CE-05001-23-31-000-2007-00534-01 (54905)-2020

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RECURSO DE

APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / CONTRATO ESTATAL / ENTE

TERRITORIAL / MUNICIPIO / MUNICIPIO DE MEDELLÍN / CONTRATO DE

SERVICIO ESPECIALIZADO DE ATENCIÓN ALIMENTARIA / PROCESO DE

LICITACIÓN PÚBLICA / LICITACIÓN PÚBLICA / NULIDAD ABSOLUTA DEL

CONTRATO ESTATAL / ADJUDICACIÓN DE COMPONENTE / PLIEGO DE

CONDICIONES / PROPUESTA DEL PROPONENTE / EVALIUACIÓN DE LA

PROPUESTA / EVALUACIÓN DE LA PROPUESTA DEL PROPONENTE /

SELECCIÓN DE LA PROPUESTA DEL PROPONENTE / VALORACIÓN DE LA PROPUESTA DEL PROPONENTE La Sentencia de primera instancia será revocada y, en su lugar: (1) se declarará que Salamanca Alimentación Industrial S.A. tenía derecho a ser la adjudicataria del componente No. 3 de la licitación pública No. 70001367 de 2006; (2) se declarará la nulidad parcial del artículo 1 de la Resolución No. 20 de 2006, exclusivamente en lo atinente a la adjudicación del componente No. 3 de la licitación pública No. 70001367 de 2006; (3) se declarará la nulidad absoluta del contrato No. 4700023782 de 2006 y de sus prórrogas, adiciones y modificaciones y; (4) se negarán las demás pretensiones de la demanda (…) porque: (1) la regla de disminución de puntos prevista en el pliego de condiciones de la licitación pública No. 70001367 de 2006 era ineficaz de pleno derecho, de conformidad con

el literal b) del numeral 5 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993; (2) por consiguiente, Salamanca Alimentación Industrial S.A. presentó la mejor propuesta respecto del componente No. 3 de la licitación pública No. 70001367 de 2006 y; (3) no obstante lo anterior, la demanda se interpuso por fuera del término previsto en el artículo 87 del CCA para solicitar el restablecimiento del derecho.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 24 NUMERAL 5 LITERAL B /

CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 87

PRETENSIONES RESARCITORIAS / PRETENSIÓN INDEMNIZATORIA /

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL

DERECHO / ACTO PRECONTRACTUAL / ACTO PREVIO / RECURSO DE

APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / CONTRATO ESTATAL / ENTE

TERRITORIAL / MUNICIPIO / MUNICIPIO DE MEDELLÍN / CONTRATO DE

SERVICIO ESPECIALIZADO DE ATENCIÓN ALIMENTARIA / PROCESO DE

LICITACIÓN PÚBLICA / LICITACIÓN PÚBLICA / NULIDAD ABSOLUTA DEL

CONTRATO ESTATAL / ADJUDICACIÓN DE COMPONENTE / PLIEGO DE

CONDICIONES / PROPUESTA DEL PROPONENTE / EVALIUACIÓN DE LA

PROPUESTA / EVALUACIÓN DE LA PROPUESTA DEL PROPONENTE /

SELECCIÓN DE LA PROPUESTA DEL PROPONENTE / VALORACIÓN DE LA

PROPUESTA DEL PROPONENTE / CELEBRACIÓN DEL CONTRATO

ESTATAL / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS

CONTRACTUALES / CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN

DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ACTO DE

ADJUDICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL

[L]as pretensiones de restablecimiento del derecho formuladas por Salamanca Alimentación Industrial S.A. han de ser negadas, puesto que para el momento en que interpuso la presente demanda, ya había vencido la oportunidad para hacerlo: La acción procedente para demandar los actos previos a la celebración del contrato, de acuerdo con el artículo 87 del CCA, era la de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual debía ser promovida dentro de los 30 días siguientes a su notificación, comunicación o publicación. Sin embargo, una vez celebrado el contrato sin que se hubieran enjuiciado los actos previos, estos sólo eran demandables en ejercicio de la acción de controversias contractuales, en la cual debía pretenderse además la nulidad absoluta del contrato celebrado, con fundamento en la nulidad de los actos administrativos demandados. Lo anterior condujo a que la jurisprudencia determinara que, en casos como el que ocupa la atención de la Sala, la prosperidad de las pretensiones de restablecimiento del derecho dependa de que la demanda se haya formulado dentro del término de 30 días arriba anotado. (…) En el presente asunto, Salamanca Alimentación Industrial S.A. fue notificada de la Resolución No. 20 de 2006 en audiencia de adjudicación de 17 de marzo de 2006. En ese sentido, la fecha límite con que contaba la parte demandante para interponer la acción era el 4 de mayo de 2006. Comoquiera que

la respectiva demanda apenas fue presentada el 29 de marzo de 2007, la Sala concluye que la acción fue incoada por fuera del término legalmente establecido.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho frente actos administrativos precontractuales, ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 4 de febrero de 2010, exp. 16.540; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 13 de junio de 2011, exp. 19.936; Consejo de Estado; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 29 de enero de 2014, exp. 30.250; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 5 de mayo de 2015, exp. 30.695 y; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 28 de septiembre de 2015, exp. 32.749, Sentencia de 10 de febrero de 2005, exp. 25.765; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 29 de enero de 2014, exp. 26.869; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 13 de mayo de 2015, exp. 29.657 y;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,

Subsección B, Sentencia de 14 de octubre de 2015, exp. 32.433.

NULIDAD PARCIAL DEL CONTRATO ESTATAL / EFECTOS DE LA NULIDAD

PARCIAL DEL CONTRATO ESTATAL / DESCALIFICACIÓN DE LA PROPUESTA

DEL PROPONENTE / ELIMINACIÓN DE LA PROPUESTA DEL PROPONENTE /

OBSERVACIÓN A LA PROPUESTA DEL PROPONENTE / PROPUESTA DEL

PROPONENTE / RECHAZO DE LA PROPUESTA DEL PROPONENTE /

REDUCCIÓN DE CALIFICACIÓN DE LA PROPUESTA DEL PROPONENTE / SELECCIÓN DE LA PROPUESTA DEL PROPONENTE / VALORACIÓN DE LA PROPUESTA DEL PROPONENTE – Si la sanción era ilegal por falta de competencia, no podía reducirse el puntaje / NULIDAD PARCIAL DEL CONTRATO ESTATAL / RESTITUCIONES MUTUAS – Improcedentes por haberse ejecutado el contrato [L]a estipulación del pliego de condiciones de la licitación pública No. 70001367 de 2006 según la cual a aquellos proponentes que hubiesen “sido objeto de declaratorias de incumplimiento o de multas contractuales, por actos administrativos en firme, durante los tres (3) últimos años, anteriores al cierre de la licitación, se le[s] restar[ían] cinco (5) puntos al puntaje total de la evaluación”, era una regla injusta y, por consiguiente, en los términos del inciso final del numeral 5 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, ineficaz de pleno derecho.. Lo anterior, en la medida en que esta regla generaba que la calificación de proponentes como Salamanca Alimentación Industrial S.A. se viera afectada por haber sido sancionados mediante

actos administrativos manifiestamente ilegales –expedidos sin competencia para ello, como lo había establecido la jurisprudencia vigente para la fecha de la licitación pública No. 70001367 de 2006–, conclusión que se ve reforzada por el hecho de que, mediante Sentencia de 4 de junio de 2019, esta Subsección declaró la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales el municipio de Medellín multó a Salamanca Alimentación Industrial S.A., precisamente debido a la falta de competencia de la entidad para expedirlos. Así las cosas, y al margen de la evaluación que el municipio de Medellín hizo de los índices de endeudamiento y de liquidez del Consorcio Gómez y Zuluaga, para la Sala es claro que, de no haberse tenido en cuenta la regla de disminución de puntos prevista en el pliego de condiciones de la licitación pública No. 70001367 de 2006, Salamanca Alimentación Industrial S.A. debió haber ocupado el primer lugar del orden de elegibilidad para la adjudicación del componente No. 3 y debió haber sido adjudicataria del mismo. En consecuencia, se revocará la Sentencia de primera instancia y, en su lugar, se declarará que Salamanca Alimentación Industrial S.A. tenía derecho a ser la adjudicataria del ítem No. 3 de la licitación pública No. 70001367 de 2006, y se declarará la nulidad parcial del artículo 1 de la Resolución No. 20 de 2006, exclusivamente en lo atinente a la adjudicación del componente No. 3 de la licitación pública No. 70001367 de 2006 y la nulidad absoluta del contrato No. 4700023782 de 2006 y de sus prórrogas, adiciones y modificaciones, de

conformidad con el numeral 4 del artículo 44 de la Ley 80 de 1993. No habrá lugar al reconocimiento de restituciones mutuas, en la medida en que contrato No. 4700023782 de 2006 ya fue ejecutado y, en todo caso, no se encuentra acreditado que esté pendiente el pago de prestaciones ejecutadas por el Consorcio Gómez y Zuluaga.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 24 NUMERAL 5 INCISO FINAL / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 44 NUMERAL 4

NOTA DE RELATORÍA: Ver, entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 10 de febrero de 2005, exp. 25.765; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 29 de enero de 2014, exp. 26.869; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 13 de mayo de 2015, exp. 29.657 y; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 14 de octubre de 2015, exp. 32.433.

NOTA DE RELATORÍA: Con salvamento de voto del honorable Consejero Martín Bermúdez Muñoz. Con aclaración de voto del honorable Consejero Ramiro Pazos

Guerrero.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA

Bogotá D.C., siete (7) de septiembre de dos mil veinte (2020

Radicación número: 05001-23-31-000-2007-00534-01 (54905)

Actor: SALAMANCA ALIMENTACIÓN INDUSTRIAL S.A Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN, FRANCISCO ALIRIO GÓMEZ GÓMEZ Y JOSÉ A. Y GERARDO E. ZULUAGA LTDA. (INTEGRANTES DEL CONSORCIO

GÓMEZ Y ZULUAGA) Referencia: Controversias contractuales Temas: controversias contractuales – actividad precontractual – caducidad de la acción – nulidad del acto de adjudicación – ineficacia de pleno derecho – nulidad absoluta del contrato.

Síntesis: La parte demandante solicita que se declare la nulidad del acto de adjudicación y del contrato celebrado con ocasión de una licitación pública y que se le reconozca el correspondiente restablecimiento del derecho, al considerar que fue privada del derecho a ser la adjudicataria de la licitación.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia proferida el 15 de agosto de 2014 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. El Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en un proceso con vocación de segunda instancia ante esta Corporación, de conformidad con lo establecido en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo (CCA)1.

Contenido: 1. Antecedentes – 2. Consideraciones – 3. Decisión

1. ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada – 1.3. Sentencia de primera instancia – 1.4. Recurso de apelación 1.1. Posición de la parte demandante 1 Artículo 129: “El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los

Tribunales Administrativos”.

1. La demanda que dio origen al proceso fue interpuesta el 29 de marzo de 20072 por Salamanca Alimentación Industrial S.A., en ejercicio de la acción de controversias contractuales, y se dirigió en contra del municipio de Medellín y de Francisco Alirio Gómez Gómez y José A. y Gerardo E. Zuluaga Ltda 3 . La parte demandante solicitó declarar que tenía derecho a ser la adjudicataria del

componente (“ítem”) No. 3 de la licitación pública No. 70001367 de 2006, y declarar la nulidad del acto administrativo mediante el cual el municipio de Medellín adjudicó la licitación pública No. 70001367 de 2006 –únicamente en lo atinente al componente No. 3 de la misma–, así como la nulidad del contrato No. 4700023782 de 2006, celebrado por la entidad con el Consorcio Gómez y Zuluaga. Igualmente, solicitó condenar al municipio de Medellín a indemnizarle los perjuicios ocasionados al haber sido privada de su derecho a ser la adjudicataria

del componente No. 3 de la licitación pública No. 70001367 de 2006. Para ello, solicitó que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (se trascribe): “PRIMERO: Se declare la nulidad parcial del artículo 1 de la resolución de adjudicación número 020 de marzo 17 de 2006 expedida por la Secretaría de Bienestar Social del Municipio de Medellín, en cuanto adjudicó el ítem No. 3 de la licitación pública 70001367 al CONSORCIO

GOMEZ & ZULUAGA.

SEGUNDO: Que como consecuencia de la anterior declaratoria de nulidad se declare la nulidad absoluta del contrato No. 4700023782 (…) celebrado entre el MUNICIPIO DE MEDELLIN y el CONSORCIO GOMEZ & ZULUAGA, cuyo objeto fue(…). Así mismo la prorroga # 1 (…) TERCERO. Que se declare que SALAMANCA ALIMENTACION

INDUSTRIA S.A. tenía derecho a la adjudicación del ítem No. 3 de la licitación pública 70001367 de 2006 abierta por el MUNICIPIO DE MEDELLIN (…) CUARTO: Que como consecuencia de la anulación del acto administrativo impugnado y de la declaratoria anterior, se condene al

MUNICIPIO DE MEDELLIN a pagar a SALAMANCA ALIMENTACION

INDUSTRIAL S.A. la suma de QUINIENTOS VEINTIUN MILLONES TRECE MIL DOCIENTOS SESENTA Y OCHO PESOS M.L. ($521.013.268) por concepto de indemnización de perjuicios originado por el lucro cesante derivado de las utilidades dejadas de percibir como

consecuencia de la no adjudicación y de la no ejecución del ítem 3 de la licitación pública 70001367 de 2006, mas lo correspondiente a las utilidades dejadas de percibir por la prorroga # 1 cuyo valor asciende a la suma de ciento once millones setecientos ochenta mil pesos ($111.780.000). Este cifra se calculó a valores del mes de febrero del año 2006, pero deberá ser actualizada a valores del mes en el cual se dicte la sentencia.

QUINTA: INDEXACION: Las sumas anteriores y las que se demuestren en el proceso deberán ser debidamente actualizadas a la fecha del pago. 2 Folios 256-283 del cuaderno 2. 3 Integrantes del Consorcio Gómez y Zuluaga.

SEXTA: Adicionalmente el demandado será condenado a pagar al demandante los intereses moratorios comerciales que se corran por las sumas debidas, desde el momento de la adjudicación del contrato.

SEPTIMA: Así mismo de acuerdo con el Código Contencioso Administrativo, la entidad demandada también deberá los intereses que se corran desde la fecha de la sentencia hasta el momento del pago.

OCTAVA: Se condenará a la entidad demandada a pagar las costas del proceso”.

2. En el escrito de demanda, la parte demandante narró, en síntesis, los siguientes

hechos:

3. 1) Mediante Resolución No. 7 de 6 de enero de 2006, el municipio de Medellín ordenó la apertura de la licitación pública No. 70001367 de 2006, con el fin de contratar “la prestación del servicio especializado de atención alimentaria, nutricional y de apoyo social, para propender por la seguridad alimentaria y

nutricional de los escolares, de la primera infancia y de las mujeres gestantes de la ciudad de Medellín”. La licitación se dividió en 17 componentes. 4. 2) El 20 de febrero de 2006, al cierre de la licitación, se habían recibido dos propuestas para el componente No. 3: la de Salamanca Alimentación Industrial S.A. y la del Consorcio Gómez y Zuluaga (conformado por Francisco Alirio Gómez Gómez y José A. y Gerardo E. Zuluaga Ltda.). 5. 3) El 7 de marzo de 2006, el municipio de Medellín dio a conocer a los proponentes del componente No. 3 de la licitación pública No. 70001367 de 2006 el resultado del informe de evaluación, el cual ubicó al Consorcio Gómez y Zuluaga S.A. en el primer lugar del orden de elegibilidad y a Salamanca Alimentación Industrial S.A. en el segundo. 6. 4) El 13 de marzo de 2006, en la oportunidad pertinente para ello, Salamanca Alimentación Industrial S.A. realizó observaciones a la propuesta presentada por el Consorcio Gómez y Zuluaga. En el escrito de observaciones, entre otras manifestaciones, solicitó que la propuesta del Consorcio Gómez y Zuluaga fuera eliminada, puesto que su índice de endeudamiento era superior al 70%, e indicó que la entidad evaluó incorrectamente el índice de liquidez de su contrincante. 7. 5) El 17 de marzo de 2006, mediante Resolución No. 20 de la misma fecha, el municipio de Medellín adjudicó el componente No. 3 de la licitación pública No. 70001367 de 2006 al Consorcio Gómez y Zuluaga.

8. Según Salamanca Alimentación Industrial S.A., la Resolución No. 20 de 2006 es

nula por los siguientes motivos:

9. En primer lugar, recordó que, en el pliego de condiciones de la licitación pública No. 70001367 de 2006, se estableció que en la evaluación de aquellos proponentes que en los 5 años anteriores al cierre de la misma hubiesen “sido objeto de declaratorias de incumplimiento o de multas contractuales, por actos administrativos en firme” se restarían puntos, así: 10 puntos si la sanción había sido impuesta entre febrero de 2005 y febrero de 2006 y 5 puntos si la sanción había sido impuesta entre febrero de 2003 y febrero de 2005.

10. Posteriormente, indicó que “Salamanca Alimentación Industrial S.A. reportó una multa que le había impuesto el municipio de Medellín mediante la Resolución 16 de 17 de mayo de 2005, la cual fue confirmada mediante Resolución 23 de 9 de junio de 2005”, y adujo que, “[c]omo consecuencia de la multa impuesta a Salamanca Alimentación Industrial S.A., la evaluación de las propuestas para el

ítem 3 quedó así” (se trascribe):

ITEM 3

VERIFICACION EVALUACION

CAP. FINAN PUNTAJE

Proponente JURIDIC TECNIC PRECI EXPER

TECNIC - TOTAL

s A A O .

A CIERA 95 puntos (- Salamanca 51 25 15 9 Cumple Cumple 5 por S.A. puntos puntos puntos puntos sanciones ) Consorcio 51 24 15 9

Gómez & Cumple Cumple 99 puntos puntos puntos puntos puntos Zuluaga

11. Sostuvo que la mencionada disminución de puntos prevista en el pliego de condiciones de la licitación pública No. 70001367 de 2006 era ineficaz de pleno derecho, de conformidad con el literal b) del numeral 5 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, puesto que la jurisprudencia de esta Corporación vigente para la fecha de la licitación había establecido que las entidades estatales no estaban facultadas para imponer multas mediante actos administrativos. En ese sentido, consideró que, de no haber sido tenida en cuenta dicha regla, “el puntaje de Salamanca Alimentación Industrial S.A. hubiera sido el máximo para el ítem 3, lo que hubiera dado lugar entonces a la adjudicación”.4

12. De otra parte, señaló que el municipio de Medellín cometió errores a la hora de evaluar los índices de endeudamiento y de liquidez del Consorcio Gómez y Zuluaga. Respecto de lo primero, puso de presente que en el pliego de condiciones de la licitación pública No. 70001367 de 2006 se previó que los proponentes cuyo índice de endeudamiento fuera superior al 70% serían descalificados del proceso de selección y expuso que el municipio de Medellín (se trascribe): “[H]izo caso omiso a los procedimientos establecidos por las técnicas contables y acudi[ó] a un mecanismo que le permitió mantener al Consorcio Gómez & Zuluaga participando en la licitación, pues en vez de consolidar las cifras de sus estados financieros para luego calcular el índice del Consorcio, lo que hizo fue calcular el índice de cada empresa

independientemente, para luego promediar ambos índices. Mientras por el primer camino el índice de endeudamiento del consorcio era del 74,43% (con lo cual debía ser eliminado), por el procedimiento aplicado por el Municipio de Medellín el índice obtenido fue de 57,22% con lo cual se logró el efecto de evitar la descalificación de este proponente”.

13. En lo atinente a la evaluación del índice de liquidez del Consorcio Gómez y Zuluaga, indicó (se trascribe): “En cuanto al índice de liquidez, ocurrió algo similar, pues si se hubiera aplicado el procedimiento técnico, el índice de liquidez del consorcio hubiera sido 1,23 mientras que el por el procedimiento antitécnico utilizado por el Municipio de Medellín se obtuvo un índice de liquidez de 1,74, con lo cual se mejoró su puntuación en la evaluación de la capacidad financiera, pues si en el primer caso se le debieron haber asignado 2 puntos, con el procedimiento utilizado se le asignaron 3 puntos”. 1.2. Posición de la parte demandada

14. El 11 de septiembre de 2007, el municipio de Medellín contestó la demanda5.

Propuso las excepciones que denominó “caducidad de la acción”, “ineptitud 4 En este punto, señaló que “[l]a cláusula de los pliegos que prev[ió] la disminución de puntos por la existencia de multas impuestas por entidades estatales deb[ía] inaplicarse en ejercicio de la excepción de ilegalidad”. 5 Folios 310-361 del cuaderno 2.

sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción”, “inexistencia de la obligación de indemnizar” y “observancia del pliego de condiciones y la ley contractual”.

15. En desarrollo de la excepción denominada “caducidad de la acción”, el municipio de Medellín puso de presente que la Resolución No. 20 de 2006 fue expedida el 17 de marzo de 2006 y la demanda fue presentada el 29 de marzo de 2007, e indicó que esta última fue interpuesta por fuera del término de caducidad de 30 días establecido en el artículo 87 del CCA.

16. Respecto de la excepción titulada “ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción”, el municipio de Medellín sostuvo que, según se afirmó en la demanda, Salamanca Alimentación Industrial S.A. “escogió la acción establecida en el artículo 85 del CCA [nulidad y restablecimiento del derecho]”, no obstante que, para la fecha de presentación de la misma, la entidad ya había “suscrito el contrato 4700023782 con el Consorcio Gómez & Zuluaga [y] no quedaba otra vía procesal que la acción de controversias contractuales”, de conformidad con el artículo 87 del CCA.

17. Por último, en lo que tiene que ver con las excepciones denominadas “inexistencia de la obligación de indemnizar” y “observancia del pliego de condiciones y la ley contractual”, el municipio de Medellín manifestó que “obró conforme a derecho y dentro de los parámetros concedidos por la Ley 80 de 1993 y sus decretos reglamentarios” y que observó las reglas previstas en el pliego de

condiciones de la licitación pública No. 70001367 de 2006.

18. El 11 de septiembre de 2007, los integrantes del Consorcio Gómez y Zuluaga contestaron la demanda6. Si bien no propusieron excepciones, se opusieron a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, por considerar que la

adjudicación del componente No. 3 de la licitación pública No. 70001367 de 2006 fue ajustada a derecho. 1.3. Sentencia de primera instancia 6 Folios 411-413 del cuaderno 2.

19. El 15 de agosto de 2014, el Tribunal Administrativo de Antioquia profirió Sentencia de primera instancia7, en la que negó las pretensiones de la demanda. El Tribunal adoptó esta decisión por los siguientes motivos: 20. 1) La disminución de puntos a aquellos proponentes que hubiesen “sido objeto de declaratorias de incumplimiento o de multas contractuales, por actos administrativos en firme”, prevista en el pliego de condiciones de la licitación pública No. 70001367 de 2006, “no vulner[ó] los principios categóricos del estatuto contractual y (…) sólo (…) gener[ó] un ítem para que la administración califi[cara] de manera detallada y puntualizada la mejor propuesta”. 21. 2) El municipio de Medellín calculó los índices de endeudamiento y de liquidez del Consorcio Gómez y Zuluaga conforme a lo establecido en el pliego de condiciones de la licitación pública No. 70001367 de 2006. 1.4. Recurso de apelación

22. El 16 de septiembre de 2014, Salamanca Alimentación Industrial S.A. presentó

recurso de apelación en contra de la Sentencia de 15 de agosto de 20148. En el escrito de apelación, insistió en que la regla de disminución de puntos prevista en el pliego de condiciones de la licitación pública No. 70001367 de 2006 era ineficaz de pleno derecho, de conformidad con el literal b) del numeral 5 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, y en que el municipio de Medellín evaluó incorrectamente los índices de endeudamiento y de liquidez del Consorcio Gómez y Zuluaga. 2.- CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Análisis sustantivo – 2.2. Sobre la condena en costas 2.1. Análisis sustantivo

23. Está probado en el expediente que el municipio de Medellín adelantó la licitación pública No. 70001367 de 20069, con el fin de “contratar el servicio especializado de atención alimentaria, nutricional y de apoyo social, para propender por la seguridad alimentaria y nutricional de los escolares, la primera 7 Folios 584-595 del cuaderno principal. 8 Folios 597-605 del cuaderno principal. 9 Folios 9-107 del cuaderno 2. infancia y de las mujeres gestantes de la ciudad de Medellín”, y que la licitación se dividió en 17 componentes (“ítems”).

24. También está probado, de conformidad con el pliego de condiciones de la licitación pública No. 70001367 de 2006, según modificación introducida mediante

adenda No. 3 de 16 de febrero de 200610: (1) que los participantes debían

acompañar a su propuesta una certificación en la que se indicara si en los 3 años anteriores al cierre de la licitación habían “sido objeto de declaratorias de incumplimiento o de multas contractuales, por actos administrativos en firme” y; (2) que a aquellos proponentes que hubiesen “sido objeto de declaratorias de incumplimiento o de multas contractuales, por actos administrativos en firme, durante los tres (3) últimos años, anteriores al cierre de la licitación, se le[s] restar[ían] cinco (5) puntos al puntaje total de la evaluación”.

25. Igualmente, está acreditado que el Consorcio Gómez y Zuluaga11 y Salamanca Alimentación Industrial S.A.12 presentaron sendas propuestas respecto del

componente No. 3 de la licitación pública No. 70001367 de 2006, y que esta última sociedad acompañó a la suya una certificación13 en la que indicó que, mediante Resoluciones No. 16 de 17 de mayo de 2005 y 23 de 9 de junio de 2005, el municipio de Medellín le había impuesto una multa.

26. Adicionalmente, está probado que, en el informe de evaluación del

componente No. 3 de la licitación pública No. 70001367 de 200614, el Consorcio Gómez y Zuluaga ocupó el primer lugar del orden de elegibilidad debido a que a la calificación de Salamanca Alimentación Industrial S.A. le fueron restados 5 puntos en razón de “sanciones” (se trascribe):

ÍTEM 3

VERIFICACIÓN EVALUACIÓN

FINA

CAP. PUNTAJE

PROPONENT JURÍDIC TECNIC PRECI EXPE NTÉCNIC TOTAL

ES A A O R. CIER

A A SALAMANCA Cumple Cumple 51 25 15 9 95 Puntos S.A. puntos puntos puntos punto (- s 5) por 10 Folios 108-112 del cuaderno 2. 11 Cuaderno 4. 12 Cuadernos 3 y 5. 13 Folios 36 del cuaderno 3 y 36 del cuaderno 5. 14 Folios 115-163 del cuaderno 2.

SANCION

ES CONSORCIO 9 51 24 15

GÓMEZ & Cumple Cumple punto 99 puntos puntos puntos puntos ZULUAGA s

27. Por último, está acreditado: (1) que mediante Resolución No. 20 de 17 de

marzo de 200615, el municipio de Medellín adjudicó el componente No. 3 de la licitación pública No. 70001367 de 2006 al Consorcio Gómez y Zuluaga; (2) que el 17 de marzo de 2006, el municipio de Medellín y el Consorcio Gómez y Zuluaga celebraron el contrato No. 470002378216 de la misma fecha y; (3) que el contrato No. 4700023782 de 2006 fue prorrogado el 3 de agosto17 y el 13 de diciembre18 de 2006 y el 14 de febrero19, el 23 de marzo20 y el 8 de mayo21 de 2007.

28. La Sentencia de primera instancia será revocada y, en su lugar: (1) se declarará que Salamanca Alimentación Industrial S.A. tenía derecho a ser la

adjudicataria del componente No. 3 de la licitación pública No. 70001367 de 2006; (2) se declarará la nulidad parcial del artículo 1 de la Resolución No. 20 de 2006,

exclusivamente en lo atinente a la adjudicación del componente No. 3 de la licitación pública No. 70001367 de 2006; (3) se declarará la nulidad absoluta del contrato No. 4700023782 de 2006 y de sus prórrogas, adiciones y modificaciones y; (4) se negarán las demás pretensiones de la demanda.

29. Esta decisión será adoptada porque: (1) la regla de disminución de puntos prevista en el pliego de condiciones de la licitación pública No. 70001367 de 2006 era ineficaz de pleno derecho, de conformidad con el literal b) del numeral 5 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993; (2) por consiguiente, Salamanca Alimentación

Industrial S.A. presentó la mejor propuesta respecto del componente No. 3 de la licitación pública No. 70001367 de 2006 y; (3) no obstante lo anterior, la demanda se interpuso por fuera del término previsto en el artículo 87 del CCA para solicitar el restablecimiento del derecho.

30. De entrada debe decirse que las pretensiones de restablecimiento del derecho formuladas por Salamanca Alimentación Industrial S.A. han de ser negadas, 15 Folios 164-177 del cuaderno 2. 16 Folios 287-293 y 456-459 del cuaderno 2. 17 Folio 460 del cuaderno 2. 18 Folio 461 del cuaderno 2. 19 Folio 462 del cuaderno 2. 20 Folio 463 del cuaderno 2. 21 Folio 464 del cuaderno 2. puesto que para el momento en que interpuso la presente demanda, ya había

vencido la oportunidad para hacerlo:

31. La acción procedente para demandar los actos previos a la celebración del contrato, de acuerdo con el artículo 87 del CCA, era la de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual debía ser promovida dentro de los 30 días siguientes a su notificación, comunicación o publicación. Sin embargo, una vez celebrado el contrato sin que se hubi