CE-05001-23-31-000-2008-00557-01(0456-11)-2014

REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE LOS EMPLEADOS PUBLICOS

EN EL ORDEN TERRITORIAL – Fijación. Competencia. Evolución legal. A partir de la reforma constitucional de 1968, resulta evidente la existencia de una competencia concurrente, entre las ramas Legislativa y Ejecutiva del poder público, para determinar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 76 NUMERAL 7 / ACTO LEGISLATIVO 3 DE 1910 / ACTO LEGISLATIVO 1 DE 1945 / ACTO LEGISLATIVO 1 DE 1968 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 150

NUMERAL 19 / LEY 4 DE 1992

INCENTIVO POR ANTIGÜEDAD – Creación por la Asamblea Departamental. Falta de competencia / PRIMA DE VACACIONES – Creación por la Asamblea Departamental. Falta de competencia A la fecha en la que la Asamblea Departamental de Antioquia expidió la Ordenanza No. 02 de 11 de abril de 2003 ya no contaba con la facultad constitucional para establecer directamente emolumentos, y mucho menos prestaciones sociales, a favor de los servidores públicos del Departamento de Antioquia; por lo que al haber reproducido para el nivel territorial la disposición que preveía la prima de vacaciones y el incentivo por antigüedad se arrogó una competencia que, en vigencia de la Constitución Política de 1991, le estaba dada al legislador y al Presidente de la República. El carácter técnico de la competencia reservada, por el numeral 7 del artículo 300 ibídem, a las Asambleas Departamentales está dado en el hecho de que sólo les está permitido agrupar o

clasificar los empleos del nivel departamental en las diferentes categorías señalando en forma escalonada, conforme lo ha dispuesto el legislador, las consecuencias económicas que se derivan de dicha categorización.

FUENTE FORMAL: ORDENANZA 32 DE 1971 / ORDENANZA 28 DE 1977 / ORDENANZA 53 DE 1979 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 300

NUMERAL 7

NORMA DEMANDADA: ORDENANZA 02 DE 2003 (11 DE ABRIL) ASAMBLEA

DEPARTAMENTAL DE ANTIOQUIA (NULO)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá, D.C., dos (2) de octubre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 05001-23-31-000-2008-00557-01(0456-11)

Actor: CLAUDIA MARIA GOMEZ HOYOS

Demandado: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE ANTIOQUIA AUTORIDADES DEPARTAMENTALES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 27 de octubre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda

formulada por CLAUDIA MARÍA GÓMEZ HOYOS. ANTECEDENTES La señora Claudia María Gómez Hoyos, acudió a la jurisdicción en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad de la Ordenanza No. 2 de 11 de abril de 2003 por medio de la

cual la Asamblea Departamental de Antioquia “precisó el alcance de la Ordenanza No. 53 de 27 de noviembre de 1979” en tanto esta última reajustó el valor de la “prima de vacaciones por antigüedad” reconocida a los empleados públicos del Departamento de Antioquia. Como consecuencia de tal declaración, solicitó que una vez ejecutoriada la presente sentencia se le informe a la Asamblea Departamental de Antioquia para los efectos legales pertinentes. Los hechos de la demanda se resumen así: Se sostuvo, de manera sucinta, en la demanda que el 3 de abril de 2003 la Asamblea Departamental de Antioquia, mediante Ordenanza No. 2, precisó los alcances de la Ordenanza No. 53 de 27 de noviembre de 1979 por la cual se había reajustado el monto de la “prima de vacaciones por antigüedad” reconocida a los empleados públicos del Departamento de Antioquia. En concreto se manifestó, que la referida Ordenanza No. 2 de 2003 precisó, en su artículo 1, que el monto de la prima de vacaciones reglamentada, en otrora, por las Ordenanzas 32 de 1971, 28 de 1977 y 53 de 1979 resultaba equivalente a 15 días del salario básico de los empleados del referido ente territorial. Y, en forma adicional, se precisó que el reconocimiento y pago del “incentivo por antigüedad” era equivalente a 10 días de salario básico para los empleados que hubiesen laborado entre 5 y 10 años al servicio del Departamento de Antioquia, y de 20 días de salario para quienes acumularan 10 o más años de servicio en el

mismo ente territorial. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN En la demanda se citan como normas vulneradas las siguientes: De la Constitución Política, los artículos 29, 58, 123, 150, 313. Del Código Contencioso Administrativo, los artículos 82, 84, 136, 139 y 206. La Ley 11 de 1986. Del Decreto 1333 de 1986, los artículos 291 y 293. Al explicar el concepto de violación se sostiene, que el artículo 123 de la Constitución Política incluye a los miembros de las corporaciones públicas y a los empleados y trabajadores del Estado dentro de la categoría de servidores públicos, sin que haya lugar a diferenciar entre “empleados y servidores públicos.”. Bajo este supuesto, sostuvo la parte demandante que, el hecho de que la Ordenanza No. 2 de 2003 excluyera a los trabajadores oficiales como beneficiarios de la “prima por antigüedad” vulneraba el derecho que tenían todos los servidores públicos, a saber, trabajadores oficiales y empleados públicos, a percibir la mismas prestaciones sociales. Se manifestó que, en vigencia de la Constitución Política de 1886 las Asambleas Departamentales y los concejos municipales estaban facultados no sólo para reglamentar la prestación de los servicios públicos y determinar la estructura de la administración departamental, sino también para establecer la escala de remuneración y el régimen de prestaciones sociales. Se indicó que, la anterior situación varió con la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991 la cual en su artículo 150, numeral 19, dispuso una

competencia concurrente entre el legislador y el Presidente de la República para efectos de definir el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos. Al respecto se dijo, en el escrito de la demanda, que le correspondía al legislador fijar los objetivos y criterios con fundamento en los cuales el Presidente de la República establecería el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, con plena observancia de los derechos adquiridos. Bajo estos supuestos, se manifestó, que el hecho de que la Ordenanza No. 2 de 2003 no le atribuyera a la “prima de vacaciones por antigüedad” el carácter de derecho adquirido no sólo desconoció el principio de progresividad en materia laboral sino también las distintas prerrogativas que el artículo 53 de la Constitución Política de 1991 consagró a favor de los servidores públicos, fueran estos empleados o trabajadores oficiales. Finalmente, se argumentó que, el artículo 293 del Decreto 1333 de 1986 preceptuó que las situaciones laborales definidas por disposiciones municipales no se verían afectadas por la distribución de competencias que trajo consigo la Constitución Política de 1991, en materia de fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Departamento de Antioquia se opuso a las pretensiones de la demanda, con los siguientes argumentos (fls. 28 a 40): Señaló que, en un primer momento, el régimen prestacional de los servidores públicos del orden nacional fue establecido a través de la Ley 6 de 1945, a diferencia de los servidores territoriales cuyo régimen fue establecido por el

Gobierno Nacional en el Decreto 2767 de 1945. Sostuvo la entidad demandada que, el artículo 9 del referido Decreto 2767 de 1945 autorizó expresamente a las corporaciones públicas del nivel territorial, a saber, concejos y asambleas para la creación de un régimen de prestaciones extralegales a favor de los servidores vinculados al referido nivel. Con fundamento en lo anterior, se manifestó que, la Asamblea Departamental de Antioquia mediante Ordenanza No. 32 de 1971 reconoció a los empleados del referido ente territorial una prima que “debía liquidarse al momento de disfrutar las vacaciones.”. Con posterioridad, la citada prestación fue regulada por las Ordenanzas 28 de 1977 y 53 de 1979 las cuales, a su turno, precisaron que “la prima de vacaciones” sería equivalente a 15 días de salario para los empleados cuyo tiempo de servicio no excediera de 5 años y de 25 días de salario para aquellos que acumulaban 10 o más años de servicio. Manifestó la entidad demandada que, si bien era cierto que en virtud a lo dispuesto en la Constitución Política de 1886 a las Asambleas Departamentales no les estaba dada la competencia para regular el régimen prestacional de los servidores públicos del nivel territorial, también lo era que el Congreso de la República sólo se había ocupado de establecer el régimen prestacional y salarial de los servidores del nivel nacional dejando de lado todo lo concerniente a las prestaciones en el nivel territorial. De acuerdo con lo expuesto, se precisó que, las prestaciones extralegales previstas al amparo del artículo 9 del referido Decreto 2767 de 1945 siguen

vigentes entre ellas, las establecidas a favor de los servidores del Departamento de Antioquia en las Ordenanzas 28 de 1977, 53 de 1979 y 02 de 2003. En relación con “la prima de vacaciones por antigüedad” manifestó la entidad demandada que ésta fue concebida dentro de las competencias con que contaba la Asamblea Departamental de Antioquia, no sólo para establecer la escala de remuneraciones de los empleos existentes en la planta de personal de la Gobernación de Antioquia sino también para fijar otros factores salariales, distintos a los ya previstos en los decretos leyes que regulaban la materia. Concluyó que, contrario a lo manifestado por la demandante, con la Ordenanza No. 02 de 2003 no se estableció un nuevo beneficio prestacional para los servidores del Departamento de Antioquia sino que, por el contrario, se pretendió diferenciar la prima de vacaciones del incentivo por antigüedad que se pagaba a los empleados conforme el tiempo de servicio prestado al referido ente territorial. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia de 27 de octubre de 2010, negó las pretensiones de la demanda con base en las siguientes consideraciones (fls. 58 a 65): En primer lugar, sostuvo el Tribunal que eran dos los problemas jurídicos planteados por la accionante a saber: el primero de ellos relacionado con la supuesta modificación del monto de la “prima de vacaciones por antigüedad”, y el segundo referido a la aparente exclusión de los trabajadores oficiales como beneficiarios de la referida prestación. En lo que toca con el monto de la “prima de vacaciones por antigüedad” sostuvo el

Tribunal que una comparación del texto de las Ordenanzas Nos. 53 de 1979 y 2 de 2003 permitía advertir que, contrario a lo manifestado por la parte accionante, el monto de la referida prima no varió toda vez que, se sigue reconociendo en cuantía equivalente a 10 o 20 días de salario, dependiendo del tiempo laborado por el empleado de que se trate. Así mismo, indicó el Tribunal que la Ordenanza No. 2 de 2003 por sí misma no vulneraba los derechos adquiridos de los empleados del Departamento de Antioquia, por el contrario, se precisó que, ésta refrenda el reconocimiento de la referida prestación por antigüedad frente al caso particular de cada uno de los empleados que pretendían su reconocimiento. De otra parte, argumentó el Tribunal que, si bien era cierto que la Ordenanza No. 32 de 1971 también había previsto el reconocimiento y pago de la llamada “prima por antigüedad” a favor de los trabajadores oficiales, también lo era que; a partir de la expedición de la Ordenanza No. 53 de 1979 únicamente la contempló para los empleados públicos razón por la cual, indicó el Tribunal, la Ordenanza de 2003 únicamente se limitó a reproducir el contenido de lo ya expresado por la Asamblea Departamental en 1979 sin que a la fecha, ello constituyera una vulneración de los derechos adquiridos de los trabajadores oficiales. Finalmente sostuvo el Tribunal que, la “prima de vacaciones por antigüedad” se asemeja a la prima de vacaciones prevista en el Decreto 1045 de 1978. Sin embargo, se manifestó que no podía perderse de vista que la naturaleza extralegal de la primera contrariaba los preceptos constitucionales y legales que fijaban en

cabeza del legislador la competencia para establecer el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos. Así las cosas, se aclaró que la referida prestación sólo podía ser reconocida a favor los servidores que la vinieran percibiendo antes de la expedición de la Ley 11 de 1986 dado que, a partir de la entrada en vigencia de la referida disposición “el régimen de prestaciones sociales de los empleados públicos municipales sería el establecido por la ley” sin excepción. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda, argumentando lo siguiente (fls. 68 a 69): Sostuvo que, el Tribunal no tuvo en consideración el hecho de que el constituyente de 1991 hubiera previsto en forma expresa una garantía especial a favor de los derechos adquiridos en materia laboral. Se precisó que, una interpretación sistemática de los artículos 53 y 58 de la Constitución Política permitía inferir la existencia “de una prohibición para menguar, disminuir o reducir” los derechos laborales que han ingresado al patrimonio de los trabajadores. Argumentó que, a lo anterior se sumaba el hecho de que con la expedición del Decreto Ley 1333 de 1986 se “dejaron a salvo las disposiciones municipales y departamentales que habían fijado prestaciones extralegales” a favor de los empleados públicos. Concluyó la parte recurrente, que la Ordenanza No. 2 de 2003 no podía desconocer los derechos prestacionales de los trabajadores oficiales, que previamente les habían sido reconocidos por la Asamblea Departamental de

Antioquia, refiriéndose concretamente a la “prima de vacaciones por antigüedad.”. CONSIDERACIONES Problema jurídico Corresponde a la Sala precisar si en el presente caso la Asamblea Departamental de Antioquia contaba con la competencia para establecer el reconocimiento y pago de una prima de vacaciones y un incentivo por antigüedad a favor de los servidores del referido ente territorial y la Contraloría General de Antioquia.

I. Del régimen salarial de los servidores públicos en vigencia de las Constituciones Políticas de 1886 y 1991.

a. De la Competencia para fijar el régimen salarial de los servidores públicos en vigencia de la Constitución Política de 1886. En vigencia de la Constitución Política de 1886 le correspondía al Congreso de la República establecer la totalidad de los empleos que exigiera el “servicio público” y, al mismo tiempo, fijar sus dotaciones. Para mayor ilustración se transcribe el numeral 7 del artículo 76 de la Constitución Política de 1886: “Artículo 76.- Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes atribuciones:

7. Crear todos los empleos que demande el servicio público, y fijar sus respectivas dotaciones; (…).”.

No obstante lo anterior, con posterioridad, mediante Acto Legislativo No. 3 de 19101 el Congreso de la República precisó que entre las atribuciones de las Asambleas Departamentales se encontraba la de “fijar el número de empleados departamentales, sus atribuciones y sueldos.”. A su turno, el Acto Legislativo No. 3 de 1910, facultó a las Asambleas para

fijar “...el número de empleados departamentales, sus atribuciones y sus sueldos”, facultad ratificada por la Ley 4ª de 19132. La anterior previsión, debe decirse, se mantuvo en idénticas condiciones al expedirse el Acto Legislativo No. 1 de 1945; en cuanto su artículo 833 señaló que le correspondía a las Asambleas Departamentales: “La fijación del número de empleados departamentales, sus atribuciones y sueldos.”. De acuerdo con lo expuesto en precedencia, estima la Sala que a partir de la expedición del Acto Legislativo No. 3 de 1910 las Asambleas Departamentales contaban con la competencia no sólo para fijar el número de empleados requeridos para la adecuada prestación del “servicio público” departamental sino también para definir sus funciones y dotaciones, esto último referido sin duda a su salario. Competencia que, como quedó visto, se mantuvo incluso con la expedición del Acto Legislativo No. 1 de 1945, el cual reprodujo, sobre el particular, lo dispuesto por el legislador desde el acto reformatorio de 1910. 1 “Artículo 54: (…) 5. La creación y supresión de Circuitos de Notaría y de Registro y la fijación del número de empleados departamentales, sus atribuciones y sueldos; (…).”. 2 Artículo 97 ordinal 25. Fijar los sueldos de los empleados del departamento que sean de cargo del Tesoro Departamental”. 3 “Artículo 83. El artículo 186 de la Constitución quedará así: Artículo 186 Corresponde a las asambleas: (…)

5. La fijación del número de empleados departamentales, sus atribuciones y sueldos (…).”.

El anterior panorama cambió radicalmente con la reforma constitucional que introdujo el Acto Legislativo No. 1 de 1968. En efecto, a partir de ese momento se habló en la técnica legislativa referida a la función pública de dos importantes conceptos: i) el primero de ellos referido a la escala salarial, entendida esta como “la agrupación o clasificación de los empleos en las diferentes categorías, señalando en forma escalonada las consecuencias económicas que se derivan de dicha categorización.”; y ii) el segundo, alusivo a los emolumentos o salario que devengaban los empleados de la administración. En punto de la competencia para establecer uno y otro concepto, el referido Acto Legislativo le atribuyó al Congreso de la República y a las Asambleas Departamentales y Concejos Municipales la función de fijar la escala salarial para los empleos existentes en el respectivo ámbito de su competencia. En efecto, el artículo 76 numeral 9 de la Constitución Política de 1886 disponía que al Congreso, a través de las leyes, le correspondía “fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales.”. Y a su turno, el artículo 187, numeral 5, ibídem preceptuaba que las Asambleas Departamentales, a iniciativa del gobernador “determinarían las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo.”. Y en lo que correspondía a la fijación de los emolumentos o salarios, los artículos

120, numeral 214, y 194, numeral 95, ibídem, le confería dicha potestad al Presidente de la República y a los gobernadores para los empleos del orden nacional y departamental, respectivamente. De acuerdo a las consideraciones que anteceden, estima la Sala que a partir de la expedición del Acto Legislativo No. 01 de 1968, la competencia para fijar el régimen salarial de los servidores públicos, del orden nacional y territorial, fue atribuía de manera concurrente al Congreso y al Presidente de la República, en lo 4 “21. Crear, suprimir y fusionar los empleos que demande el servicio de los Ministerios, Departamentos Administrativos y los subalternos del Ministerio Público y señalar sus funciones especiales, lo mismo que fijar sus dotaciones y emolumentos, todo con sujeción a las leyes a que se refiere el ordinal 9.o del Artículo 76. (…)”. 5 “9a. Crear, suprimir y fusionar los empleos que demanden los servicios departamentales, y señalar sus funciones especiales, lo mismo que fijar sus emolumentos, con sujeción a las normas del ordinal 5o del Artículo 187.”. que se refería al orden nacional y a las Asambleas Departamentales y a los Gobernadores, frente a los servidores de nivel departamental. En este mismo sentido, esta Sección del Consejo de Estado en sentencia de 27 de octubre de 2011. Rad. 1313-2008. M.P. Víctor Alvarado Ardila, precisó que: “(…) Obsérvese cómo, desde la reforma constitucional de 1968, se empezaba a orientar una competencia no solo individual y excluyente, sino compartida y concurrente en materia salarial6

pues, tanto el Presidente de la República como los Gobernadores, podían fijar los emolumentos de los empleados de sus dependencias, siempre con sujeción a las leyes o normas expedidas por el Congreso y las Asambleas. (…) Así las cosas, con la última de las reformas mencionadas, el Constituyente dejó claro que la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos es del legislador, eso sí, en el caso del sector territorial dejó a salvo la competencia de sus entes rectores de fijar “las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de los empleos”. (…).”. Así las cosas, y para lo que interesa al caso concreto, no hay duda que en vigencia de la Constitución Política de 1886, Acto Legislativo 01 de 1968, le correspondía a las Asambleas Departamentales únicamente establecer la escala salarial de los distintos empleos existentes, en ese nivel territorial, y, con fundamento en esto a los gobernadores fijar los emolumentos para cada uno de ellos en lo que, como quedó visto, dio origen a la concurrencia de competencias en materia de fijación del régimen salarial de los servidores públicos; lo que más tarde sería modificado y precisado por el constituyente de 1991. b. De la Competencia para fijar el régimen salarial de los servidores públicos en vigencia de la Constitución Política de 1991. 6 Teniendo en cuenta que el régimen prestacional, como se dijo, correspondía al Congreso de la República. Al respecto, como se anunció en precedencia, el régimen de competencia para

establecer la escala salarial de los servidores públicos fue modificado a partir de la expedición de la Constitución Política de 1991, bajo el entendido de que, al Congreso de la República le correspondería dictar las normas generales sobre el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, esto, al fijar los objetivos y criterios a los cuales debía sujetarse el gobierno nacional al determinar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y el régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales Para mayor ilustración se transcribe en artículo 150 de la Constitución Política de 1991: “Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejercer las siguientes funciones: (…)

19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (…) e) Fijar el Régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública.

Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las corporaciones públicas territoriales y éstas no podrán arrogárselas. (…).”. En cumplimiento de este mandato constitucional, el Congreso expidió la Ley 4 de 1992, mediante la cual se señaló las normas, objetivos y criterios que debía observar el gobierno nacional al fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. Así lo dispone el artículo 12 de la citada ley: “El régimen prestacional de los servidores públicos de las Entidades Territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos

contenidos en la presente Ley. En consecuencia, no podrán las Corporaciones Públicas Territoriales arrogarse esta facultad. PARÁGRAFO. El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional. “. De acuerdo con las normas transcritas, y lo expuesto con anterioridad, estima la Sala que, a partir de la reforma constitucional de 1968, resulta evidente la existencia de una competencia concurrente, entre las ramas Legislativa y Ejecutiva del poder público, para determinar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. Bajo este entendido, le corresponde hoy al Congreso de la República, establecer los principios y parámetros generales que ha de tener en cuenta el ejecutivo, al momento de prever los límites máximos en la escala salarial de los servidores públicos. Así lo sostuvo la Corte Constitucional en sentencia C1218 de 21 de noviembre de 2001. M. P. Álvaro Tafur Galvis: “De conformidad con el artículo 150-19literales e) y f) de la Carta, compete al legislador y al Presidente de la República regular la materia salarial y prestacional de los servidores públicos y el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales. (...). La definición del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos en general, resulta del ejercicio de una competencia que corresponde, en primer lugar, al Congreso de la República y al Presidente de la República dentro del marco trazado por aquél (CP, art. 150-19, lit e) y f). Efectivamente, según dicha atribución, el

Congreso, a través de una ley marco o cuadro, fija las pautas y criterios generales que guían la forma en que habrá de regularse una determinada materia, entre las cuales se encuentra la relativa al régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y el régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficialeslo que en la actualidad se concreta en la Ley 4ª de 19921 (Ley marco de salarios y prestaciones sociales). Surge, así, en el preciso ámbito de la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, una relación entre el Congreso y el Presidente de la República con connotaciones diferentes a las normalmente observadas para la ejecución de las leyes ordinarias. En el caso de la vigencia de las leyes marco o cuadro, el Presidente de la República, al dictar los correspondientes decretos ejecutivos que las completan, participa activamente en la determinación normativa de las materias que constituyen su objeto, dentro del marco normativo general, compuesto de reglas o directrices, que como se ha dicho, el Congreso le establece, lo cual converge en una trascendente y coordinada labor normativa ejercida en forma conjunta por dos poderes públicos estatales. La justificación otorgada a la existencia de esta clase de normatividad radica en que suministra al Estado instrumentos eficaces que le permiten dar respuestas prontas y oportunas, mediante procedimientos ágiles, a materias estatales que presentan situaciones cambiantes y que exigen constantemente una actualización y reforma, según las necesidades estatales y ciudadanas, como en efecto se observa que sucede con la facultad de fijar el régimen salarial y

prestacional de los empleados públicos. (…).”. De acuerdo con lo expuesto en precedencia, estima la Sala que, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos no puede ser distinto al previsto por el legislador y el ejecutivo en ejercicio de la competencia concurrente que les atribuye expresamente el literal e, numeral 19, del artículo 150 de la Constitución Política de 1991.

II. Del incentivo por antigüedad previsto en las Ordenanzas departamentales7 Nos. 32 de 1971, 28 de 1977, 53 de 1979 y 02 de 2003.

Sobre este particular advierte la Sala, en primer lugar, que la Asamblea Departamental de Antioquia a través de la Ordenanza No. 32 de 1971 no sólo estableció el reconocimiento de una “prima de vacaciones” a favor de los “trabajadores” del orden departamental de tiempo completo o medio, sino también la forma de liquidar un “incentivo por antigüedad” dependiendo del tiempo laborado por el “trabajador”, esto, al servicio del referido ente territorial. Para mayor ilustración se transcriben los apartes de la referida Ordenanza: “ORDENANZA NÚMERO 32 DE 1971 Por la cual se extienden unos beneficios sociales de que gozan algunos servidores del Departamento. La Asamblea Departamental de Antioquia, en uso de sus facultades legales, Ordena: Artículo 4. Reconócese a los trabajadores departamentales de tiempo completo o medio tiempo, que disfruten de quince (15) días hábiles de vacaciones por cada año cumplido de servicio, una prima que se liquidará de la siguiente manera: Para los trabajadores cuyo tiempo de

servicio no exceda de cinco (5) años, seis (6) días de salario de cinco a diez años de servicio, quince (15) días de salario y de (10) años en adelante veintiún (21) de salario. (…).”. Con posterioridad, la misma Corporación mediante Ordenanza No. 28 de 1977 modificó el monto de la referida “prima de vacaciones” y/o “incentivo por antigüedad” en los siguientes términos: “ORDENANZA NÚMERO 28 DE 1977 7 Expedidas por la Asamblea departamental de Antioquia. Por medio de la cual se modifica el artículo 4 de la Ordenanza 32 de 1971 La Asamblea Departamentales de Antioquia, en uso de sus facultades legales, ORDENA: Artículo 1. Reconózcase a los trabajadores departamentales de tiempo completo, o medio tiempo, que disfruten de quince (15) días hábiles de vacaciones por cada año cumplido de servicio, una prima que se liquidará de la siguiente manera: para los trabajadores cuyo tiempo no exceda de cinco años (5), ocho (8) días de salario; de cinco a diez (5 a 10) años de servicio, dieciocho (18) días de salario y de diez (10) años en adelante, veintiocho (28) días de salario. (…).”. En este mismo sentido, mediante Ordenanza No. 53 de 1979 la Asamblea Departamental de Antioquia dispuso el reajuste de la “prima de vacaciones” y/o “incentivo por antigüedad” al precisar que: “ORDENANZA NÚMERO 53 DE 1979 Por medio de la cual se reajusta la prima de vacaciones

La Asamblea Departamental de Antioquia en uso de sus facultades legales, ORDENA Artículo 1. La prima de vacaciones reglamentada por las Ordenanzas 32 de 1971 y 28 de 1977, será de 15 días del valor del salario básico diario para los empleados cuyo tiempo de servicio no exceda de 5 años: de 25 días del valor del salario básico diario para los empleados cuyo tiempo de servicio esté entre 5 años y sea menor de 10 años: y de 35 días del valor del salario básico diario para los empleados cuyo tiem