CE-05001-23-31-000-2009-00897-01(AC)-2009

JUEZ DEL DESACATO - DEBERES / DESACATO - Límites y facultades del juez / DESACATO - No hay lugar si existe caso fortuito, fuerza mayor, imposibilidad jurídica o fáctica / OBLIGACION DE CUMPLIR FALLO DE TUTELA - Eximentes / DESACATO - No es posible generar responsabilidad respecto de funcionarios que no fueron señalados claramente en la parte resolutiva de la decisión Respecto a los límites, deberes y facultades del juez de tutela que conoce del incidente de desacato, debe precisarse que el ámbito de acción del juez está definido por la parte resolutiva del fallo correspondiente. Por lo tanto, es su deber verificar: (1) a quién estaba dirigida la orden; (2) cuál fue el término otorgado para ejecutarla; (3) y el alcance de la misma. Esto, con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa (conducta esperada). Adicionalmente, el juez del desacato debe verificar si efectivamente se incumplió la orden impartida a través de la sentencia de tutela y, de existir el incumplimiento, debe identificar si fue integral o parcial. Una vez verificada tal situación irregular, el juez debe encontrar las razones por las cuales se produjo con el fin de establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho y si existió o no responsabilidad subjetiva de la persona obligada. Finalmente, si existe responsabilidad deberá imponer la sanción adecuadaproporcionada y razonable - a los hechos. Al momento de evaluar si existió o no el desacato, el juez debe tener en cuenta circunstancias excepcionales de fuerza

mayor, caso fortuito o imposibilidad absoluta jurídica o fáctica para cumplir, las cuales deben estar siempre avaladas por la buena fe de la persona obligada. En este sentido, conviene recordar los requisitos que la jurisprudencia constitucional ha señalado como eximentes de responsabilidad de los obligados: (i) cuando la orden impartida por el juez de tutela no ha sido precisa -porque no se determinó quien debe cumplirla o su contenido es difuso-; (ii) cuando el obligado de buena fe quiere cumplir la orden pero no se le ha dado la oportunidad de hacerlo. En esa medida, debe concluirse que en aplicación del principio de buena fe y conforme al artículo 6° de la Constitución, no es posible derivar obligación ni responsabilidad alguna respecto de aquellos funcionarios que no fueron señalados con claridad en la parte resolutiva de la decisión, para cumplir con la orden de tutela.

NOTA DE RELATORIA: Sobre los deberes del juez que conoce el desacato, Corte Constitucional, sentencias T-553/02 y T-368/05; Sobre los eximentes de responsabilidad de los obligados a cumplir un fallo de tutela, Corte Constitucional,

Sentencia T-368/05.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “A”

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá D.C., veintiséis (26) de octubre de dos mil nueve (2009).

Radicación número: 05001-23-31-000-2009-00897-01(AC)

Actor: JOSE LIBARDO ARIAS GOMEZ

Demandado: CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICIA NACIONAL Resuelve la Sala, en grado jurisdiccional de consulta, el incidente de desacato propuesto por el señor Arias Gómez contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional.

1. ANTECEDENTES 1.1. Mediante sentencia de diecinueve (19) de junio del año en curso, el Tribunal Administrativo de Antioquia concedió al demandante la protección del derecho fundamental de petición, que consagra el artículo 23 de la Constitución

Política. Como consecuencia del amparo otorgado, el Tribunal ordenó: 2° (…) se ordena a la CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL, que dentro del término máximo de ocho (08) días, siguientes a la notificación de esta sentencia, proceda a comunicar la respuesta dada al derecho de petición impetrado por el actor.” (…) 1.2. A través de escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el día veintinueve (29) de junio de dos mil nueve (2009), el actor presentó incidente de desacato contra la autoridad demandada, porque a su juicio, no ha dado cumplimiento a la sentencia que amparó su derecho fundamental de petición. Aseveró que si bien recibió respuesta al derecho de petición que motivó la presentación de la acción de tutela, el día 25 de junio del año en curso, también lo es que el incumplimiento de la sentencia aún persiste, porque nunca ha recibido respuesta de fondo a la solicitud.

En ese sentido expresó: “En ninguna parte del escrito se refieren a las sumas

reconocidas en los recibos y no pagadas. En la respuesta repiten lo que siempre dicen: sobre el principio de inescindibilidad, de oscilación, de tiempos dobles, del reajuste del IPC, etc., pero no DICEN ABSOLUTAMENTE NADA sobre la corrección en el pago de los dineros. Como expuse en el escrito tutelar (sic), la petición que se hizo en el NUMERAL 1, es que me paguen el valor de todos los conceptos que YA ESTÁN RECONOCIDOS según el mismo recibo que ellos entregan, pero que por un simple error aritmético no es sumado en el valor total a pagar.”

2. ACTUACIÓN PROCESAL Previo a decidir sobre la apertura del incidente propuesto por el actor, el Tribunal por conducto de la ponente de la decisión consultada, requirió al representante de la entidad demandada para que acreditara el cumplimiento de la sentencia de diecinueve (19) de junio del año en curso. 2.1. De manera extemporánea, mediante escrito de veintiocho (28) de agosto de los corrientes, el Subdirector de Prestaciones Sociales manifestó que a través del Oficio No. /OAJ de 26 de enero de 2009, se dio respuesta a la petición del tutelante.

3. LA PROVIDENCIA CONSULTADA El Tribunal Administrativo de Antioquia mediante providencia de veintidós (22) de septiembre de dos mil nueve (2009) sancionó al representante legal de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, con multa equivalente a cuatro (4) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Luego de describir la naturaleza del trámite incidental de desacato

previsto en el artículo 52 del Estatuto de tutela, y para efectos de imponer la sanción pecuniaria, el Tribunal razonó de la siguiente manera: “En el asunto de la referencia, el actor al presentar el incidente de desacato, anexo (sic) una comunicación que le fue enviada por la entidad demandada de 17 de junio de 2009 EN LA QUE NO SE LE DA RESPUESTA CONCRETA a la solicitud elevada el primero (1) de diciembre de 2008, pues es claro que el actor está solicitando que se le cancelen los valores que fueron reconocidos por la entidad como asignación de retiro, pues se le están haciendo pagos inferiores a los efectivamente reconocidos “en las colillas de pago se muestra un valor de pago que no corresponde con la suma de todos y cada uno de los componentes de mi asignación de retiro”. Observa el despacho que en este escrito nunca se hace referencia a las citadas inconsistencias, luego el derecho de petición del señor Arias Gómez aún sigue siendo vulnerado por la entidad accionada.” Resaltó que la autoridad accionada ha mostrado un irrespeto por las decisiones judiciales, al solicitar durante el trámite del desacato, que se notifiquen las providencias a las oficinas de la Caja de Sueldos de de Retiro de la Policía Nacional ubicadas en la ciudad de Bogotá, sin tener en cuenta la obligación que sobre dicha entidad recae de remitir internamente los requerimientos judiciales, lo que además constituye un desconocimiento del derecho fundamental del petente. Para resolver se,

4. CONSIDERA 4.1. Según la sentencia C-055/931 la consulta es un grado de jurisdicción que procede sin necesidad de solicitud por ninguna de las partes

comprometidas en el proceso y, en ese sentido, es un mecanismo automático que lleva al juez de segunda instancia a establecer la legalidad de la decisión adoptada por el a quo, generalmente con base en motivos de interés público o con el objeto de proteger a la parte más débil en la relación jurídica de que se trata. Respecto a los límites, deberes y facultades del juez de tutela que conoce del incidente de desacato, debe precisarse que el ámbito de acción del juez está definido por la parte resolutiva del fallo correspondiente. Por lo tanto, es su deber verificar: (1) a quién estaba dirigida la orden; (2) cuál fue el término otorgado para ejecutarla; (3) y el alcance de la misma. Esto, con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa (conducta esperada)2. Adicionalmente, el juez del desacato debe verificar si efectivamente se incumplió la orden impartida a través de la sentencia de tutela y, de existir el incumplimiento, debe identificar si fue integral o parcial. Una vez verificada tal situación irregular, el juez debe encontrar las razones por las cuales se produjo con el fin de establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho y si existió o no responsabilidad subjetiva de la persona 1 Corte Constitucional. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 2 Sentencias T-553/02 y T-368/05. obligada. Finalmente, si existe responsabilidad deberá imponer la sanción adecuada - proporcionada y razonable - a los hechos. Al momento de evaluar si existió o no el desacato, el juez debe tener

en cuenta circunstancias excepcionales de fuerza mayor, caso fortuito o imposibilidad absoluta jurídica o fáctica para cumplir, las cuales deben estar siempre avaladas por la buena fe de la persona obligada. En este sentido, conviene recordar los requisitos que la jurisprudencia constitucional ha señalado como eximentes de responsabilidad de los obligados: (i) cuando la orden impartida por el juez de tutela no ha sido precisa -porque no se determinó quien debe cumplirla o su contenido es difuso-; (ii) cuando el obligado de buena fe quiere cumplir la orden pero no se le ha dado la oportunidad de hacerlo3. 4.2. Teniendo en cuenta las anteriores reglas establecidas por la jurisprudencia, considera la Sala que al no ser individualizado expresamente el funcionario responsable de cumplir con la orden de tutela, y a pesar de ello, al imponerse una sanción equivalente cuatro (4) salarios mínimos legales mensuales vigentes por el incumplimiento a un fallo de tutela, el Tribunal vulneró el derecho fundamental al debido proceso del representante legal de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares. Para evidenciar la situación, vale la pena transcribir el numeral 2° de la parte resolutiva de la sentencia, en donde no se señaló con exactitud la persona obligada a cumplir con la orden concreta de amparo constitucional: 2° (…) se ordena a la CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL, que dentro del término máximo de ocho (08) días, siguientes a la notificación de esta sentencia, proceda a comunicar la respuesta dada al derecho de petición impetrado por el actor.” (…) En esa medida, debe concluirse que en aplicación del principio de

buena fe y conforme al artículo 6° de la Constitución, no es posible derivar obligación ni responsabilidad alguna respecto de aquellos funcionarios que no fueron señalados con claridad en la parte resolutiva de la decisión, para cumplir con la orden de tutela. 3 Sentencia T-368/05. Aunado a lo expuesto, encuentra la Sala que el amparo concedido por vía de tutela no guarda concordancia con los motivos aducidos por el Tribunal para sancionar al representante legal de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional. En efecto, mientras que en la orden de tutela transcrita con anterioridad, el Tribunal ordenó “comunicar la respuesta dada al derecho de petición impetrado por el actor” -que perfectamente puede ser interpretado como la acción de poner en conocimiento del interesado la respuesta dada a su derecho de petición - en la providencia objeto de consulta se dijo que la autoridad accionada no dio “RESPUESTA CONCRETA a la solicitud (del actor) elevada el primero (1) de diciembre de 2008”, lo que pone en evidencia que no existe un parámetro objetivo y claro a partir del cual pueda deducirse el incumplimiento de la obligación impuesta. Tal situación fue puesta de relieve por la autoridad accionada en el Oficio No. 124 de 19 de octubre del año en curso dirigido a esta Corporación, en donde se aseveró que la respuesta al derecho de petición le fue comunicada al accionante, tal como se ordenó en la sentencia de tutela. Además, manifestó que el representante legal de la Caja no conoció tanto la acción de tutela como el fallo que puso fin a la misma, pues quien se opuso a las pretensiones, dio impulso al

proceso y cumplió el mandato del Tribunal fue el Subdirector de Prestaciones Sociales de la entidad. Así las cosas, la Sala revocará la providencia objeto de consulta y en su lugar ordenará remitir el proceso al Tribunal de origen, para que adopte, en providencia complementaria, las siguientes previsiones con el objeto de salvaguardar el derecho tutelado de la parte actora, los principios de seguridad jurídica, la tutela judicial efectiva y el debido proceso de la parte demandada4: 4.2.1. Modificar la orden de tutela en sus aspectos de tiempo, modo y lugar, si se evidencia que la orden original nunca garantizó el goce efectivo del derecho fundamental tutelado. 4 Al respecto, consultar las Sentencias T-188/02; T-086/03 proferidas por la Corte Constitucional y el Auto 050/04 emitido por esa misma Corporación. 4.2.2. Individualizar el (los) funcionario (s) responsables de cumplir la orden de tutela y en tal virtud, proceder de conformidad con lo establecido en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991. 4.2.3. Si es del caso, iniciar nuevamente el trámite incidental de desacato, garantizando, claro está, el derecho fundamental al debido proceso del obligado a cumplir con la orden judicial. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

5. RESUELVE 5.1. REVÓCASE la providencia objeto de consulta, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el día de veintidós (22) de septiembre de dos

mil nueve (2009), dentro del proceso de la referencia.

En su lugar se dispone: 5.2. REMITIR el proceso de la referencia al Tribunal Administrativo de Antioquia, para que adopte, en providencia complementaria, las previsiones contenidas en los numerales 4.2.1, 4.2.2 y 4.2.3 de esta decisión.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN

ALFONSO VARGAS RINCÓN LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO