CE-05001-23-31-000-2010-01375-01-2011

ACCION DE NULIDAD - No procede cuando la nulidad del acto genera un restablecimiento del derecho / TEORIA DE LOS MOTIVOS Y FINALIDADESCriterio de la Pretensión Litigiosa / RECHAZO DE LA DEMANDA - La improcedencia de la acción no es causal / RECHAZO DE LA DEMANDAProcede por la no corrección de la demanda En el caso objeto de estudio debe precisarse que los actos administrativos que pretende la demandante se declaren nulos son de contenido particular y concreto, y por lo tanto la acción procedente no es la pública de nulidad sino la de nulidad y restablecimiento del derecho, como quiera que se trata de una sanción impuesta a un establecimiento de comercio, que determina para ella una situación de derecho particular. De cara a lo aludido por la demandante respecto de la procedencia de la acción de nulidad incoada contra los citados actos administrativos, la Sala debe señalar que en aplicación de la Teoría de los Motivos y Finalidades si bien de ordinario se ha entendido que los actos administrativos de carácter particular o concreto son controvertibles ante la Jurisdicción Contenciosa por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y los actos de carácter general a través de la acción de nulidad, la jurisprudencia también se ha encargado de advertir cómo, en algunos eventos y siguiendo determinadas pautas, ésta regla general puede encontrar una verdadera excepción funcional, es decir, la posibilidad de atacar actos de carácter general a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y de hacer uso de la acción pública de nulidad para

demandar actos administrativos de carácter particular. Así las cosas, teniendo en cuenta la citada teoría, con la adición del criterio de la “Pretensión Litigiosa”, según la cual, si del fallo de nulidad que eventualmente se produjera en armonía con las pretensiones del demandante, se genera un restablecimiento del derecho a favor de este o de un tercero la acción procedente no sería la de nulidad sino la de nulidad y restablecimiento del derecho, considera el Despacho que en el evento de declararse la nulidad de las resoluciones acusadas, la Secretaría de Gobierno de la Alcaldía de Medellín se vería en la obligación de devolver las sumas canceladas a título de multa, y en consecuencia, ello significaría para DISTRIZAPATOS Y CIA. LTDA., un restablecimiento del derecho, representado en el hecho de no obligarse al pago de la suma de dinero que debe pagar por concepto de la multa impuesta, o que, de haber cancelado la misma, le fuera devuelta. Ahora bien, una vez aclarado el tema de la procedencia de la acción, debe la Sala aclarar que contrario a lo que afirma el recurrente el Tribunal sí le advirtió cuando inadmitió la demanda de la referencia que de la eventual nulidad de los actos enjuiciados podría generarse un restablecimiento del derecho, por lo que le ordenó adecuar las pretensiones de acuerdo al medio de control que quisiera ejercer, es decir, si pretendía la de nulidad o la de nulidad y restablecimiento del derecho. No obstante el memorialista en su escrito de corrección así como en el recurso de apelación se reafirmó en la acción incoada.

Así las cosas, la decisión de rechazo debió darse por la no corrección de la demanda en los términos expuestos en el auto inadmisorio, pero no aducir la declaración de improcedencia de la acción pública de nulidad impetrada, pues esta causal no se encuentra dentro de los presupuestos legales que consagra el citado artículo 143 del C.C.A. para el efecto.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO

143

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D. C., nueve (9) de junio de dos mil once (2011) Radicación número: 05001-23-31-000-2010-01375-01

Actor: DISTRIZAPATOS Y CIA. LIMITADA

Demandado: SUBSECRETARIA PARA LA DEFENSORIA DEL ESPACIO

PUBLICO DE MEDELLIN Referencia: APELACION AUTO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto proferido el 29 de octubre de 2010 por el Tribunal Administrativo del Antioquia, mediante el cual rechazó la demanda promovida en ejercicio de la acción pública de nulidad por ineptitud sustantiva al considerarla improcedente para controvertir los actos que a continuación se enuncian.

I. La actuación procesal Actuando a través de su representante legal, la sociedad DISTRIZAPATOS Y CIA LTDA. propietaria del establecimiento de comercio denominado CALZADO BUCARAMANGA, presentó demanda en ejercicio de la acción pública de nulidad

ante el Tribunal Administrativo de Antioquia con el fin de que declarara la nulidad de las siguientes resoluciones: la número 2504 del 16 de diciembre de 2009 mediante la cual la Subsecretaría para la Defensoría del espacio Público le impuso una sanción de multa por contravenir las disposiciones de los Decretos números 605 de 1996, 1717 de 2002 y 0440 de 2009; y la EP-2692 del 4 de febrero de 2010 por medio de la cual se resolvió un recurso de reposición interpuesto por la actora en el sentido de confirmar la decisión impugnada. I.2. El auto recurrido Mediante el auto apelado el a quo adoptó la decisión de rechazar la demanda instaurada en ejercicio de la acción pública de nulidad, por cuanto advirtió que era improcedente para tramitar las pretensiones formuladas y por ello era sustancialmente inepta. Arguyó que los actos administrativos que se acusan son particulares, como quiera que reconocen situaciones concretas, y por lo tanto el mecanismo judicial procedente para controvertir estas acciones es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Respaldó lo anterior subrayando que ante un eventual fallo de nulidad de los actos que se censuraban se provocaría el restablecimiento automático de un derecho, esto es, dejar sin piso la sanción impuesta por la transgresión de las normas sobre espacio público. Precisó, que al tratarse de un acto administrativo particular y siendo procedente la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, esta se encuentra sometida al término de caducidad previsto en el numeral 2 del artículo 136 del C.C.A.

Finalmente, sostuvo que la jurisprudencia ha sido reiterativa en el sentido de afirmar que el interesado no puede elegir a su arbitrio la acción para pretender el reconocimiento de sus derechos, por lo que cuando no se utiliza la que corresponde la demanda es sustancialmente inepta. Para ilustrar lo anterior transcribió un aparte de la sentencia del 14 de abril de 1994, proferida dentro del proceso identificado con el número 9225 con Ponencia del Consejero de Estado Dr. Julio Cesar Uribe Acosta: “…Ahora bien, la indebida escogencia de la acción no es un derecho de carácter formal sino de orden sustancial pues tiene que ver con el objeto de la acción. Por o tanto, cuando el demandante no acierta al elegir la acción, no hay lugar a concederle un término para que corrija la demanda sino que deberá procederse a su rechazo. No debe perderse de vista que la procedencia de la acción de acuerdo con las pretensiones que se formulen, no es un asunto dejado al arbitrio de la demandante sino que ha sido establecido expresamente en la ley (CCA. Arts. 84 a 88). …Adicionalmente, se precisa que la decisión sobre la improcedencia de la acción no constituye un pronunciamiento sobre el fondo de la pretensión sino la verificación previa del cumplimiento de los requisitos sustanciales de la demanda, como lo ordena la ley”. (Folios 71 reverso y 72 del Cuaderno del Tribunal).

II. El recurso de apelación El recurrente solicita que se revoque el auto apelado y, en su lugar, se admita la presente acción, por las siguientes razones: Aseguró que había procedido a subsanar los defectos señalados en el auto

inadmisorio de la demanda adecuando las pretensiones al medio de control que pretendía ejercer y allegando las constancias de notificación de los actos acusados, luego, no se entiende cómo después de que había considerado que el demandante había acertado al elegir la acción se produce el rechazo de plano por la indebida escogencia de la misma. Agregó que la acción que pretendía ejercer era la de nulidad simple y llamó a este respecto la atención citado y transcribiendo la sentencia C-426 de 2002 proferida por la Corte Constitucional.

III. Las consideraciones La Sala confirmará el auto impugnado por las siguientes razones: Se demanda en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A. los actos administrativos transcritos en el acápite de antecedentes por medio de las cuales se impuso una multa al establecimiento de comercio CALZADO BUCARAMANGA por la suma de cuatro millones novecientos sesenta y nueve mil pesos ($ 4.969.000.oo) por ser responsable de infringir los Decretos número 605 de 1996, 1713 de 2002 y 440 de 2009, entre otros; y se resolvió un recurso de reposición confirmando la anotada decisión.

En el caso objeto de estudio debe precisarse que los actos administrativos que pretende la demandante se declaren nulos son de contenido particular y concreto, y por lo tanto la acción procedente no es la pública de nulidad sino la de nulidad y restablecimiento del derecho, como quiera que se trata de una sanción impuesta a un establecimiento de comercio, que determina para ella una situación de derecho

particular. De cara a lo aludido por la demandante respecto de la procedencia de la acción de nulidad incoada contra los citados actos administrativos, la Sala debe señalar que en aplicación de la Teoría de los Motivos y Finalidades si bien de ordinario se ha entendido que los actos administrativos de carácter particular o concreto son controvertibles ante la Jurisdicción Contenciosa por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y los actos de carácter general a través de la acción de nulidad, la jurisprudencia también se ha encargado de advertir cómo, en algunos eventos y siguiendo determinadas pautas, ésta regla general puede encontrar una verdadera excepción funcional, es decir, la posibilidad de atacar actos de carácter general a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y de hacer uso de la acción pública de nulidad para demandar actos administrativos de carácter particular. Así las cosas, teniendo en cuenta la citada teoría, con la adición del criterio de la “Pretensión Litigiosa”, según la cual, si del fallo de nulidad que eventualmente se produjera en armonía con las pretensiones del demandante, se genera un restablecimiento del derecho a favor de este o de un tercero la acción procedente no sería la de nulidad sino la de nulidad y restablecimiento del derecho, considera el Despacho que en el evento de declararse la nulidad de las resoluciones acusadas, la Secretaría de Gobierno de la Alcaldía de Medellín se vería en la obligación de devolver las sumas canceladas a título de multa, y en consecuencia, ello significaría para DISTRIZAPATOS Y CIA. LTDA., un restablecimiento del

derecho, representado en el hecho de no obligarse al pago de la suma de dinero que debe pagar por concepto de la multa impuesta, o que, de haber cancelado la misma, le fuera devuelta. Ahora bien, una vez aclarado el tema de la procedencia de la acción, debe la Sala aclarar que contrario a lo que afirma el recurrente el Tribunal sí le advirtió cuando inadmitió la demanda de la referencia que de la eventual nulidad de los actos enjuiciados podría generarse un restablecimiento del derecho, por lo que le ordenó adecuar las pretensiones de acuerdo al medio de control que quisiera ejercer, es decir, si pretendía la de nulidad o la de nulidad y restablecimiento del derecho. No obstante el memorialista en su escrito de corrección así como en el recurso de apelación se reafirmó en la acción incoada. Así las cosas, la decisión de rechazo debió darse por la no corrección de la demanda en los términos expuestos en el auto inadmisorio, pero no aducir la declaración de improcedencia de la acción pública de nulidad impetrada, pues esta causal no se encuentra dentro de los presupuestos legales que consagra el citado artículo 143 del C.C.A. para el efecto. Así las cosas, se confirmará el auto apelado pero por las razones esgrimidas por esta Sala. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E: PRIMERO: CONFIRMAR el auto apelado por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En firme esta decisión, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 9 de junio de 2011.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO MARÍA ELIZABETH GARCÍA G.

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO