CE-05001-23-31-000-2007-01486-01(AC)-2007

COBRO COACTIVO CONTRA MUNICIPIO - Se aplica el C.P.C. por remisión del artículo 267 del C.C.A / JURISDICCION COACTIVA CONTRA MUNICIPIOS - El procedimiento es el previsto en el Estatuto Tributario por disposición de la Ley 1066 de 2006 / DERECHO DE DEFENSA - No se vulnera al ceñirse a las normas procedimentales del cobro coactivo / ALCALDE - Es incompatible para intervenir en asuntos que interesen al municipio / SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES - Sus recursos pueden ser embargados tal como lo advirtió la Corte Constitucional / CUOTA PARTE PENSIONAL - Pueden ser objeto de embargo en procesos de cobro coactivo En primer término, observa la Sala que el procedimiento de cobro coactivo llevado a cabo por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República para el cobro coactivo es el regulado por el artículo 561del Código de Procedimiento Civil, por remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo. En consecuencia el trámite llevado a cabo por FONPRECON, no vulnera el debido proceso y mucho menos el derecho de defensa de la entidad ejecutada, pues se ciñó a las normas procedimentales allí establecidas para llevar adelante la ejecución. Tampoco se evidencia vulneración alguna a los derechos fundamentales del representante legal del Municipio de Sonsón al no haberse dado trámite a las excepciones que propuso, pues por expresa disposición del artículo 96 de la Ley 136 de 1994, los alcaldes son incompatibles para intervenir en procesos o asuntos en los que tenga interés el municipio y debió actuar a

través de apoderado dentro del proceso de jurisdicción coactiva. Finalmente, en lo que respecta a la inembargabilidad de recursos del sistema general de participaciones, como lo advirtió el Tribunal, la Corte Constitucional en sentencias C546 de 1992 y C 566 de 2003, señaló que tal principio tiene sus excepciones, como las reivindicaciones de carácter laboral o, cuando corresponde a aquellos recursos considerados de libre destinación del Sistema General de Participaciones y para el caso concreto, las cuotas partes en materia pensional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de octubre del año dos mil siete (2007).

Radicación número: 05001-23-31-000-2007-01486-01(AC)

Actor: MUNICIPIO DE SONSON (ANTIOQUIA)

Demandado: FONDO DE PREVISION SOCIAL DEL CONGRESO DE LA

REPUBLICA FALLO Se decide la impugnación interpuesta a través de apoderado, por la parte actora, en contra del fallo del 18 de julio de 2007, proferido por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, que denegó la acción de tutela interpuesta por el alcalde del Municipio de Sonsón (Antioquia) contra el Fondo de Previsión del Congreso de la República. Invocó el actor la protección del debido proceso. HECHOS Se sintetizan en los siguientes: Afirmó el apoderado del actor que el Fondo de Previsión del Congreso de la

RepúblicaFONPRECON-, mediante Resolución No 0082 del 16 de marzo de 1995, ordenó la afiliación a esa entidad del señor Daniel Franco Henao y por Resolución No 00103 del 13 de febrero de 1996, le fue reconocido un reajuste especial a partir del 10 de enero de 1992; estableció que la mesada pensional estaría a cargo de: Departamento de Antioquia por la suma de $339.750.94; Municipio de Sonsón por la suma de $344.894.10; Presupuesto servicio seccional de salud Departamento de Antioquia, por la suma de $846.805.77 y CAJANAL por la suma de $646.827.70. Que FONPRECON repetiría mensualmente el reembolso correspondiente contra dichas obligadas. FONPRECON, por Oficio 1750 del 20 de abril de 2005, notificó al Municipio de Sonsón que le adeudaba la suma de $213.575.655.28, por concepto de las cuotas partes pensionales correspondientes al señor Daniel Franco Henao. Mediante Circular OAJ 210 CCS No 401 (proceso coactivo No 06-0021) expedida por la funcionaria ejecutora de jurisdicción coactiva de FONPRECON, ordenó el embargo de varias cuentas corrientes del municipio. Por Resolución 125 del 21 de abril de 2006, expedida por Jurisdicción Coactiva de FONPRECON, libró mandamiento de pago contra el Municipio de SonsónSecretaría de Hacienda, Fondo de Pensiones de Sonsón (Antioquia) por la suma de $213.575.655,28 pesos, correspondiente a la cuota parte de la señora Belén María Arias de Franco

quien sustituyó a Daniel Franco Henao (fallecido). El 20 de octubre de 2006, el Alcalde del Municipio presentó incidente de desembargo basado en la Circular 019 de 2005, expedida por el señor Procurador General de la Nación y solicitó respuesta a las excepciones de mérito contra el proceso ejecutivo coactivo. FONPRECON rechazó de plano el incidente de desembargo, desconociendo la Circular mencionada y no resolvió las excepciones de mérito planteadas por el actor y no reconoce lo dispuesto en el artículo 91 de la Ley 715 de 2001 (Oficio JCF CCS No 681 de noviembre 29 de 2006). PETICIÓN Solicitó el amparo del derecho al debido proceso vulnerado al Municipio de Sonsón, en el trámite del proceso coactivo No. 060021, instaurado por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República FONPRECON contra el referido municipio, respecto al embargo de los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP) en salud, y por la falta de respuesta a las excepciones de mérito presentadas el 21 de julio de 2006. CONTESTACIÓN La Jefe de Oficina Asesora Jurídica del FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA, dio respuesta a la presente acción de tutela. Frente a los hechos narrados, manifestó que el Alcalde del Municipio de Sonsón presentó escrito de excepciones sin acreditar la calidad de abogado inscrito. Que no obstante, por auto JCF No 489 del 1º de septiembre de 2006, se solicitó a la entidad que previo a resolver demostrara la calidad en la cual actuaba el doctor

Arroyave y así determinar la facultad para representar al municipio, conforme a lo establecido en el Decreto 196 de 1971, pero hasta la fecha no allegó documento alguno, por lo que no le fue reconocida personería y adicionalmente, no tenía habilitado el derecho de postulación. Mediante providencia No 811 del 11 de diciembre de 2006, se ordenó seguir adelante la ejecución y se pronunció respecto de las excepciones propuestas por la entidad ejecutada, manifestando que no era procedente en esa instancia debatir cuestiones que debieron ser objeto de recursos por la vía gubernativa. Mediante Oficio No 681 del 29 de noviembre de 2006, fue comunicada a la entidad que no se levantarían las medidas cautelares, sin que quiera ello decir que se desconociera lo preceptuado en el artículo 91 de la Ley 715 de 2001 y la Circular 019 emitida por la Procuraduría General de la Nación , aun cuando ésta no tenga fuerza vinculante para el funcionario ejecutor dentro del proceso coactivo. Aclaró que las excepciones de mérito se deciden en la sentencia. Respecto al derecho al debido proceso, manifestó que no hubo vulneración alguna, lo que hay “es un absoluto desconocimiento por parte del Municipio del trámite legal pertinente, el cual claramente indica tanto en el mandamiento de pago como en la citación”. Y agrega que “ese error grave del Municipio determina que el Alcalde crea que el mandamiento de pago es un acto administrativo, como si el procedimiento a emplear correspondiera al indicado en el libro quinto del Estatuto Tributario y no al procedimiento Civil, artículos 561 y siguientes”.

EL FALLO IMPUGNADO

El Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, denegó la solicitud. Resaltó que tratándose de un proceso de Jurisdicción Coactiva éste se encuentra regido por el Código de Procedimiento Civil, por mandato del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo. Citó el artículo 561 del C.P.C., para establecer que el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República no transgredió los principios fundamentales que conforman la garantía del debido proceso, pues no puede afirmarse que el accionado no haya contestado las excepciones propuestas y continuado su trámite obviando su respuesta, habida cuenta que mediante auto del 1º de septiembre de 2006, el Fondo manifiesta que de conformidad con la Ley 954 de 2005, en su artículo 1, el funcionario ejecutor está facultado para adelantar la totalidad del trámite establecido para el proceso de cobro coactivo. Expresó que no se probó en el expediente que el accionado haya coartado la defensa del actor. Citó la Ley 136 de 1994, frente al tema de las incompatibilidades de los alcaldes para expresar que la actuación del Alcalde no es válida, pues debió haber actuado mediante abogado inscrito que representara los intereses del Municipio y haberlo acreditado en el transcurso del proceso de jurisdicción coactiva, para probar así su derecho de postulación. Resaltó en cuanto a la violación al debido proceso, según las sentencias C-546 de 1992 y C 566 de 2003 que el principio de la inembargabilidad del presupuesto no es absoluto, sino que tiene excepciones, tales como las reivindicaciones de carácter laboral o, cuando corresponde a aquellos recursos considerados de libre

destinación del Sistema General de Participaciones, en tratándose del caso concreto las cuotas partes en materia pensional. IMPUGNACIÓN El apoderado de la parte actora impugnó el fallo de tutela, insistiendo en los mismos argumentos consignados en la solicitud inicial. Además, allega constancia expedida por la Directora General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en donde se incluye el concepto de inembargabilidad y transcribe la Circular 019 de 2005 del Procurador General de la Nación, para solicitar que se revoque el fallo de tutela y se ordene al Fondo de Previsión Social del Congreso el desembargo de los recursos del Sistema General de Participaciones en salud y reintegrar al Municipio de Sonsón, los dineros correspondientes con sus respectivos intereses causados desde la fecha en que se hizo efectivo el embargo.

CONSIDERACIONES DE LA SALA: La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que así se autoriza. Dada su naturaleza subsidiaria, sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial, o en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección.

El objeto de esta acción es la protección del derecho fundamental al debido proceso que estima el Alcalde de Sonsón, vulnerado por el embargo de los

recursos del sistema general de participaciones y por la no respuesta a las excepciones propuestas por el Municipio en el proceso de Jurisdicción Coactiva instaurado radicado N° 060021. Ahora, obra en el expediente que FONPRECON llevó a cabo el trámite del proceso de jurisdicción coactiva en contra del Municipio de Sonsón y el 1º de septiembre de 2006, por auto JCF CCS N° 489, la Funcionaria ejecutora de Jurisdicción Coactiva, advierte de la existencia del escrito de excepciones propuestas por el representante legal del Municipio de Sonsón, doctor JUAN DE JESÚS ARROYAVE, en donde solicita se tenga en cuenta que no existen pruebas que demuestren la vinculación del pensionado Daniel Franco Henao al Municipio de Sonsón. La Funcionaria ejecutora le hizo saber al representante legal que no acredita su condición de abogado titulado inscrito de conformidad con el Decreto 196 /71 y en consecuencia no se le ha reconocido personería para actuar en el proceso y ordena requerirlo para que allegue los documentos que acrediten esa condición, con el fin de determinar la facultad para representar la entidad demandada y presentar los documentos pertinentes dentro de los tres días siguientes a la notificación por estado de ese auto (fls. 72 y 73). Por autos JCFCCS No 681del 29 de noviembre de 2006 y JCF-CCS No 812 del 11 de diciembre de 2006, le fue negada al actor la solicitud de inembargabilidad de dichos dineros por pertenecer al Sistema General de Participaciones, los cuales tienen destinación específica y la devolución de los recursos embargados. (fls. 85

a 94). Mediante auto JCF No 811 del 11 de diciembre de 2006, dicha funcionaria ordenó seguir adelante la ejecución a favor del FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO y en contra del MUNICIPIO DE SONSÓNANTIOQUIA y ordenó practicar la liquidación del crédito en la forma prevista por el artículo 521 del Código de Procedimiento Civil. En primer término, observa la Sala que el procedimiento de cobro coactivo llevado a cabo por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República para el cobro coactivo es el regulado por el artículo 561del Código de Procedimiento Civil1, por remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo. En consecuencia el trámite llevado a cabo por FONPRECON, no vulnera el debido proceso y mucho menos el derecho de defensa de la entidad ejecutada, pues se ciñó a las normas procedimentales allí establecidas para llevar adelante la ejecución2. Tampoco se evidencia vulneración alguna a los derechos fundamentales del representante legal del Municipio de Sonsón al no haberse dado trámite a las excepciones que propuso, pues por expresa disposición del artículo 963 de la Ley 136 de 1994, los alcaldes son incompatibles para intervenir en procesos o asuntos en los que tenga interés el municipio y debió actuar a través de apoderado dentro del proceso de jurisdicción coactiva.4 Finalmente, en lo que respecta a la inembargabilidad de recursos del sistema general de participaciones, como lo advirtió el Tribunal, la Corte Constitucional en sentencias C546 de 1992 y C 566 de 2003, señaló que tal principio tiene sus

excepciones, como las reivindicaciones de carácter laboral o, cuando corresponde a aquellos recursos considerados de libre destinación del Sistema General de Participaciones y para el caso concreto, las cuotas partes en materia pensional. En la sentencia C 566 citada, sobre inconstitucionalidad contra el inciso primero (parcial) del artículo 91 de la Ley 715 de 2001, en la que se declaró la exequibilidad condicionada, expresó frente al tema objeto de esta tutela, lo siguiente: “En este sentido tal y como se desprende de las decisiones a que se ha hecho reiterada referencia en esta sentencia el citado principio de inembargabilidad, no puede ser considerado como absoluto, pues el ejercicio de la competencia asignada al legislador en este campo para sustraer determinados bienes de la medida cautelar de embargo necesariamente debe respetar los principios constitucionales y los derechos reconocidos en la Constitución, dentro de los que 1 “Las ejecuciones por jurisdicción coactiva para el cobro de créditos fiscales a favor de las entidades públicas se seguirán ante los funcionarios que determine la ley, por los trámites del proceso ejecutivo de mayor o menor y de mínima cuantía, según fuere el caso, en cuanto no se opongan a lo dispuesto en el presente capítulo”. 2 A los procesos de jurisdicción coactiva actualmente se les aplica el procedimiento del Estatuto Tributario y no el C.P.C. por disposición de la Ley 1066 del 29 de julio de 2006 (art. 5°). 3 “ARTICULO 96. INCOMPATIBILIDADES: Los alcaldes, así como los que lo reemplacen en el ejercicio del cargo no podrán:

4. Intervenir, en nombre propio o ajeno, en procesos o asuntos, fuera del ejercicio de sus funciones, en los cuales tenga interés el

municipio, distrito o sus entidades descentralizadas”. 4 Artículo 151del Código Contencioso Administrativo se cuentan los derechos a la igualdad y al acceso a la justicia a que se refiere el actor en su demanda. Así las cosas, los referidos derechos deben ser tomados necesariamente en cuenta en el presente caso para considerar el alcance del artículo 91 parcialmente acusado, y en este sentido la inembargabilidad que en él se establece debe entenderse aplicable dentro del los parámetros a que se ha hecho referencia y por tanto sujeta a las excepciones señaladas en la jurisprudencia, en los términos que a continuación se precisan.

5. La exequibilidad condicionada de la expresión acusada.

Tomando en cuenta las consideraciones anteriores, la Corte estima que son totalmente aplicables en el presente caso los criterios establecidos por la Corporación en sus precedentes decisiones respecto del condicionamiento de la constitucionalidad de las normas que establecen la inembargabilidad de los recursos públicos. En este sentido ha de tenerse en cuenta que la inembargabilidad de dichos recursos solamente se ajusta a la Constitución en la medida en que ello no impida la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias surgidas de las obligaciones laborales, como se señaló por la Corte desde la sentencia C-546 de 1992.” (se subraya). (...) Así las cosas, no se encuentra vulnerado el derecho al debido proceso y defensa del actor. En consecuencia, se confirmará el fallo impugnado. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la

República y por autoridad de la ley,

FALLA :

CONFÍRMASE LA PROVIDENCIA IMPUGNADA.

Envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sesión de la fecha.

JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ LIGIA LÓPEZ DÍAZ

Presidente

MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ