CE-05001-23-31-000-2009-00725-01(PI)-2010

JUNTA NACIONAL DE EDUCACIÓN - Es un órgano de carácter consultor / JUNTA MUNICIPAL DE EDUCACIÓN - Composición según Ley 115 de 1994 / INCOMPATIBILIDAD DE CONCEJAL MUNICIPAL - Ser miembro de Juntas o Consejos Directivos de Organismos de los Sectores Central o Descentralizado del municipio / MIEMBRO DE LA JUNTA MUNICIPAL DE EDUCACIÓN - No puede ser un Concejal Municipal / CONCEJAL MUNICIPAL - Prohibición para integrar Junta Municipal de Educación La Ley 115 de 1994, previó en su artículo 155 la creación de la JUNTA NACIONAL DE EDUCACIÓNJUNEcomo un órgano científico con el carácter de Consultor del Ministerio de Educación Nacional, para la planeación y diseño de las políticas educativas del Estado. El artículo 162, ibídem, determinó la composición de la JUNTA MUNICIPAL DE EDUCACIÓNJUMEy estableció en su numeral 4 como integrante de la misma a “Un representante del Concejo Municipal o de las Juntas Administradoras, donde existan”. Estima la Sala que asiste razón al Agente del Ministerio Público en cuanto afirma que tal disposición legal debe interpretarse en armonía con los artículos 45, numeral 3, de la Ley 136 de 1994 y 39 de la Ley 489 de 1998. En efecto, el artículo 45, numeral 3, de la Ley 136 de 1994, consagra como incompatibilidad para los Concejales, la de ser miembros de Juntas o Consejos Directivos de los Sectores Central o Descentralizado del respectivo Municipio. Y del texto del artículo 39 de la Ley 489 de 1998, se infiere que la

JUME forma parte del sector central de la administración pública, habida cuenta que cumple funciones administrativas en relación con el servicio público de educación que está a cargo de los Municipios (…) De tal manera que cuando la Ley 115 de 1994 previó en su artículo 162 que en la conformación de la JUME estuviera “un representante del Concejo Municipal”, debe entenderse que tal representante no podía ser uno de los Concejales, pues si esa hubiera sido la intención del legislador así lo habría señalado directamente, sin hacer referencia a un representante de la Corporación Edilicia y de haber hecho tal exigencia en forma directa, hubiera debido entenderse tácitamente derogada por la Ley 136 de 1994, en armonía con la Ley 489 de 1998. PERDIDA DE INVESTIDURA DE CONCEJAL MUNICIPAL - Decretada por ser miembro de Junta Municipal de Educación / PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONCEJAL MUNICIPAL - Improcedencia frente a Concejales que designan a Concejal como su representante en Junta Municipal de Educación En consecuencia, la Concejal Sonía Inés Vergara Gallego, en la medida en que no demostró no haber fungido como miembro de la JUME de Concepción (Antioquia), violó el régimen de incompatibilidades, haciéndose merecedora de la declaratoria de la pérdida de su investidura. Ahora, en lo que concierne a los Concejales Ramiro Valencia Calderón y José Ángel Agudelo Franco, no incurrieron en la violación del régimen de incompatibilidades, pues su conducta de nombrar a la Concejal Sonia Inés Vergara como representante del Concejo Municipal ante la

Junta Municipal de Educación – JUMEdel Municipio de Concepción, no encaja dentro de las causales previstas en el artículo 45 de la Ley 136 de 1994. Así pues, debe la Sala revocar parcialmente la sentencia, en el sentido de decretar la pérdida de investidura de la citada Concejal y confirmar la denegatoria de las pretensiones de la demanda, en lo atinente a los dos Concejales antes mencionados.

FUENTE FORMAL: LEY 115 DE 1994 – ARTÍCULO 155 / LEY 115 DE 1994 – ARTÍCULO 162 NUMERAL 4 / LEY 136 DE 1994 – ARTÍCULO 45 NUMERAL 3 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 39 / LEY 136 DE 1994 – ARTÍCULO 45

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de enero de dos mil diez (2010) Radicación número: 05001-23-31-000-2009-00725-01(PI)

Actor: ELIZABETH GOMEZ

Demandado: RAMIRO VALENCIA CALDERON Y OTROS

Referencia: APELACION SENTENCIA. PERDIDA DE INVESTIDURA DE CONCEJAL Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la actora contra la sentencia de 10 de agosto de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio de la cual denegó la pérdida de la investidura de los

Concejales del Municipio de Concepción, señores RAMIRO VALENCIA

CALDERÓN, JOSÉ ÁNGEL AGUDELO FRANCO y SONIA INÉS VERGARA

GALLEGO.

I-. ANTECEDENTES I.1-. La ciudadana ELIZABETH GÓMEZ, en su propio nombre, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Antioquia tendiente a que, mediante sentencia, se dispusiera la Pérdida de la Investidura de Concejal del Municipio de Concepción de los señores RAMIRO VALENCIA CALDERÓN, JOSÉ ÁNGEL AGUDELO FRANCO y SONIA INÉS VERGARA GALLEGO, elegidos para el período constitucional 2008 – 2011. I.2-. En apoyo de sus pretensiones la actora adujo, en síntesis, los siguientes hechos: 1º: Los señores Ramiro Valencia Calderón, José Ángel Agudelo Franco y Sonia Inés Vergara Galledo fueron elegidos concejales del Municipio de Concepción (Antioquia), por el Partido Liberal Colombiano, para el período 2008 – 2011. 2°: Mediante oficio de 16 de enero de 2008 los concejales Ramiro Valencia Calderón, actuando como vicepresidente, y José Ángel Agudelo Franco, en calidad de vicepresidente primero del Concejo Municipal de Concepción, procedieron a nombrar a la concejala Sonia Inés Vergara como representante del Concejo Municipal ante la Junta Municipal de Educación – JUMEdel mismo ente territorial, calidad con la cual ha venido actuando en ella. 3°: Tanto los concejales que hicieron el nombramiento, como la concejala designada ante la Junta Municipal de Educación – JUMEde Concepción –

Antioquia, están incursos en la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de incompatibilidades, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3° del artículo 451 de la Ley 136 de 1994, y en el numeral 1° del artículo 482 de la Ley 617 de 2000. I.3-. Los demandados, mediante apoderado, contestaron la demanda oponiéndose a sus pretensiones. 1 “Incompatibilidades: Los Concejales no podrán: (…). 3) Ser miembros de juntas o de concejos directivos de los sectores central o descentralizados del respectivo Municipio, o de instituciones que administren tribunales procedentes del mismo”. (…). 2 “Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales pederán su investidura: 1) Por violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses. No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general.” Argumentan que la Junta Nacional de Educación – JUMEno tiene carácter directivo ni administrativo sino que, al tenor de lo dispuesto en el artículo 155 de la Ley 115 de 1994, es un órgano científico con carácter de consultor permanente del Ministerio de Educación Nacional para la planeación y el diseño de las políticas educativas del Estado, lo que igualmente se refleja en las funciones de las Juntas Municipales de Educación. Expresan que, conforme a lo anterior, la designación de un representante del

Concejo Municipal en la Junta Municipal de Educación se hace en acatamiento de la ley, y que el cumplimiento de un deber legal no puede establecerse como violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades, y menos aún puede convertirse en una causal de pérdida de investidura. En estos mismos términos se pronunciaron en la audiencia celebrada el 17 de junio de 2009, a través de su apoderado, y particularmente la concejala Sonia Inés Vergara manifestó que los concejales actuaron conforme a la ley, interpretando a las juntas como un ente asesor, de acuerdo con lo cual se convierte en un espacio que el concejo debe aprovechar para direccionar la educación del municipio. II-. LA SENTENCIA RECURRIDA El a quo desató la instancia denegando las pretensiones de la demanda, habida cuenta que, conforme a las pruebas y la normativa aplicable, las JUME cumplen funciones de carácter consultivo o de asesoría y los Concejales las realizan mientras conserven su investidura o empleo a partir del momento de su elección, como lo señala el artículo 8° del Decreto Reglamentario 1581 de 1994, de la Ley 115 de 1994. Así mismo hace notar que la norma habla de investidura y eso sólo lo tienen los concejales mas no las personas que en un momento dado puedan ser elegidas por el concejo, no siendo desatinada la interpretación de la norma realizada por los servidores públicos demandados. Considera que los demandados al interpretar la norma entendieron que estaban actuando dentro del marco de sus funciones, siempre ceñidos a los postulados del principio constitucional de la buena fe, razón por la cual mal podrían perder su investidura por actuar dentro del ordenamiento jurídico, lo que sería presumir la

mala fe en contravía de la línea jurisprudencial mantenida por la Corte Constitucional al respecto. Precisa que no se puede hacer una interpretación extensiva en materia de inhabilidades e incompatibilidades para generar una pérdida de investidura, pues éstas son taxativas, más aún tratándose de un proceso que tiene carácter sancionatorio y trae aparejada la muerte política del concejal. Concluye de lo anterior que los concejales Valencia Calderón y Agudelo Franco, al momento de nombrar a la concejala Sonia Inés Vergara Gallego como representante del Concejo ante la Junta Municipal de Educación de Concepción, actuaron cumpliendo una disposición legal y con el único fin de velar por la eficiente prestación del servicio de educación en el municipio. También aclara que es distinta la situación de los dos primeros pues ellos nombraron a la concejala Vergara Gallego y que en el hipotético caso de que ésta no pudiera hacer parte de la citada junta, no conllevaría para ellos la pérdida de la investidura.

III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO.

La demandante sustentó su impugnación afirmando que está suficientemente probado en el proceso la violación del numeral 3° del artículo 45 de la Ley 136 de 1994 por los concejales Ramiro Valencia Calderón, José Ángel Agudelo Franco y Sonia Inés Vergara Gallego, los dos primeros por haber designado a la concejala para integrar la JUME en representación del Concejo Municipal de Concepción, y ésta última por haber aceptado el nombramiento y actuado en la junta. También hace suyas las expresiones finales del segundo salvamento de voto visible a folio 95 del expediente y resalta que esa interpretación resulta más acorde con los

principios de la hermenéutica jurídica y claridad de la ley. IV-. ALEGATO DEL MINISTERIO PÚBLICO El señor Procurador Primero Delegado en lo Contencioso Administrativo ante esta Corporación, en su vista de fondo, se mostró partidario de que se revoque parcialmente la sentencia apelada. Alega que el Tribunal de instancia se equivoca al señalar que la designación de una concejala en la Junta Municipal de Educación del Municipio de Concepción, como representante del Concejo, se hizo en estricto cumplimiento de un deber legal, pues el propio legislador quiso impedir que los miembros de las corporaciones públicas hicieran parte de las juntas del sector central o descentralizado, precisamente para evitar cualquier ingerencia en asuntos que pudieran influir en el ejercicio de su desempeño como miembros de la corporación edilicia. Enfatiza en que, no podía, como lo entendió el Tribunal, designarse a un concejal para integrar la Junta Municipal de Educación, pues como lo señaló la Ley 115 de 1994 y el Decreto Reglamentario 1581 de 1994, el deber legal del Concejo era designar un miembro suyo, que no podía ser un concejal por cuanto el legislador en forma expresa estableció en la Ley 136 de 1994 la prohibición para los concejales de ser miembros de una junta del sector central, como lo es la Junta Municipal de Educación. Concluye que al haberse establecido la designación de la concejala Sonia Inés Vergara Gallego como representante del Concejo Municipal de Concepción en la Junta Municipal de Educación de ese ente territorial, y su participación en ella, incurrió en la causal de incompatibilidad alegada, lo que no sucede respecto de los

otros dos concejales en quienes no aplica tal causal pues ella solo está prevista para quien sea miembro de una “junta” y no para quienes participen en su designación. Solicita, en consecuencia, que se declare la pérdida de investidura de la Concejal Sonia Inés Vergara Gallardo por haber incurrido en la violación al régimen de incompatibilidad, y se confirme el fallo en cuanto atañe a los concejales Ramiro Valencia Calderón y José Ángel Agudelo Franco, frente a quienes no se configuró la causal alegada. V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA En relación con la controversia sometida al estudio de la Sala, cabe observar lo siguiente: La Ley 115 de 1994, previó en su artículo 155 la creación de la JUNTA NACIONAL DE EDUCACIÓNJUNEcomo un órgano científico con el carácter de Consultor del Ministerio de Educación Nacional, para la planeación y diseño de las políticas educativas del Estado. El artículo 162, ibídem, determinó la composición de la JUNTA MUNICIPAL DE EDUCACIÓNJUMEy estableció en su numeral 4 como integrante de la misma a “Un representante del Concejo Municipal o de las Juntas Administradoras, donde existan”. Estima la Sala que asiste razón al Agente del Ministerio Público en cuanto afirma que tal disposición legal debe interpretarse en armonía con los artículos 45, numeral 3, de la Ley 136 de 1994 y 39 de la Ley 489 de 1998. En efecto, el artículo 45, numeral 3, de la Ley 136 de 1994, consagra como incompatibilidad para los Concejales, la de ser miembros de Juntas o Consejos

Directivos de los Sectores Central o Descentralizado del respectivo Municipio. Y del texto del artículo 39 de la Ley 489 de 1998, se infiere que la JUME forma parte del sector central de la administración pública, habida cuenta que cumple funciones administrativas en relación con el servicio público de educación que está a cargo de los Municipios. Para una mejor ilustración de la Sala se transcribe a continuación el texto de los artículos 39 de la citada Ley 489 y 161 de la Ley 115 de 1994: “ARTICULO 39. INTEGRACION DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA. La Administración Pública se integra por los organismos que conforman la Rama Ejecutiva del Poder Público y por todos los demás organismos y entidades de naturaleza pública que de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios públicos del Estado colombiano. La Presidencia de la República, los ministerios y los departamentos administrativos, en lo nacional, son los organismos principales de la Administración. Así mismo, los ministerios, los departamentos administrativos y las superintendencias constituyen el Sector Central de la Administración Pública Nacional. Los organismos y entidades adscritos o vinculados a un Ministerio o un Departamento Administrativo que gocen de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio o capital independiente conforman el Sector Descentralizado de la Administración Pública Nacional y cumplen sus funciones en los términos que señale la ley. Las gobernaciones, las alcaldías, las secretarías de despacho y los departamentos administrativos son los organismos principales de la Administración en el correspondiente nivel territorial. Los demás les están adscritos o vinculados, cumplen sus funciones bajo su

orientación, coordinación y control en los términos que señalen la ley, las ordenanzas o los acuerdos, según el caso. Las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales son corporaciones administrativas de elección popular que cumplen las funciones que les señalan la Constitución Política y la ley”. “Artículo 162.- Composición de la Junta Municipal de EducaciónJUME-. Las Juntas Municipales de Educación estarán conformadas por:

1. El Alcalde, quien la presidirá;

2. El Secretario de Educación Municipal o el funcionario que haga sus veces;

3. Un Director de Núcleo designado por la asociación Regional de directores del núcleo o quien haga sus veces;

4. Un representante del Concejo Municipal o de las juntas administradoras, donde existan;

5. Dos (2) representantes de los educadores, uno de los cuales será directivo docente, designados por las respectivas organizaciones de educadores y de directivos docentes que acrediten el mayor número de afiliados;

6. Un representante de los padres de familia;

7. Un representante de las comunidades indígenas, negras o campesinas, si la hubiere, designado por las respectivas organizaciones;

8. Un representante de las instituciones educativas privadas a el municipio, si las hubiere, designado por la asociación que acredite el mayor número de afiliados. Artículo 162 declarado exequible Sentencia C 555 de 1994 Corte

Constitucional)”. De tal manera que cuando la Ley 115 de 1994 previó en su artículo 162 que en la conformación de la JUME estuviera “un representante del Concejo Municipal”, debe entenderse que tal representante no podía ser uno de los Concejales, pues

si esa hubiera sido la intención del legislador así lo habría señalado directamente, sin hacer referencia a un representante de la Corporación Edilicia y de haber hecho tal exigencia en forma directa, hubiera debido entenderse tácitamente derogada por la Ley 136 de 1994, en armonía con la Ley 489 de 1998. En consecuencia, la Concejal SONÍA INÉS VERGARA GALLEGO, en la medida en que no demostró no haber fungido como miembro de la JUME de Concepción (Antioquia), violó el régimen de incompatibilidades, haciéndose merecedora de la declaratoria de la pérdida de su investidura. Ahora, en lo que concierne a los Concejales RAMIRO VALENCIA CALDERÓN Y JOSÉ ÁNGEL AGUDELO FRANCO, no incurrieron en la violación del régimen de incompatibilidades, pues su conducta de nombrar a la Concejal Sonia Inés Vergara como representante del Concejo Municipal ante la Junta Municipal de Educación – JUMEdel Municipio de Concepción, no encaja dentro de las causales previstas en el artículo 45 de la Ley 136 de 1994. Así pues, debe la Sala revocar parcialmente la sentencia, en el sentido de decretar la pérdida de investidura de la citada Concejal y confirmar la denegatoria de las pretensiones de la demanda, en lo atinente a los dos Concejales antes mencionados. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A

REVÓCASE PARCIALMENTE la sentencia apelada. En su lugar, se dispone: 1º: DECRÉTASE la pérdida de investidura de la Concejal del Municipio de Concepción (Antioquia) señora SONIA INÉS VERGARA GALLEGO. 2º: CONFÍRMASE la sentencia apelada, en cuanto denegó las pretensiones de la demanda respecto de los Concejales RAMIRO VALENCIA CALDERÓN Y JOSÉ

ÁNGEL AGUDELO FRANCO.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 28 de enero de 2010.

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Presidenta

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO