglamento, la Sala es competente para decidir la solicitud de revisión de la sentencia de 21 de junio de 2012, dictada por el

Tribunal Administrativo de Antioquia.

2. La revisión eventual de las acciones populares y de grupo: Finalidad y requisitos Los artículos 11 de la Ley 1285 del 22 de enero de 2009 y 272 a 274 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establecen el mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo decididas por los Tribunales Administrativos. Del contenido de estas normas se desprende con claridad que la finalidad del mecanismo de la eventual revisión es la unificación de la jurisprudencia por parte del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo con miras a evitar la existencia de criterios contradictorios respecto de un mismo tema, derivados, por ejemplo y a título puramente enunciativo, de su complejidad, indeterminación, ausencia de claridad normativa, vacío legislativo, confusión y diversidad de interpretaciones, inexistencia de criterio consolidado respecto de determinados tópicos, entre otros aspectos significativos o propios de la tarea unificadora.

De igual manera, del texto de los artículos citados y de la interpretación que la jurisprudencia de la Corporación ha hecho al artículo 11 de la Ley 1285 de 2010,

se determinan como requisitos para la procedencia y para la prosperidad del aludido mecanismo, los siguientes: a.- Debe existir petición de algunas de las partes o del Ministerio Público. b.- La petición debe presentarse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la providencia que ponga fin al respectivo proceso. c.- La providencia cuya revisión se solicita debe haberse dictado por un Tribunal Administrativo y determinar la finalización o archivo del proceso. No son entonces susceptibles de revisión las sentencias dictadas por los jueces administrativos, bajo el entendido de que ellos acatan el precedente jurisprudencial vertical fijado por el respectivo Tribunal que funge como su superior funcional y, en esa medida, se encuentra salvaguardada la coherencia sistémica de la jurisprudencia. d.- La petición no requiere de una sustentación rigorista, pero en ella se deberán precisar o identificar los aspectos o materias que según el interesado ameritan la revisión de la providencia, con la finalidad de unificar jurisprudencia, dando una explicación razonada sobre las circunstancias que imponen la necesidad de revisar. Se debe acompañar copia de las providencias que se relacionen con la solicitud. No obstante, la sustentación jurídica de la petición no limita el campo de la actuación del Consejo de Estado, pues éste puede encontrar otros aspectos y otras materias que ameriten la revisión, con el propósito de unificar la jurisprudencia de la Corporación.

3. Caso concreto Corresponde a la Sala examinar si en el caso de la providencia que se somete a consideración concurren las exigencias a las que se ha hecho referencia, a fin de

que pueda ser objeto de selección para revisión. El apoderado de Proteínas de Pereira S.A. solicitó que se revise la sentencia de 21 de junio de 2012 del Tribunal Administrativo de Antioquia, decisión notificada por edicto desfijado el 17 de julio de 2012 (fl. 1175). Entonces, no hay discusión en cuanto al cumplimiento de los tres primeros requisitos referidos a la solicitud de parte, oportunidad y sentencia objeto de petición. Ahora bien, vistas las razones en que se funda la necesidad de que el fallo del Tribunal sea revisado, atendiendo a las materias y al por qué se considera que el tema amerita unificar la jurisprudencia, la Sala estima que la selección del presente asunto no es viable. En efecto, en múltiples oportunidades ha señalado esta Sección2 que el Consejo de Estado, a través de la Sección Tercera, escogió para revisión la sentencia de 7 de octubre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, dentro del proceso de acción popular radicado con el número 2009-01566-01, con el propósito de que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación unificara la jurisprudencia en torno al otorgamiento o no del incentivo a los actores populares, especialmente en vigencia de la Ley 1425 de 2010 que derogó los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998. Ahora bien, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia del 3 de septiembre de 2013, dentro del aludido expediente decidió, lo siguiente: “PRIMERO:

UNIFICAR la Jurisprudencia en relación con la derogatoria del incentivo económico en el marco de las acciones populares a partir de la promulgación, en diciembre de 2010, de la Ley 1425, así como en torno a la improcedencia de su reconocimiento, incluso en aquellos procesos promovidos con anterioridad a la expedición dicha Ley 1425, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta decisión.”. (Negrita del texto) Así las cosas, para la Sección Quinta del Consejo de Estado carece de objeto 2 Ver entre otros el auto de 18 de abril de 2012, Exp. 2007-00665, C.P. Susana Buitrago Valencia. seleccionar para revisión una temática que ya fue objeto de unificación. Respecto a la necesidad de unificar jurisprudencia en torno a los siguientes aspectos: (i) si es posible declarar la existencia de hecho superado en las acciones populares cuando con estas se persigue la indemnización de perjuicios y, (ii) cómo debe dictarse sentencia cuando se demuestra vulneración del derecho colectivo pero no la cuantía del perjuicio causado, la Sala considera que tampoco existe mérito para acceder a dicha solicitud. En efecto esta Corporación ha sido enfática en afirmar que la acción popular resulta improcedente en aquellos eventos en que su fin es indemnizatorio, lo anterior por cuanto para el resarcimiento de perjuicios sufridos por una colectividad la acción idónea consagrada en el ordenamiento jurídico es la de grupo atendiendo a su naturaleza resarcitoria. Sobre el particular, se ha dicho: “Advierte la Sala que si bien el actor persigue la protección de los

derechos colectivos mencionados, pretende de igual forma, la devolución de los dineros pagados a la administración por concepto de infracciones de tránsito en el Municipio de San José de Cúcuta, por lo que acertó el a quo al puntualizar respecto de la ésta última pretensión, que éste debió entonces, iniciar una acción de grupo, que si tiene una naturaleza propiamente resarcitoria e indemnizatoria.”3 Entonces, partiendo de la base que tal indemnización no está permitida en la acción popular, es claro que no es necesario unificar jurisprudencia sobre los aspectos que en la solicitud de unificación versan sobre materias que el solicitante relaciona directamente con la indemnización de perjuicios. Con fundamento en los anteriores argumentos no se seleccionará, para revisión, la sentencia de 21 de junio de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

RESUELVE PRIMERO: NO SELECCIONAR, para su revisión, la sentencia de 21 de junio de 3 Auto del 7 de febrero de 2011, Exp. 2010-00289-01, C.P. Enrique Gil Botero. Ver también sentencia del 17 de febrero de 2011, Exp. 2003-00706, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Presidente

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

ALBERTO YEPES BARREIRO