CE-05001-23-31-000-2007-03133-01(0998-11)-2012

PENSION GRACIA – Regulación legal / PENSION GRACIA DE DOCENTE NACIONAL Y NACIONALIZADO – Reconocimiento / PENSION GRACIAVigencia Así, con ocasión del proceso de nacionalización en comento y la posterior centralización en el manejo de las obligaciones prestacionales del personal docente nacional y nacionalizado, se expidió la Ley 91 de 1989 a través de la cual el Legislador no solo creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y reguló la forma en que serían asumidas las cargas prestacionales del personal docente luego de la nacionalización, sino que además buscó amparar la expectativa que en cuanto a pensión gracia ostentaban todos aquellos docentes que siendo territoriales (es decir, sujetos de su otorgamiento conforme a la finalidad con la que se previó inicialmente dicha prestación gratuita), quedaron inmersos dentro de la mencionada nacionalización a 31 de diciembre de 1980, fecha en la que culminó el mencionado proceso, consagrando un régimen de transición para éstos, que les permitiera mantener dicho beneficio hasta la consolidación de su derecho protegiendo dicha expectativa frente al coyuntural cambio que implicaba la extinción del derecho a la pensión gracia, y precisando además, que para los demás docentes, es decir los vinculados con posterioridad a tal fecha, tan sólo se reconocería la pensión ordinaria de jubilación.

FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 91 DE 1989 / LEY 43 DE 1975

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de mayo de dos mil doce (2012) Radicación No: 05001-23-31-000-2007 03133-01(0998-11)

Actor: OLGA RESTREPO OSORIO

Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL – CAJANAL APELACIÓN SENTENCIA – AUTORIDADES NACIONALES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 26 de noviembre de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las súplicas de la demanda instaurada por

Olga Restrepo Osorio contra la Caja Nacional de Previsión Social. ANTECEDENTES La parte actora, por conducto de apoderado judicial y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante el a quo con el fin de obtener la nulidad de la Resolución AMB No. 18768 de mayo 9 de 2007 (fls. 2 a 6 del C. Principal), proferida por el Gerente General de la Caja Nacional de Previsión Social EICE (en adelante Cajanal), por medio de la cual se negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la entidad demandada al reconocimiento, liquidación y pago de la pensión gracia en cuantía equivalente al 75% del promedio del salario devengado en el último año, incluyendo la totalidad de los factores salariales percibidos, según lo establecido en la Ley 4 de 1966, junto con los reajustes a que hubiere lugar conforme al IPC en los términos del artículo 178 del C.C.A.

Igualmente solicitó se dé cumplimiento al fallo en la oportunidad indicada en el artículo 176 ibídem y que de no hacerlo se reconozcan los intereses comerciales que establece el artículo 177 del mismo ordenamiento. Como hechos relevantes del petitum la demandante expuso que, prestó sus servicios como profesora en el Estado por más de 20 años y que tiene más de 50 de edad. Por lo anterior, presentó solicitud ante Cajanal, pues a su juicio cumple con los requisitos que establecen las leyes que regulan la pensión gracia. Dicha petición fue resuelta por Cajanal mediante Resolución AMB No. 18768 de mayo 9 de 2007, en la que le negó el reconocimiento y pago de dicho beneficio. Finalmente, trajó a colación las normas que rigen la prestación solicitada y su desarrollo jurisprudencial por parte de ésta Corporación. Como normas violadas, enunció los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 25, 29, 53 y 58 de la Constitución Política de Colombia, y las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1993 y 91 de 1989. Consideró, que el acto atacado quebrantó la normatividad precitada, pues la actora reúne los requisitos para acceder a la pensión gracia, y sin justificación alguna, la entidad accionada le negó el derecho a percibir dicha prestación, cuando trabajó como docente por más de 20 años al servicio del Estado. Resaltó, que de los certificados de tiempo de servicio se puede constatar, que laboró en establecimientos educativos del orden nacional, que acorde con la Ley 43 de 1975, son suficientes para cumplir con los requisitos para

acceder a la pensión gracia. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Cajanal se opuso a las pretensiones de la demanda, y manifestó que, acorde con las leyes que regulan la pensión gracia y el material probatorio allegado con la demanda, la accionante demostró que laboró en establecimientos educativos con nombramientos del Ministerio de Educación Nacional, esto es como docente nacional, por lo que no es admisible computar dichos tiempos de servicio, conforme a la normatividad que estableció la referida pensión. De otro lado, presentó como excepciones la inexistencia de la obligación y la genérica e innominada. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda. Luego de hacer un recuento sobre la normativa que rige la pensión gracia, de traer a colación jurisprudencia sobre el tema en particular y de hacer mención de las pruebas obrantes en el plenario, concluyó que la actora prestó sus servicios mediante nombramientos provenientes del Ministerio de Educación Nacional, tiempos que no son útiles para acceder al reconocimiento de dicha prestación, dada la incompatibilidad de percibirla conjuntamente con otra pensión de carácter nacional. LA APELACIÓN El apoderado de la demandante controvirtió la decisión del Tribunal, reiterando que su representada reunió todos y cada uno de los requisitos para merecer la pensión gracia, al laborar para una entidad pública del orden territorial por más de 20 años y al cumplir con los 50 años de edad que exige la Ley 114 de 1913. Resaltó, que no puede desconocerse el valor probatorio de la certificación expedida por el Coordinador de Nomina de la Secretaría

Departamental de Antioquia, donde consta que la demandante prestó sus servicios como docente de dicho ente territorial en el año de 1980. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado solicitó se confirme la sentencia proferida por el fallador de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda. Realizó una exposición normativa respecto de las leyes que regulan la pensión gracia y señaló, que es un beneficio para los docentes de las distintas entidades territoriales (departamentales, municipales y distritales), incluidos en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria que se generó con la expedición de la Ley 43 de 1975, para los docentes vinculados al sector oficial hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos previstos en el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, Ley 116 de 1928 y Ley 37 de 1933. Luego de hacer un recuento probatorio de las certificaciones aportadas al expediente concluyó, que si bien la actora al presentar la solicitud de reconocimiento de la pensión tenía más de 50 años de edad, también lo es que, no acreditó el cumplimiento de todos los requisitos legales, pues no laboró 20 años en la docencia oficial del orden territorial en los niveles de primaria, secundaria o normalista, sino que la mayoría del tiempo de servicio lo cumplió en diferentes instituciones del orden nacional, lo cual la excluye del beneficio de la pensión gracia. Agotado el trámite procesal y al no observarse causal de nulidad que

invalide lo actuado para resolver se, CONSIDERA Corresponde a la Sala establecer, de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, si el actor es o no beneficiario del reconocimiento de la pensión de jubilación "gracia", en atención a los tiempos de servicios acreditados para tal efecto y a la vinculación que ostentó durante los mismos. Para dilucidar el presente asunto, se impone para la Sala en primer lugar el estudio de las normas que gobiernan dicha prestación.

MARCO JURÍDICO DE LA PENSIÓN GRACIA.

En principio, la Ley 114 de 1913 otorgó a los maestros de escuelas primarias oficiales que cumplan los requisitos establecidos en el artículo 4º, una pensión nacional por servicios prestados a los departamentos y a los municipios, siempre que comprueben “que no reciben actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional”. Dicha pensión, fue concebida como una compensación o retribución en favor de los maestros de primaria del sector oficial, que percibían una baja remuneración y por consiguiente un poder adquisitivo precario y menor frente a aquellos educadores cuyos salarios y prestaciones estaban a cargo de la Nación; situación causada por la debilidad financiera de los Departamentos y Municipios para atender las obligaciones salariales y prestacionales que les fueron asignadas por virtud de la Ley 39 de 1903, que rigió la educación durante la mayor parte del siglo.1 En consecuencia, un maestro de primaria podía recibir simultáneamente pensión de jubilación departamental y nacional con base en la

Ley 114 de 1913, pero en ningún caso dos pensiones de índole nacional. Posteriormente, con la expedición de las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, se hizo extensiva esta prerrogativa a otros empleos docentes, al consagrar la posibilidad de computar para tal efecto los años laborados en la enseñanza 1 Sentencia C-479 de 1998. Corte Constitucional. secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, pero en establecimientos educativos departamentales o municipales, interpretación que surge de la causa que inicialmente motivó la previsión legal de este beneficio y de la prohibición de recibir dos pensiones nacionales que a consecuencia de ello quedó estipulada en la Ley 114 de 1913 como requisito; exigencia que conserva aun su vigencia, pues la citada Ley 116, en su artículo 6º señaló precisamente que tal beneficio se concretaría “… en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan…”, lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral 4° de esta Ley. Sobre los alcances de la Ley 37 de 1933, ha sido reiterada la jurisprudencia de la Corporación al precisar que la referida Ley lo que hizo simplemente fue extender a los maestros de establecimientos de enseñanza secundaria la pensión aludida, pero sin cambio alguno de requisitos.2 Con la entrada en vigencia de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria que oficialmente venían prestando y asumiendo financieramente los Departamentos y Municipios, redefiniéndose entonces la

educación oficial como un servicio público a cargo de la Nación, Dicho proceso de nacionalización se llevó a cabo de manera progresiva entre el 1° de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980. El proceso de nacionalización implicó, que los costos salariales y prestacionales del cuerpo docente territorial fueran asumidos completamente por la Nación pues de ello se trataba, lo que elevaría a los docentes territoriales a un plano de igualdad salarial y prestacional respecto de los docentes nacionales, que conduciría por ende a la desaparición de las precarias condiciones económicas que justificaban la previsión legal de la pensión gracia y su otorgamiento, una vez perfeccionado dicho proceso. Así, con ocasión del proceso de nacionalización en comento y la posterior centralización en el manejo de las obligaciones prestacionales del personal docente nacional y nacionalizado, se expidió la Ley 91 de 1989 a través 2 Sentencia de 16 de junio de 1995. Exp. 10665. C.P. Dra. Clara Forero de Castro. de la cual el Legislador no solo creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y reguló la forma en que serían asumidas las cargas prestacionales del personal docente luego de la nacionalización,3 sino que además buscó amparar la expectativa que en cuanto a pensión gracia ostentaban todos aquellos docentes que siendo territoriales (es decir, sujetos de su otorgamiento conforme a la finalidad con la que se previó inicialmente dicha prestación gratuita), quedaron inmersos dentro de la mencionada nacionalización a 31 de diciembre de 1980, fecha en la que culminó el mencionado proceso, consagrando un régimen de transición para éstos, que les permitiera mantener dicho beneficio hasta la

consolidación de su derecho protegiendo dicha expectativa frente al coyuntural cambio que implicaba la extinción del derecho a la pensión gracia, y precisando además, que para los demás docentes, es decir los vinculados con posterioridad a tal fecha, tan sólo se reconocería la pensión ordinaria de jubilación. La previsión contenida en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, no implica un fenómeno de retroactividad de la Ley en detrimento de la vigencia misma de la pensión gracia y de los docentes que aspiraban a ella, por cuanto el proceso mismo de nacionalización iniciado con la Ley 43 de 1975 trajo consigo la extinción de dicha pensión a partir del momento en que éste culminó, al desaparecer las circunstancias que frente al pago de salarios y prestaciones afectaron a los docentes territoriales y que motivaron en principio el establecimiento de dicha prestación, por el contrario -como ya se anotó- constituyó un instrumento legal de amparo frente a la expectativa de quienes vinculados como docentes territoriales calificaban para la obtención de la pensión gracia y que por virtud de la nacionalización perderían la posibilidad de concretar tal derecho. Ahora, en cuanto a la correcta interpretación del contenido de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena Contenciosa en sentencia del 27 de agosto de 1997, definió con claridad su ámbito de aplicación frente al extinto derecho a la pensión gracia y los docentes que gozaban de una expectativa válida frente a la misma con ocasión del mencionado proceso de nacionalización, en virtud del cual en principio la perderían, precisando con toda claridad el alcance del régimen de

transición que ésta contenía. Consideró la Sala Plena en la citada sentencia: “3. El artículo 15 No. 2, literal A, de la Ley 91 de 1989 establece: 3 Artículos 3° y 4°. "Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación." “4. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien

recibiera “... otra pensión o recompensa de carácter nacional”.

5. La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el de colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales.

6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados

(literal B, No. 2, artículo 15 ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de estar vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia...siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. Y por último, que sin la Ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaría y secundaria oficiales, dicha

prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la Ley.”.4 (Resalta la Sala) De conformidad con el análisis normativo expuesto y la cita jurisprudencial que antecede, se concreta frente al derecho a la pensión gracia lo 4 Exp. S-699, Actor: Wilberto Therán Mogollón. C.P. Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda. siguiente: i) la inexistencia del derecho a la pensión gracia para los docentes nacionales; ii) la conclusión de dicho beneficio para los docentes territoriales o nacionalizados vinculados por primera vez a partir del 31 de diciembre de 1980; como también, iii) que la excepción que en cuanto a la pensión gracia permite la compatibilidad en el pago de dos pensiones de carácter nacional -pensión gracia y pensión ordinaria de jubilaciónen virtud de la Ley 91 de 1989, es limitada a aquellos docentes departamentales y municipales que a la fecha señalada en tal disposición, quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización iniciado con la Ley 43 de 1975, quienes deberán reunir en todo caso los demás requisitos contemplados en la Ley 114 de 1913 para hacer efectivo dicho beneficio. El marco jurídico y las conclusiones expuestas constituyen entonces la base para desatar el fondo del asunto propuesto en esta instancia, a lo que se dirigirá la Sala. CASO CONCRETO Bajo las anteriores precisiones normativas, se procede a examinar las pruebas obrantes en el expediente a fin de verificar si la demandante tiene derecho al reconocimiento de la pensión "gracia", concretamente frente a los

tiempos de servicio acreditados y la calidad de vinculación que ostentó para acceder efectivamente a dicho beneficio. Para ello se discurre de la siguiente manera: Da cuenta el plenario que la petente cumplió los 50 años de edad el 23 de junio de 1996 (fls. 54 y 190). Asimismo, obran: a) Copia auténtica de certificación de tiempo y servicio expedida por el Rector y Subdirector Administrativo del Instituto INEM “José Félix Restrepo” del Municipio de Medellín, donde consta que laboró desde el 8 de marzo de 1974 hasta el 2 de septiembre de 1981 (fl.56); b) Copia auténtica de certificación de tiempo y servicio emitida por la Asesora Secretaría General del Ministerio de Educación Nacional donde señala que los diferentes nombramientos que tuvo la actora desde 1974 hasta 1981 fueron directamente de dicho Ministerio (fls. 191 y 192); c) Copia auténtica de certificación de tiempo y servicio proferida por el Rector y la Pagadora del Instituto Normal Superior de Medellín donde consta que prestó sus servicios desde el 7 de julio de 1989 hasta el 28 de febrero de 1994 con nombramiento del Ministerio de Educación Nacional (fl. 59); y d) Copia auténtica de certificación emanada por la Rectora del Liceo Nacional Marco Fidel Suarez del Municipio de Medellín (fl. 60). Ahora, conforme a la certificaciones precitadas se evidencia que la señora Olga Restrepo Osorio prestó sus servicios al Estado a partir del 8 de marzo de 1974 en diferentes establecimientos educativos del Municipio de Medellín (Antioquia), bajo nombramientos provenientes del Ministerio de Educación

Nacional, de donde se concluye con toda claridad que la vinculación de la demandante fue de carácter Nacional, prestando sus servicios como docente en un establecimiento educativo del mismo orden. Significa lo anterior, que a la luz de las normas especiales que regulan el reconocimiento de la pensión gracia, la situación fáctica que exhibe la actora para hacerse acreedora de dicho beneficio la excluye precisamente del mismo, pues como ya se dijo, los 20 años de servicio exigidos en las normas que gobiernan dicha prestación, deben ser prestados en establecimientos educativos del orden territorial o nacionalizados en virtud de la Ley 43 de 1975, supuestos que en el caso de la demandante no se satisfacen con ocasión de su evidente vinculación nacional. En consecuencia, se impone para la Sala la confirmación del fallo apelado. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A CONFIRMASE la sentencia proferida el 26 de noviembre de 2010 por el Tribunal Administrativo de Antioquiadesestimatoria de las pretensiones elevadas por el apoderado de Olga Restrepo Osorio contra la Caja Nacional de Previsión Social. Se reconoce personería a la abogada Constanza Elena Aparicio Escamilla como representante de la Caja Nacional de Previsión Social, en los términos y para los efectos del poder obrante a folio 267 del plenario.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

En Comisión

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO