CE-05001-23-31-000-2010-00634-01(AC)-2010

PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA - No tiene carácter absoluto / ACCION POPULAR - Recursos / DEBIDO PROCESO - No se vulnera para actuaciones de única instancia en acción popular De conformidad, con lo dispuesto en el artículo 31 superior, la doble instancia mediante el reconocimiento del recurso de alzada no es obligatoria en todos los asuntos, puesto que la ley está autorizada para establecer excepciones siempre y cuando se respeten los derechos fundamentales de los ciudadanos tales como: el debido proceso, la defensa, y el acceso a la administración de justicia. Lo anterior significa que, el principio de la doble instancia no tiene carácter absoluto en el sentido de que necesariamente toda sentencia o cualquier otra providencia judicial sea susceptible de ser apelada o consultada, ya que, entiende la Sala que es facultad del legislador señalar en qué casos los procesos judiciales se tramitarán en dos instancias y cuáles no, salvo en los casos en que la Constitución haya dispuesto expresamente su vocación de doble instancia como es el asunto de las sentencias penales condenatorias. En este orden ideas, y descendiendo al caso concreto, observa la Sala que: i) el artículo 36 de la Ley 472 de 1998, dispone que contra los autos dictados durante el trámite de la acción popular procede el recurso de reposición, el cual será interpuesto en los términos del Código de Procedimiento Civil, y ii) el recurso de apelación es procedente únicamente para la sentencia que defina la primera instancia y para el auto que decrete medidas cautelares previas. Por lo tanto, en vista a que la orden de vinculación de los demandantes se realizó mediante el acta de la audiencia pública de pacto de

cumplimiento - auto de trámite de la aludida acción popular -, resulta ineludible concluir que dicha providencia solamente era susceptible del recurso de reposición, razón por la cual, entiende la Sala que el Despacho accionado no vulneró el debido proceso de los actores toda vez que, conforme a la normatividad citada, acertó en la decisión de negar por improcedente la alzada. Adicionalmente, tales normas no se oponen a la Carta Política pues consulta la naturaleza expedita de las acciones populares, en la medida en que al imprimirle celeridad a su trámite judicial propende por la efectividad de los derechos e intereses colectivos amparados por dichas acciones, que según se analizó se caracterizan por demandar del operador jurídico labores eficientes, pertinentes y necesarias de protección.

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 - ARTICULO 26 / LEY 472 DE 1998ARTICULO 36 / LEY 472 DE 1998 - ARTICULO 37

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de julio de dos mil diez (2010) Radicación número: 05001-23-31-000-2010-00634-01(AC)

Actor: LUIS ALFONSO MEJIA FRANCO Y OTROS Demandado: JUZGADO 25 ADMINISTRATIVO DE MEDELLIN Decide la Sala la impugnación presentada por los actores, contra la sentencia de

29 de abril de 2010, del Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó la acción de tutela incoada por ellos, contra el Juzgado 25 Administrativo de Medellín, por haber realizado la Diligencia de Pacto de Cumplimiento1 y proferido el auto de 10 de marzo de 20102.

VII. EL ESCRITO DE TUTELA Luis Alfonso, José Manuel, Juan Gabriel y Gustavo Mejía Franco, interpusieron acción de tutela contra el Juzgado 25 Administrativo de Medellín, por la supuesta vulneración de su derecho fundamental al debido proceso.

Como fundamento de su acción, expusieron: La Procuradora 1º Agraria y Ambiental de Antioquia, impetró acción popular en contra de la Empresa Gold Plata S.A.3, la Sociedad José Vélez y Cía.4 Y el Municipio de Titiribí5, para la protección de los derechos e intereses colectivos consagrados en los literales a), c) y g) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998. El Juzgado 25 Administrativo de Medellín, avocó el conocimiento de la acción impetrada y dispuso su notificación a los accionados. Una vez las entidades accionadas dieron respuesta a la demanda, se señaló fecha y hora para llevar a cabo la audiencia de pacto de cumplimiento de que trata la Ley 472 de 1998, en la cual resultaron vinculados al proceso como litisconsortes necesarios, por solicitud del representante legal de la sociedad José Vélez y Cía. 1 Que los vinculó al proceso de acción popular instaurado por la Procuraduría 1º Agraria y Ambiental de Antioquia contra la Empresa Gold Plata S.A., la Sociedad José Vélez y Cía. y el Municipio de Titiribí.

2 Mediante el cual el Juzgado 25 Administrativo de Medellín, decidió no reponer la decisión de vincularlos a la referida acción popular y además, no concedió el recurso de apelación contra dicha decisión, por improcedente. 3 Por la extracción de muestras de tierra para la explotación de oro, sin que las plataformas carezcan de trampas para depositar todos los desechos químicos, que son producidos por el trabajo de esta maquinaria (ACPM, petróleo, gasolina y diferentes aceites y lubricantes, que son vertidos falda abajo, alrededor y las agua lluvias lo llevan a las fuentes de agua) y movimientos de tierra que se precipitan a las fuentes de agua. 4 Por el corte de 1255 árboles que estaban sembrados en la faja proteccional de la micro cuenca de la franja y del acceso directo del ganado a los caudales de agua, como consecuencia directa de dicha tala. 5 Por su aptitud omisiva. Contra la decisión que dispuso vincularlos al referido proceso, interpusieron recurso de reposición y en subsidio de apelación. En auto de 10 de marzo de 2010, el Juzgado 25 Administrativo de Medellín, dispuso no reponer la decisión, aduciendo que la vinculación es válida de conformidad con el artículo 44 de la Ley 472 de 1998 y además, no concedió el recurso de apelación por improcedente. Consideran vulnerado su derecho de contradicción y defensa, dado que los hechos concretos imputados son ajenos a ellos y recaen directamente en otras personas jurídicas debidamente individualizadas y vinculadas formalmente al proceso.

Ni de lo consignado en la demanda, ni en la diligencia de pacto de cumplimiento, se deduce que exista responsabilidad de su parte, pues simplemente son dueños de un predio que está ubicado en la zona donde se discute la violación de los derechos colectivos. En auto de 24 de marzo de 2010, el Juzgado accionado ordenó inspección judicial a los sectores de la Candela y María, del municipio de Titiribí. La actuación del Juzgado accionado constituye una vía de hecho por defecto sustantivo, fáctico y procedimental, por lo que resulta procedente la acción de tutela. Como consecuencia de lo anterior, solicitó la protección del derecho fundamental invocado dejando sin efecto la Diligencia de Pacto de Cumplimiento efectuada el 20 de enero de 2010 y el auto de 10 de marzo del mismo año, proferido dentro de la acción popular de la referencia. Como medida provisional, pidieron la suspensión de la Inspección Judicial que se llevaría a cabo el 23 de abril de 2010, hasta tanto no se decida de fondo la presente acción en ambas instancias.

II. INFORME RENDIDO EN EL PROCESO El Juzgado 25 Administrativo de Medellín El Juzgado 25 Administrativo de Medellín, en Oficio visible de folios 32 a 34, presentó informe sobre el asunto en litigo, oponiéndose a las pretensiones de la acción, argumentando: Luego de ser admitida la demanda de acción popular y notificada a los demandados se procedió a fijar audiencia de pacto de cumplimiento para el 4 de diciembre de 2009, la cual fue reprogramada para el 20 de enero de 2010. En

dicha fecha, se realizó la diligencia en la cual el representante legal de la Sociedad José Vélez Toro, reiteró lo manifestado en la contestación de la demanda, en el sentido de que en la finca de San José de Otra Mina, han sido víctimas de los trabajos realizados por la empresa Gold Plata y de contaminación de la fuente hídrica, producto de actividades realizadas por los hoy actores, propietarios de la finca “La Candela”. En razón a lo anterior, se suspendió la referida audiencia, para vincular al proceso a éstos, precisamente para permitirles ejercer desde el inicio del trámite, su defensa. Mediante auto de 24 de marzo de 2010, se fijó fecha para llevar a cabo diligencia de inspección judicial, antes de la audiencia de pacto de cumplimiento, en aras de verificar el estado actual de la situación esbozada en la demanda6, diligencia que fue suspendida en auto de 19 de abril de 2010 y en su lugar se le ordenó a Corantioquia, rendir un informe de la situación actual de los hechos, de lo cual el Juzgado se encuentra a la espera. De lo expuesto se deduce que este Despacho judicial en ningún momento ha vulnerado derecho fundamental alguno a los accionantes, por el contrario, debido a que algunos demandados aducen que las actividades que se realizan en el predio de su propiedad, contribuyen con los problemas ambientales de la fuente hídrica, se procedió a vincularlos, para que ejercieran sus garantías fundamentales; razón por la cual surgen incomprensibles y temerarias las afirmaciones expuestas en la acción de tutela, pues no existen ningún fundamento

para señalar que la actuación de este Despacho judicial está marcada por la arbitrariedad. Además, los hoy actores, ni siquiera contestaron la demanda de acción popular7, pues sólo se limitaron a impugnar la decisión de vincularlos al proceso.

III. LA SENTENCIA DE TUTELA IMPUGNADA 6 Debido a que los demandados alegaron cambios entre las circunstancias actuales y las vigentes al momento de instaurarse la acción popular. 7 Cuando es precisamente el proceso el escenario propio para ejercer sus derechos.

El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia de 29 de abril de 2010, negó la acción de tutela interpuesta. Basó su decisión en los siguientes argumentos (Fls. 35 a 41): El artículo 18 de la Ley 472 de 1998, permite la intervención en la acción popular de otros posibles responsables durante el curso del proceso. De esta manera, el juez de primera instancia, de oficio, ordenará su citación en los mismos términos señalados por la mencionada ley para la citación del demandado, a efectos de no violar el debido proceso de aquellos. En relación con esos términos, el artículo 21 de la citada disposición, exige la notificación personal cuando el demandado sea un particular. Sobre este aspecto, observa la Sala que a folio 184 del expediente, se encuentra la citación para notificación personal realizada a los accionantes, el 25 de enero de 2010, quienes interpusieron recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la providencia de 20 de enero de 2010, esto es, el acta de celebración de audiencia de pacto de cumplimiento, donde se decidió vincularlos a la acción popular.

El Juez 25 Administrativo de Medellín, informó a los notificados que contaban con el término de 10 días para contestar la demanda, sin embargo estos guardaron silencio al respecto y procedieron a interponer los recursos mencionados. De conformidad con lo anterior, se advierte que las actuaciones del referido Despacho judicial, en ningún momento han sido caprichosas o arbitrarias, por el contrario, se encuentran ajustadas a derecho, en atención al artículo 18 de la Ley 472 de 1998. La citación de los hoy actores a la acción popular, en ningún modo indica que se haya dictado una decisión de fondo sobre su responsabilidad, ni que se les haya impedido su actuación en el proceso, dado que contra el auto que resolvió su vinculación sólo procedía el recurso de reposición, que fue resuelto por la Juez de conocimiento. Por lo anterior, no hay lugar a considerar que existe violación al derecho fundamental al debido proceso.

IV. EL RECURSO DE IMPUGNACION Mediante escrito radicado el 12 de mayo de 2010 (Fls. 43 y 44), los actores impugnaron el fallo de primera instancia, con base en los siguientes argumentos: El Juzgado accionado, una vez fueron notificados de la acción popular de la referencia, les corrió traslado de la demanda pero no de las contestaciones y en el referido libelo, no se les imputó violación a derecho colectivo alguno8. Por ello, se evidenciaba que la aludida acción, no estaba dirigida contra ellos, motivo por el cual consideraron que no era dable ejercer el derecho de defensa dando respuesta a la misma, dado que no pueden defenderse de algo inexistente, pues ni siquiera la audiencia de pacto de cumplimiento, que ordenó su vinculación, se

les responsabilidad alguna. El artículo 18 de la Ley 472 de 1998, permite la vinculación de otros posibles responsables de los hechos objeto del litigio, más no de hechos extraños al mismo. Al parecer su vinculación a la acción popular tiene que ver con una tala de árboles ilegal, que afectó muy seguramente el recurso hídrico y permitió el ingreso del ganado de su propiedad a las fuentes de agua de predios de la Sociedad José Vélez y Cía., sin embargo aquello no fue demostrado siquiera con prueba sumaria. Si la Sociedad José Vélez y Cía., tiene pruebas de lo que acusa dentro de la acción popular, lo correcto era que iniciara una acción de tal naturaleza en su contra, pero no es de recibo que por conducta atribuible a ésta, deban responder sin ningún tipo de garantía procesal, que les permita ejercer el derecho de contradicción y defensa, pues hasta el momento que fueron notificados de la sentencia recurrida, fue que se enteraron de las acusaciones a ellos imputadas, dado que jamás supieron el motivo de su comparencia al proceso.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA Delimitación del Caso Atendiendo a los escritos de tutela e impugnación del fallo de primera instancia, observa la Sala que la inconformidad de los demandantes, radica en las 8 Ya que no son responsables de ninguna tala de árboles ni ejercen la etapa exploratoria de minería de oro. decisiones tomadas por el Juzgado 25 Administrativo de Medellín, mediante: i) el acta de realización de la Diligencia de Pacto de Cumplimiento, a través de la cual fueron vinculados al aludido proceso de acción popular y ii) el auto de 10 de marzo

de 2010, por el cual, el mencionado Despacho Judicial, despuso no reponer la decisión de vincularlos a la referida acción y además, no concedió el recurso de apelación, por improcedente. En ese orden de ideas, entiende la Sala que el presente litigio se circunscribe a determinar, en primer lugar, si ¿es legítima la orden impartida por el Juzgado 25 Administrativo de Medellín, consistente en vincular a los actores al proceso de acción popular? Y en segundo lugar, si la declaratoria de improcedencia del recurso de apelación contra la providencia de 20 de enero de 2010, se ajusta a lo establecido por la Ley 472 de 1998. Con el objeto de absolver los anteriores cuestionamientos la Sala se referirá a las acciones populares, al principio de la doble instancia, al alcance de la facultad de configuración legislativa en materia de medios de impugnación y su incidencia en el caso concreto. i) La protección de los derechos e intereses colectivos mediante las acciones populares Las acciones populares están consagradas en el artículo 88 de la Constitución Política “para la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza”, siendo de gran utilidad para afrontar los innovadores fenómenos culturales y científicos de la actualidad, toda vez que el desarrollo tecnológico, industrial y comercial han superado la previsión de los efectos nocivos que se pueden ocasionar a grupos considerables de la población; en efecto, teniendo en

cuenta la amplitud de los derechos e intereses colectivos, es que dicha acción adquirió el estatus constitucional, pues se estimó que su protección no debía limitarse a unos cuantos derechos sino a todos los que ostentaran tal carácter. Adicionalmente, la Ley 472 de 1998, regula los aspectos importantes de este mecanismo constitucional, definiéndola como “el medio procesal para la protección de los derechos e intereses colectivos” que se ejerce “para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”. Lo anterior implica que, toda persona natural o jurídica puede interponerla inclusive de manera preventiva y la autoridad judicial competente a fin de salvaguardar tales derechos, deberá tomar las medidas necesarias para ello, entre las cuales se encuentran: determinar los responsables de la vulneración del derecho colectivo cuando éstos se desconozcan (artículo 14), decretar las medidas cautelares pertinentes ya sea de oficio o a petición de parte (artículo 25), y vincular a quienes estime necesario (artículo 18), etc. En consecuencia, “debe velar por el respeto del debido proceso, las garantías procesales y el equilibrio entre las partes e intervinientes durante dicho trámite”9. Siendo esto así, entiende la Sala que en relación con la decisión del Despacho judicial acusado, tendiente a vincular a los hoy demandantes dentro del aludido proceso colectivo, la acción de amparo interpuesta no tiene vocación de prosperidad, toda vez que, con tal determinación, no sólo se actuó conforme a la

Ley, de manera razonable y lógica a fin de proteger los derechos colectivos invocados, sino que además buscó garantizar los derechos fundamentales de las partes involucradas, incluyendo a los hoy tutelantes. Así se encuentra que el Juez popular con dicho proceder cumplió con el deber de poner en conocimiento de los sujetos que podrían resultar afectados con la futura decisión, la existencia de la acción a fin de garantizar su derecho al debido proceso y defensa. En este orden de ideas, entiende la Sala que no tiene asidero la acción de los demandantes según la cual el Despacho Judicial acusado omitió darle traslado de la contestación de la demanda presentada por los principales accionados del proceso popular, pues aquel reglamento no estuvo abrigado a ello y en todo caso de dichos documentos como de los demás que obran en ese proceso constitucional tenían la oportunidad de conocer dado que fueron vinculados al trámite judicial. ii) El principio de la doble instancia y la facultad para configurar los medios de impugnación 9 Artículo 5° de la Ley 472 de 1998. De conformidad, con lo dispuesto en el artículo 31 superior, la doble instancia mediante el reconocimiento del recurso de alzada no es obligatoria en todos los asuntos, puesto que la ley está autorizada para establecer excepciones siempre y cuando se respeten los derechos fundamentales de los ciudadanos tales como: el debido proceso, la defensa, y el acceso a la administración de justicia. Lo anterior significa que, el principio de la doble instancia no tiene carácter absoluto en el sentido de que necesariamente toda sentencia o cualquier otra providencia judicial sea susceptible de ser apelada o consultada, ya que, entiende

la Sala que es facultad del legislador señalar en qué casos los procesos judiciales se tramitarán en dos instancias y cuáles no, salvo en los casos en que la Constitución haya dispuesto expresamente su vocación de doble instancia como es el asunto de las sentencias penales condenatorias. En este orden ideas, y descendiendo al caso concreto, observa la Sala que: i) el artículo 36 de la Ley 472 de 1998, dispone que contra los autos dictados durante el trámite de la acción popular procede el recurso de reposición, el cual será interpuesto en los términos del Código de Procedimiento Civil, y ii) el recurso de apelación es procedente únicamente para la sentencia que defina la primera instancia10 y para el auto que decrete medidas cautelares previas11. Por lo tanto, en vista a que la orden de vinculación de los demandantes se realizó mediante el acta de la audiencia pública de pacto de cumplimiento - auto de trámite de la aludida acción popular -, resulta ineludible concluir que dicha providencia solamente era susceptible del recurso de reposición, razón por la cual, entiende la Sala que el Despacho accionado no vulneró el debido proceso de los actores toda vez que, conforme a la normatividad citada, acertó en la decisión de negar por improcedente la alzada. Adicionalmente, tales normas no se oponen a la Carta Política pues consulta la naturaleza expedita de las acciones populares, en la medida en que al imprimirle celeridad a su trámite judicial propende por la efectividad de los derechos e intereses colectivos amparados por dichas acciones, que según se analizó se caracterizan por demandar del operador jurídico labores eficientes, pertinentes y

necesarias de protección. 10 Así lo dipone el artículo 37 de la Ley 472 de 1998 11 Articulo 26 De La Ley 472 De 1998: Oposición a las Medidas Cautelares. El auto que decrete las medidas previas será notificado al demandado simultáneamente con la admisión de la demanda y podrá ser objeto de los recursos de reposición y de apelación; los recursos se concederán en el efecto devolutivo y deberán ser resueltos en el término de cinco días. Debe recordarse que en el contexto de la mencionada ley, la celeridad del procedimiento está dada fundamentalmente por el establecimiento de un término breve para proferir la decisión respectiva (art. 34), para lo cual el juez debe impulsar oficiosamente la actuación so pena de ser sancionado disciplinariamente, y sin que ello pueda comportar el desconocimiento de las reglas fundamentales del proceso pues en las acciones populares el juez tiene la obligación de velar “por el respeto al debido proceso, las garantías procesales y el equilibrio entre las partes” (art. 5°). A juicio de la Sala la determinación del Despacho acusado, tampoco implica sacrificio alguno del derecho de defensa y del derecho de acceder a la administración de justicia (CP arts. 29 y 229), puesto que con la consagración del recurso de reposición los accionantes pueden ejercer libremente su derecho de controvertir las decisiones adoptadas por el juez durante el trámite de las acciones populares a fin de que éste funcionario revise la validez de su propia determinación revocándola o reformándola. Igualmente, las actuaciones demandadas no desconocen los artículos 88 y 89 de

la Carta, pues del mandato de estas disposiciones no se desprende que el Constituyente le haya impuesto al legislador la obligación de consagrar el recurso de apelación contra los autos dictados durante el trámite de la acción popular. Por el contrario, la libertad de configuración en esta materia se desprende de estas normas superiores cuando en ellas se dispone expresamente que “la ley regulará las acciones populares y establecerá los recursos y procedimientos necesarios para su efectividad”. En suma, entendida la norma en el sentido de que se aplica a todos los autos dictados durante el trámite de las acciones populares, el juez de la causa no desconoció la Carta Política, pues con base en esta el legislador en ejercicio de su libertad de configuración señaló en qué casos era procedente el recurso de apelación, decisión que, según se advirtió, no vulnera la norma superior, ni los derechos de defensa, acceso a la justicia o igualdad, porque con tal determinación se persigue una finalidad constitucionalmente admisible como es la de obtener la pronta y efectiva protección de los derechos e intereses colectivos amparados con la acciones populares, imprimiéndole celeridad al proceso judicial correspondiente.

VI. DECISION En atención a lo anterior, la Sala por las consideraciones previamente expuestas, confirmará en su totalidad el fallo impugnado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

VII. FALLA Confírmase, por las razones expuestas en esta providencia, la sentencia de 29 de

abril de 2010, proferida el Tribunal Administrativo de Antioquia, que dentro de la acción de tutela incoada por Luis Alfonso, José Manuel, Juan Gabriel y Gustavo Mejía Franco contra el Juzgado 25 Administrativo de Medellín. Negó la protección de los derechos invocados. Cópiese, notifíquese, remítase copia al Tribunal de origen y envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cúmplase. La presente providencia fue discutida en la Sala de la fecha.

BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ GERARDO ARENAS MONSALVE Con aclaración de voto

VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA