CE-05001-23-31-000-2009-01287-01-2010

RECURSO DE APELACIÓN – Contra auto que rechazó de plano la demanda / RECHAZO DE LA DEMANDA – Improcedencia de la acción pública de nulidad no se encuentra dentro de los presupuestos legales de rechazo / INADMISIÓN DE LA DEMANDA – Para adecuar la acción Debe la Sala advertir que el Tribunal debió entrar a inadmitir la demanda de la referencia indicándole al actor que la acción incoada no era la procedente por las razones anteriormente señaladas, concediéndole como lo indica el inciso segundo del artículo 143 del C.C.A. cinco días para corregir el defecto. Lo anterior se explica por cuanto la razón aducida por el a quo para rechazar la demanda, esto es, la declaración de improcedencia de la acción pública de nulidad impetrada no se encuentra dentro de los presupuestos legales que consagra el citado artículo 143 del C.C.A. para el efecto, razón adicional esta para que el Tribunal inadmitiera la demanda y no procediera, como lo hizo, a su rechazo. RECHAZO DE LA DEMANDA – En virtud a que la actora no pretende adecuar la acción a la que legalmente procede [S]egún se desprende de la demanda y del recurso de apelación, la actora manifestó expresamente que no buscaba restablecimiento de derecho alguno sino que como lo afirmó: “La acción de simple nulidad no puede circunscribirse únicamente a hechos que afecten una colectividad como lo manifiesta su decisión, puesto que la norma que lo contiene no excluye al particular de dicha garantía pues, lo que se quiere preservar es la armonía del ordenamiento jurídico frente a la actuación de la administración”, de manera, que orientados por los principios de

celeridad, economía procesal y eficiencia, la Sala procederá a confirmar el rechazo pero por las razones aquí expuestas, dado que no tendría sentido que el Juzgador de Primera Instancia inadmitiera la demanda a sabiendas de que la actora no pretende incoar la acción sugerida por el Despacho, que es lo que legalmente procede en este caso.

SÍNTESIS DEL CASO: La señora Deyanira del Carmen Rojas Rojas, actuando por medio de apoderado, presentó demanda en ejercicio de la acción pública de nulidad ante el Tribunal Administrativo de Antioquia con el fin de que declarara la nulidad de la Resolución de decomiso Nro. 83 11 070-210-636-04044, de fecha 08 de septiembre de 2005, por medio de la cual se declara contrabando una mercancía aprehendida expedida por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN. El Tribunal Administrativo de Antioquia declaró improcedente la acción y en consecuencia rechazó de plano la demanda. La Sala confirmó la decisión recurrida.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO

143

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D.C., catorce (14) de octubre de dos mil diez (2010) Radicación número: 05001-23-31-000-2009-01287-01

Actor: DEYANIRA DEL CARMEN ROJAS ROJAS

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto proferido el 3 de noviembre de 2009 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el cual, decidió lo siguiente: “1. DECLARA IMPROCEDENTE la acción PÚBLICA DE NULIDAD en el presente proceso, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva.

2. RECHAZA DE PLANO la demanda en ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO por existir caducidad de la acción.”1

I. La actuación procesal La señora Deyanira del Carmen Rojas Rojas, actuando por medio de apoderado, presentó demanda en ejercicio de la acción pública de nulidad ante el Tribunal Administrativo de Antioquia con el fin de que declarara la nulidad de los siguientes actos administrativos expedidos por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN: “2.1. Acta Nro. 8311070 A 836 COMEX del 03 de agosto de 2005, por medio del cual se aprehende una mercancía: Se demanda su nulidad por indebida Notificación, por violación del artículo 29 de la C.N. Así también se demanda su nulidad por que el acto administrativos (sic) infringe normas en que deberían fundarse y ha sido expedido de manera irregular, con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa. 2.2. Resolución de decomiso Nro. 83 11 070-210-636-04044, de fecha 08 de septiembre de 2005, por medio de la cual se declara contrabando una mercancía aprehendida y se establece la valoración de la misma, habiendo sido notificada en agosto 31 de 2006. Se demanda su nulidad

por indebida Notificación, por violación del artículo 29 de la C.N, por tener como fundamento una falsa motivación al desconocer la existencia de n proceso penal en el cual la DIAN se había constituido en parte civil, presentándose violación del articulo (sic) 29 de la C.N.. Así también se demanda su nulidad por que el acto administrativos (sic) infringe normas en que deberían fundarse y ha sido expedido de manera irregular, con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa. 1 Folio 168 vuelto del Cuaderno del Tribunal. 2.3. Resolución Nro. 8311072-A-003143, del 25 de julio de 2006, por el cual se decide acerca de la solicitud de revocatoria directa propuesta por la comerciante DEYANIRA DEL CARMEN ROJAS ROJAS: Se demanda su nulidad por tener como fundamento una falsa motivación al desconocer la existencia de un proceso penal en el que la DAIN (sic) se había constituido en parte civil con pretensiones indemnizatorias, lo que determina la existencia de dos procesos paralelos con violación del articulo (sic) 29 de la C.N. Así también se demanda su nulidad por que el acto administrativos (sic) infringe normas en que deberían fundarse y ha sido expedido de manera irregular, con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa. 2.4. Resolución Nro. 8311072-A-00474 fechada 5 de febrero de 2007, por el cual se decide acerca del recurso de reconsideración propuesta (sic) por la comerciante DEYANIRA DEL CARMEN ROJAS ROJAS: Se demanda su nulidad por indebida Notificación, por violación del artículo 29

de la C.N. Se demanda su nulidad por tener como fundamento una falsa motivación al desconocer la existencia de un proceso penal en el que la DAIN (sic) se había constituido en parte civil con pretensiones indemnizatorias, lo que determina la existencia de procesos paralelos con violación del artículo 29 de la C.N. Así también se demanda su nulidad puesto que el acto administrativo claramente infringe normas en que deberían fundarse, por haber sido expedido de manera irregular, con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa. Además por desconocer la decisión proferida en materia penal que da cuenta de la demanda civil presentada dentro de la investigación penal, cuya resolución exonera de responsabilidad a la señora DEYANIRA ROJAS ROJAS declarando la preclusión desde enero de 2007, habiéndose establecido de paso que el valor de la mercancía aprehendida es solo de $12’173.865.30, cifra que sin lugar a dudas a (sic) de tenerse presente dentro de la situación administrativa. 2.5. Acto de Formulación de cargos Nro. 00874 del 25 de abril de 2007, por el cual se declara infractora del régimen cambiario a la señora DEYANIRA DEL CARMEN ROJSA ROJAS por haber introducido supuestamente de manera ilegal mercancías al país por lugar no habilitado, proponiendo una sanción de $83’568.940.00: Se demanda su nulidad por violación del articulo (sic) 29 de la C.N, por tener como fundamento FALSA MOTIVACIÓN al desconocer la existencia de un

proceso penal en el cual la DIAN se había constituido en parte civil y se había valorado la mercancía aprehendía (sic) a la señora DEYANIRA ROJAS ROJAS en solo $12’173.865.30, avaluó (sic) que se encuentra en firme y que no tiene objeción alguna, cifra que desconoce arbitrariamente la DIAN imponiendo una multa de $83’568.940.00, o sea del doble de la valoración interna por ellos realizada en $41’784.470.00, hecho que viola el principio del non bis in ídem, proponiéndose así una multiplicidad de procesos, administrativa – Penal y civil. Así también se demanda su nulidad por que el acto administrativos (sic) infringe normas en que deberían fundarse y ha sido expedido de manera irregular, con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa. 2.6. Resolución Nro. 01228 del día 14 de mayo de 2008, por el cual se impone a la señora DEYANIRA DEL CARMEN ROJAS ROJAS multa a favor de la DIAN por $83’568.940.00: Se demanda su nulidad por tener como fundamento el Acto de Formulación de cargos Nro. 00874 del 25 de abril de 2007, el cual es violatorio del artículo 29 de la C.N, por tener como fundamento una FALSA MOTIVACIÓN, por que el acto administrativos (sic) infringe normas en que deberían fundarse y ha sido expedido de manera irregular, con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa. 2.7. Mandamiento de pago Nro. 302900134 de 03 de diciembre de 2008: Por medio del cual se impone multa cambiaria a la señora

DEYANIRA DEL CARMEN ROJAS ROJAS, documento que es consecuencia de la resolución Nro. 01228 del día 14 de mayo de 2008 y que no ha sido notificado a la fecha. Se demanda su nulidad por tener como fundamento el Acto de Formulación de cargos Nro. 00874 del 25 de abril de 2007 y la resolución Nro. 01228 del día 14 de mayo de 2008, que son violatorios del articulo (sic) 29 de la C.N, por tener como fundamento una FALSA MOTIVACIÓN, por que el acto administrativos (sic) infringe normas en que deberían fundarse y ha sido expedido de manera irregular, con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa”.2 I.2. El auto recurrido Mediante el auto apelado el a quo adoptó la decisión de declarar improcedente la demanda instaurada en ejercicio de la acción pública de nulidad, por cuanto advirtió que los actos administrativos que se acusan son particulares, como quiera que reconocen situaciones concretas, y por lo tanto el mecanismo judicial procedente para controvertir estas acciones es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Estimó que no existe una afectación del interés general de la comunidad, y, que por lo tanto, los actos administrativos que se acusan no pueden ser controvertidos a través de la acción pública de nulidad. En relación con ello, trajo a colación la providencia del 4 de marzo de 2003, Magistrado Ponente Dr. Manuel S. Urueta Ayola y la del 29 de octubre de 1996 con ponencia del Dr. Daniel Suárez Hernández,

las dos de Sala Plena del Consejo de Estado, en las que se hace alusión a la teoría de los motivos y finalidades y explica la procedencia de la acción de nulidad frente a actos administrativos particulares, siempre que dichos actos comporten un interés para la comunidad de tal naturaleza y trascendencia que vayan aparejados con el afán de protección de la legalidad en abstracto. Precisó, que al tratarse de un acto administrativo particular y siendo procedente la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, esta se encuentra sometida al término de caducidad previsto en el numeral 2 del artículo 136 del C.C.A., razón por la cual, la mencionada regla debe aplicarse al caso sub lite, de modo que la 2 Folios 1 a 3 del Cuaderno del Tribunal. demanda de nulidad, interpretada por el Tribunal como de nulidad y restablecimiento del derecho, se encuentra caducada, toda vez que los actos demandados fueron expedidos por la DIAN el 3 de agosto de 2005, 8 de septiembre de 2005, 25 de julio de 2006, 5 de febrero de 2007, 25 de abril de 2007, 14 de mayo de 2008 y 3 de diciembre de 2008, este último casi un año antes de la presentación de la demanda el día 21 de septiembre de 2009.

II. El recurso de apelación El recurrente solicita que se revoque el auto apelado y, en su lugar, se admita la presente acción, por las siguientes razones: Reiteró que la acción pública de nulidad no puede circunscribirse únicamente a hechos que afecten una colectividad, en el entendido que la norma no excluye al

particular de dicha garantía, ya que lo que se pretende es preservar la armonía del ordenamiento jurídico frente a una actuación de la administración. Para sustentar lo anterior, invocó jurisprudencia de la Corte Constitucional según la cual se da viabilidad a dicha acción en las condiciones actuales.

III. Las consideraciones La Sala confirmará el auto impugnado por las siguientes razones: Se demanda en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A. los actos administrativos transcritos en el acápite de antecedentes por medio de las cuales se impuso una multa a la señora Deyanira del Carmen Rojas Rojas por incurrir en una infracción al régimen cambiario.

De cara a lo aludido por la demandante respecto de la procedencia de la acción de nulidad incoada contra los citados actos administrativos, la Sala debe señalar que en aplicación de la Teoría de los Motivos y Finalidades si bien de ordinario se ha entendido que los actos administrativos de carácter particular o concreto son controvertibles ante la Jurisdicción Contenciosa por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y los actos de carácter general a través de la acción de nulidad, la jurisprudencia también se ha encargado de advertir cómo, en algunos eventos y siguiendo determinadas pautas, ésta regla general puede encontrar una verdadera excepción funcional, es decir, la posibilidad de atacar actos de carácter general a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y de hacer uso de la acción pública de nulidad para demandar actos administrativos de carácter particular. Así las cosas, en el caso que nos ocupa, teniendo en cuenta la citada teoría, con

la adición del criterio de la “Pretensión Litigiosa”, según la cual, si del fallo de nulidad que eventualmente se adoptara, se genera un restablecimiento del derecho a favor del demandante o de un tercero, la acción procedente no es la de nulidad sino la de nulidad y restablecimiento del derecho, considera la Sala que en el evento de declararse la nulidad de las resoluciones acusadas, la señora Deyanira Rojas obtendría un evidente restablecimiento de su derecho representado en el hecho de no obligarse al pago de la suma de dinero que debe pagar por concepto de la multa impuesta, o que, de haber cancelado la misma, le fuera devuelta. Ahora bien, una vez aclarado el tema de la procedencia de la acción, debe la Sala advertir que el Tribunal debió entrar a inadmitir la demanda de la referencia indicándole al actor que la acción incoada no era la procedente por las razones anteriormente señaladas, concediéndole como lo indica el inciso segundo del artículo 143 del C.C.A. cinco días para corregir el defecto. Lo anterior se explica por cuanto la razón aducida por el a quo para rechazar la demanda, esto es, la declaración de improcedencia de la acción pública de nulidad impetrada no se encuentra dentro de los presupuestos legales que consagra el citado artículo 143 del C.C.A. para el efecto, razón adicional esta para que el Tribunal inadmitiera la demanda y no procediera, como lo hizo, a su rechazo. No obstante, según se desprende de la demanda y del recurso de apelación, la actora manifestó expresamente que no buscaba restablecimiento de derecho alguno

sino que como lo afirmó: “La acción de simple nulidad no puede circunscribirse únicamente a hechos que afecten una colectividad como lo manifiesta su decisión, puesto que la norma que lo contiene no excluye al particular de dicha garantía pues, lo que se quiere preservar es la armonía del ordenamiento jurídico frente a la actuación de la administración”3, de manera, que orientados por los principios de celeridad, economía procesal y eficiencia, la Sala procederá a confirmar el rechazo pero por las razones aquí expuestas, dado que no tendría sentido que el Juzgador 3 Folio 169 del Cuaderno del Tribunal. de Primera Instancia inadmitiera la demanda a sabiendas de que la actora no pretende incoar la acción sugerida por el Despacho, que es lo que legalmente procede en este caso. Así las cosas, se confirmará el auto apelado. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E: PRIMERO: CONFIRMAR el auto apelado. En firme esta decisión, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 14 de octubre de 2010.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARÍA ELIZABETH GARCÍA

GONZÁLEZ

Presidente Aclara Voto

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO MARCO ANTONIO VELILLA MORENO