CE-05001-23-31-000-2010-02283-01(54413)-2020

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCESO

DISCIPLINARIO / SANCIÓN DISCIPLINARIA / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO La Sala advierte que lo que la parte actora pretende, bajo una pretensión formal de reparación directa, es que se dejen sin efecto los distintos pronunciamientos de la parte demandada frente a la responsabilidad disciplinaria del [demandante], lo que no resulta procedente, pues, se insiste, corresponden a actos administrativos que, para removerlos del ordenamiento, debieron ser controvertidos a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. El hecho de que el sujeto pasivo de tales determinaciones hiciera parte de un sindicato y de que se tratara de varios procesos disciplinarios no habilitaba a la parte actora para elegir entre la reparación directa y la nulidad y restablecimiento del derecho, sino que lo que le correspondía era ejercer la segunda pretensión, dada la existencia de decisiones de la Administración amparadas por la presunción de legalidad.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la imposibilidad de pronunciamiento de fondo ante la indebida escogencia de la acción, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de abril de 2010, rad. 17811, C. P. Mauricio Fajardo

Gómez.

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO / FUERO DE ATRACCIÓN / LITISCONSORCIO NECESARIO PASIVO La Subsección ha señalado que esta jurisdicción tiene competencia para

vincular y juzgar a los sujetos de derecho privado cuando se les demande de manera conjunta con una entidad pública, en virtud del fuero de atracción y siempre que se trate de acciones u omisiones que, razonablemente, permitan inferir que la responsabilidad del particular puede estar comprometida, supuesto que debe analizarse al admitir la demanda. El fuero de atracción impone que los hechos en los que se sustenten las imputaciones formuladas en contra de la entidad y el particular sean los mismos, pues se parte de la existencia bien sea de un litisconsorcio necesario por pasiva o de una con-causalidad, en virtud de la cual los dos sujetos eventualmente contribuyeron con su conducta a generar el daño y, por ende, son solidariamente responsables de los perjuicios causados. El juez debe hacer un análisis que permita considerar razonable que la actuación del demandado sí fue concausa eficiente del daño, lo que permite evitar que la determinación de la jurisdicción quede al capricho de la parte actora, que sea alterada de manera temeraria y que, en efecto, atienda a la realidad de las circunstancias que dieron origen a la controversia. Lo anterior no implica prejuzgamiento, pues solo constituye un estudio preliminar cuya finalidad es determinar si las condiciones del caso ameritan o no que sea analizado en su integridad por los jueces o tribunales administrativos, así como por el Consejo de Estado, según corresponda.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre los requisitos para que opere el fuero de atracción, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 18 de junio de

2015, rad. 51714, C. P. Hernán Andrade Rincón.

FUERO DE ATRACCIÓN / APLICACIÓN EXCEPCIONAL / RÉGIMEN

JURÍDICO APLICABLE

[E]l fuero de atracción implica la modificación de la jurisdicción, pero no el régimen jurídico al amparo del cual se deben resolver las pretensiones formuladas en contra de los particulares, toda vez que, al margen de que el proceso lo conozca el juez de lo contencioso administrativo, no les resultan aplicables las reglas de la responsabilidad estatal, sino las del derecho privado, incluidos los criterios establecidos por la Corte Suprema de Justicia. En suma, en virtud de la garantía del juez natural, del derecho a que un asunto sea definido conforme a la normativa previamente definida y del carácter de orden público de las normas que rigen la jurisdicción, la aplicación del fuero de atracción debe ser excepcional, porque la modificación de las autoridades legalmente facultadas para conocer de una controversia no pueden quedar al arbitrio de las partes, máxime cuando cada una de las jurisdicciones que se encuentran establecidas en nuestro ordenamiento jurídico, verbigracia la ordinaria o de lo contencioso administrativo, tienen acciones y procesos propios que atienden a la naturaleza sustancial de los asuntos que han sido puestos bajo su consideración.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 140 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 165

INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA / FACULTAD DEL JUEZ CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO La labor de interpretación del juez se debe ejercer con la precaución de no

tergiversar la litis y suplantar al demandante, pues su voluntad debe ser el marco de referencia para establecer el daño que se pide indemnizar y el hecho que lo habría generado, lo que no puede ser sustituido por el juez, dado que la invocación del supuesto correcto tiene efectos determinantes en el sentido de la sentencia, de ahí que se trate de una obligación radicada en quien acude a esta jurisdicción. DAÑO ANTIJURÍDICO / GARANTÍA DE LOS ADMINISTRADOS / MEDIO DE CONTROL La posibilidad de imputar daños antijurídicos al Estado es una garantía de los administrados estrechamente relacionada con el derecho de acceso a la administración de justicia, pues, para hacer efectiva la primera, los interesados tienen a su disposición las diferentes acciones o medios de control consagrados en nuestro ordenamiento. De este modo, con el fin de lograr la protección o el resarcimiento del derecho sustancial lesionado, el interesado puede acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para lo cual tiene a su disposición los medios procesales establecidos por el legislador -nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa, contractual o reparación de los perjuicios causados a un grupo -. MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA La reparación directa es la idónea en los casos en los que la afectación se deriva de un hecho, omisión, operación administrativa o en un acto administrativo, siempre que no se cuestione su legalidad. En cuanto a decisiones de la administración, la reparación directa procede frente a los perjuicios derivados de: i) un acto administrativo particular ilegal que haya sido

objeto de revocatoria directa o ii) de uno de carácter general que hubiese sido anulado […]. La Sección también ha señalado que la reparación directa es el mecanismo procesal idóneo para obtener el resarcimiento de los perjuicios derivados de la revocatoria o de la nulidad de un acto administrativo favorable para su destinatario.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia de la acción de reparación directa por daños ocasionados por un acto administrativo legalmente expedido, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 27 de abril de 2006, rad. 16079, C. P. Ramiro Saavedra Becerra; y Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 3 de abril de 2013, rad. 26437, C. P. Mauricio Fajardo Gómez.

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL

DERECHO / PROCEDENCIA DE LA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL

DERECHO

[L]a nulidad y restablecimiento del derecho procede en aquellos eventos en los que la situación ha sido definida a través de un acto administrativo particular que se considera ilegal y, por ende, tal decisión es la fuente del daño que se pide indemnizar. […] Así las cosas, los daños causados a los ciudadanos no solo son reparables por medio de la pretensión de reparación directa, sino que, para tal fin, también resulta idónea la de nulidad y restablecimiento del derecho, siempre que la fuente del daño sea un acto administrativo de carácter particular que se considera contrario al ordenamiento jurídico.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá, D.C., ocho (8) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-23-31-000-2010-02283-01(54413)

Actor: JOSÉ LEONARDO SÁNCHEZ GARCÍA Y OTROS

Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Y OTROS

Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Temas: FACULTAD DE INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA – Está orientada a determinar lo pretendido realmente por el demandante y no a suplantar su voluntad / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Procede cuando se cuestionan actos administrativos particulares / REPARACIÓN DIRECTA – Procedencia – Perjuicios derivados de medidas provisionales impuestas en el marco de procesos disciplinarios que terminan con decisión favorable al investigado / CADUCIDAD – En los casos en los que se demanda por los perjuicios derivados de medidas provisionales el término para demandar corre dentro de los 2 años siguientes a la terminación de la actuación.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia del 26 de enero de 2015, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS A través de la demanda de la referencia se pretende la indemnización de los perjuicios causados con las suspensiones, tanto provisionales como a título de sanción, impuestas al señor José Leonardo Sánchez García en el marco de

distintos procesos disciplinarios que se adelantaron en su contra.

II. A N T E C E D E N T E S

1. Demanda El 19 de noviembre de 20101, los señores José Leonardo Sánchez García y Gladys Maya Castro, así como el menor Simón Sánchez Maya, por conducto de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de reparación directa, presentaron demanda en contra del departamento de Antioquia - Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia –FLA– y el señor Andrés Isaza Pérez, en su condición de Gerente de la FLA y “como persona natural”2, con el fin de que se les 1 Folio 19 del cuaderno 1. indemnicen los perjuicios ocasionados “por el acoso permanente”3 al que había sido sometido el primero de los mencionados, a quien se le sancionó en diversas ocasiones como consecuencia de los procesos disciplinarios adelantados en su contra.

Para los fines pertinentes, cada uno de los demandantes pidió 1.000 smlmv por perjuicios morales. Asimismo, la parte actora solicitó la fijación de una placa en la que la demandada acepte su responsabilidad en los hechos objeto de debate o el ofrecimiento de unas disculpas públicas. 1.1. En la demanda, en síntesis, se narraron los siguientes hechos: A través de los Decretos 0449 de 1973, así como 4698 y 2685 de 1996, 1983, 2101 y 2102 de 2001, el Gobernador de Antioquia estableció que la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia era una “unidad estratégica de gestión” adscrita

a la Secretaría de Hacienda, con lo que se desconocieron las reglas establecidas en las Constituciones Políticas de 1886 y 1991, según las cuales las empresas industriales y comerciales son entidades descentralizadas. El señor José Leonardo Sánchez García, en condición de empleado de la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia, por sus actividades sindicales, fue objeto de acoso laboral, en el marco de lo cual se adelantaron en su contra más de “30 procesos disciplinarios”4 y en varios de ellos se ordenó su suspensión y en otros se le impuso multa, como es el caso de la Resolución 0102525 del 9 de agosto de 2010. 2 Folio 5 del cuaderno 1, expresión tomada de manera literal de la demanda y frente a la cual no se indicaron las razones que la sustentaban. 3 Folio 471 del cuaderno 1. 4 El folio 30 del cuaderno 1. En relación con lo anterior, en el escrito inicial se sostuvo (se transcribe literal, incluso con posibles errores): “Toda esta encarnizada persecución con la infinidad de suspensiones ocasionadas por el trabajo trascendió a la familia de JOSÉ LEONARDO SÁNCHEZ GARCÍA, la cual se vio afectada de manera directa (…). “a) Por la suspensión de cinco (5) meses en el año 2000 no se le pagaron las cotizaciones en salud de la EPS Comfenalco (…) y como consecuencia de ello le negaron la atención a su familia (…). “b) (…) El hijo del demandante presentó problemas de cojera y dolor en rodilla izquierda y fue remitido para toma de radiografía y le fue negada

debido a que su padre estaba suspendido (…). “c) El día 23 de diciembre de 2000, la hija de la víctima (…) requería atención médica (…), pero no se le brindó por no estar cotizando al sistema para salud. A raíz de ello tuvo que recurrir a un médico particular (…). “d) No fue solamente una vez, sino reiteradas las veces en las que las que la EPS Comfenalco le negó la atención al grupo familiar (…), cuando la señora Gladys estaba en período de lactancia se vieron afectados la esposa y su hijo recién nacido, pues no le entregaron el subsidio familiar a que tenía derecho y el complemento alimenticio (…). “e) A raíz de las suspensiones el demandante tuvo un déficit en su salario, pues no alcanzaba a cubrir los copagos y debido a ello se vio obligado a realizar un préstamo a Fondo de Calamidad Doméstica del departamento de Antioquia, por concepto de calamidad para cubrir los gastos de cirugía para su cónyuge (…). “f) (…) Asimismo, su esposa (…) tiene pendiente una cirugía en la cual necesita las cotizaciones en salud para suplir esta necesidad y donde nuevamente tiene que recurrir el actor a solicitar el préstamo por calamidad doméstica (…). “La molestia a la que han sido sometidos por los demandados las personas demandantes ofendidas ha sido pertinaz, permanente, continua, persistente y abusiva con lógicas repercusiones en la salud, en la estabilidad sicológica y moral de las víctimas (…)”5. En la demanda no se individualizaron todos los procesos disciplinarios

adelantados en contra del señor Sánchez García, ni se identificaron aquellos en los cuales se le sancionó, pues, para tal fin, la parte actora sostuvo que correspondían a los relacionados en el oficio remitido por el demandante al abogado Manuel Antonio Muñoz Uribe, el cual había sido allegado con el escrito inicial.

2. Trámite de primera instancia 2.1. Admisión y traslado de la demanda 2.1.1. El Tribunal Administrativo de Antioquia, a través de auto del 7 de diciembre de 2010, notificado el 17 de enero de 2011, inadmitió la demanda para que la parte actora: i) formulara de manera clara y precisa las pretensiones; ii) estimara la razonadamente la cuantía; iii) adecuara el poder y iv) allegara copia autenticada del registro civil de matrimonio del demandante6, falencias subsanadas mediante memorial del 24 de enero siguiente7, en el que en relación con el petitum reiteró que el objeto de la demanda era la reparación de los 5 Folios 4 y 5 del cuaderno 1. perjuicios causados con la “violación injusta y graves de los derechos fundamentales de los demandantes, mediante actos que violan su dignidad humana”8.

El a quo, a través de providencia del 1° de marzo de 20119, admitió la demanda y ordenó la notificación del Ministerio Público, del departamento de Antioquia – Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia y del señor Andrés Isaza Pérez – “como persona natural” – diligencias que se llevaron a cabo el 10 de marzo de

2011, así como el 6 de abril y el 19 de diciembre de la misma anualidad, respectivamente10. En la primera instancia no se indicaron las razones por las cuales operaba el fuero de atracción respecto del señor Andrés Isaza Pérez y, por ende, esta jurisdicción era la facultada para conocer de la demanda formulada en su contra “como persona natural”; además, conviene aclarar que la notificación hecha al señor Isaza Pérez fue independiente de la efectuada respecto de la FLA. 6 Folios 417 y 418 del cuaderno 1. 7 Folios 479 a 484 del cuaderno 1. 8 Folio 479 del cuaderno 1. 9 Folios 485 y 486 del cuaderno 1. 10 Folios 488 a 491 del cuaderno 1. 2.1.2. La Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia se opuso a las pretensiones de la parte actora y explicó que los decretos que la adscribieron a la Secretaría de Hacienda del departamento se encontraban vigentes, en la medida en que para ese momento no habían sido objeto de sentencia de nulidad alguna. En relación con su naturaleza jurídica, aclaró que se trataba de una unidad administrativa adscrita a la Secretaría de Hacienda de Antioquia, carecía de personería jurídica y que, por esa razón, su personal tenía la condición de ser empleados públicos. La demandada argumentó que las sanciones de suspensión no se impusieron con fines de persecución, sino en virtud del deber de investigar las eventuales faltas disciplinarias. Las decisiones adoptadas al respecto tenían como fundamento el hecho de que el demandante hubiese resultado responsable y, por tal razón, debieron

cuestionarse hace 10 años a través de las acciones judiciales establecidas para tal fin y no a través de la reparación directa11. 2.1.4. A través de escrito del 25 de julio de 2012, el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria de las Bebidas Alcohólicas Fermentadas y Espumosas –Sintrabecólicas– solicitó que se le reconociera como tercero con interés en el sub lite, decisión que fue resuelta de manera desfavorable por el Tribunal Administrativo de Antioquia a través de auto del 4 de octubre de la misma anualidad12, decisión en contra de la cual no se interpusieron recursos. 2.2. Etapa probatoria 11 Folios 493 a 498 del cuaderno 15. 12 Folios 83 a 86 del cuaderno 3. Mediante auto del 4 de junio de 201313, el a quo abrió a pruebas el proceso y decretó las documentales solicitadas tanto en la demanda como en su contestación, así como las testimoniales pedidas por la parte actora. 2.3. Alegatos de conclusión El 13 de enero de 201414 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que conceptuara sobre el asunto de la referencia. 2.3.1. La Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia 15 indicó que era una dependencia adscrita a la Gobernación de Antioquia, por tal razón, las personas que allí laboraban, incluido el señor José Leonardo Sánchez García, tenían la condición de empleados públicos y, por ende, eran destinatarios de la ley disciplinaria. Dijo que el hecho de que en contra del demandante se hubiesen adelantado

múltiples investigaciones no daba cuenta de persecución alguna, porque obedecieron a la existencia de elementos que ameritaban su trámite, incluso justificaban la imposición de las sanciones del caso, las cuales no perdían su validez ante la evidencia de que el señor Sánchez García se encontraba afiliado a un sindicato. 13 Folios 499 a 501 del cuaderno 15. 14 Folio 633 del cuaderno 2. 15 Folios 635 a 644 del cuaderno 1. Aclaró que las suspensiones a las que fue sometido el señor Sánchez García y las consecuencias que tuvieron en las cotizaciones a salud gozaban de la presunción de legalidad y, por ende, debía asumirlas o cuestionar a través de la acción procedente y en el término legal pertinente. Explicó que, además, el demandante había promovido una acción laboral en relación con la última de las suspensiones que fue ordenada, demanda que fue decidida de manera desfavorable. 2.3.2. La parte demandante no intervino en esta oportunidad procesal.

3. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 26 de enero de 2015, decidió “NEGAR las pretensiones contenidas en la demanda”16, por las siguientes razones: La Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia adelantó en contra del señor José Leonardo Sánchez García varios procesos disciplinarios, algunos de los cuales terminaron con sanción, sin que resultara procedente la acción de reparación directa, porque no corresponde a la vía a través de la cual “se ventila la legalidad o ilegalidad de las sanciones que fueron impuestas luego de

adelantar la investigación disciplinaria correspondiente (…), toda vez que para ello contó el actor con las diversas acciones laborales y contenciosas, en las cuales se podía debatir las actuaciones y decisiones de la entidad pública demandada”17. Si el demandante consideraba que era víctima de un acoso laboral debió acudir a las acciones y autoridades previstas en la Ley 1010 de 2006, para que se ordenaran las medidas del caso. 16 Folio 714 del cuaderno 15. 17 Folio 712 del cuaderno 15. El señor Sánchez García no probó la existencia de un daño antijurídico, porque, si bien las suspensiones impuestas por la parte demandada le causaron perjuicios, no es menos cierto que estaba en el deber de soportarlos, por haber sido el resultado de procesos disciplinarios que se adelantaron con respeto de la garantía del debido proceso.

4. Recurso de apelación La parte demandante apeló el fallo de primera instancia18, para cual precisó que lo que pretendía en el sub-lite era la indemnización de los perjuicios ocasionados “ante la infinidad de suspensiones que por cualquier motivo y para impedirle entrar a la empresa - mucho más de 10-”19 le impuso la demandada y que, según lo previsto en el artículo 7 de la Ley 1010 de 2006, constituían acoso laboral, máxime cuando su objetivo era obstaculizar el ejercicio de sus actividades sindicales.

Adicionalmente, la parte actora explicó que no acudió ante esta jurisdicción porque se trataba de sanciones impuestas a un dirigente sindical que tenía la calidad de trabajador oficial.

5. Trámite de segunda instancia

5.1. El recurso de apelación fue concedido el 8 de abril de 201520 y esta Corporación lo admitió el 5 de julio siguiente21. 18 Folios 168 a 192 del cuaderno 15. 19 Folio 721 del cuaderno 15. 20 Folio 723 del cuaderno 15. 5.2. Mediante providencia del 30 de julio de dicha anualidad, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que conceptuara sobre el sub lite22. 5.3. Los demandantes no intervinieron en esta oportunidad procesal. 5.4. La Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia argumentó que en este caso actuó en cumplimiento de su deber legal de investigar las conductas que constituían falta disciplinaria y que las actuaciones adelantadas en contra del demandante contaban con soporte jurídico y probatorio; además, las sanciones impuestas al señor Sánchez García gozaban de la presunción de legalidad, la cual sólo podía desvirtuarse a través de la nulidad y restablecimiento del derecho, acción que no fue ejercida23. 5.5. El Ministerio Público24 indicó que el recurso de apelación no tenía vocación de prosperidad, porque el señor Sánchez García estaba en la obligación de soportar las investigaciones adelantadas en su contra y de cuestionar, a través de las acciones idóneas, la legalidad de las sanciones impuestas; además, 21 Folio 729 y 730 del cuaderno 15. 22 Folio 732 del cuaderno 15. 23 Folios 733 a 734 del cuaderno 15. 24 Folios 735 a 740 del cuaderno 15.

debía acudir a las autoridades competentes para denunciar el supuesto acoso laboral al que fue sometido y, en todo caso, no acreditó la existencia de un daño antijurídico. De otro lado, sostuvo que en la condición de sindicalista no eximía al demandante de ser sujeto de la ley disciplinaria.

III. C O N S I D E R A C I O N E S

1. Régimen aplicable De conformidad con lo previsto en el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011, los procesos promovidos ante esta jurisdicción con anterioridad al 2 de julio de 2012 se rigen por las normas procesales contenidas en el “régimen jurídico anterior”, que corresponden a las consagradas en el Código Contencioso Administrativo y en el Código de Procedimiento Civil.

Así las cosas, ante la evidencia de que la demanda se radicó el 19 de noviembre de 2010, al presente asunto le resultan aplicables las disposiciones normativas contenidas en los referidos estatutos procesales.

2. Jurisdicción La demanda se presentó en contra de la Gobernación de AntioquiaFábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia, por tal razón, la Sala determinará si está facultada para conocer de la controversia, toda vez que en la demanda se indicó que el señor Sánchez García tenía la condición de trabajador oficial.

Las pretensiones también se dirigieron en contra de un particular, el señor Andrés Isaza Pérez, de ahí que la Subsección deba establecer si en el sub lite se cumplen los presupuestos para predicar la existencia del fuero de atracción. 2.1. Fuero de atracción

El escrito inicial también se dirigió en contra de un particular, el señor Andrés Isaza Pérez y en el auto admisorio a él se le tuvo como demandado en calidad de “persona natural”, es decir, no como representante legal de la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia, sino como accionado propiamente dicho, frente a lo cual resulta pertinente traer a colación el fuero de atracción que fue invocado para tales fines por la parte actora25. La Subsección ha señalado que esta jurisdicción tiene competencia para vincular y juzgar a los sujetos de derecho privado cuando se les demande de manera conjunta con una entidad pública, en virtud del fuero de atracción y siempre que se trate de acciones u omisiones que, razonablemente, permitan inferir que la responsabilidad del particular puede estar comprometida26, supuesto que debe analizarse al admitir la demanda. El fuero de atracción impone que los hechos en los que se sustenten las imputaciones formuladas en contra de la entidad y el particular sean los mismos, pues se parte de la existencia bien sea de un litisconsorcio necesario por pasiva27 o de una con-causalidad28, en virtud de la cual los dos sujetos eventualmente contribuyeron con su conducta a generar el daño y, por ende, son solidariamente responsables de los perjuicios causados29. 25 El fuero de atracción ha sido definido en los siguientes términos: “El factor de conexión implica que cuando se demanda a una entidad pública el competente es el juez administrativo, en conjunto con otras entidades o incluso con particulares en relación con los cuales la competencia para el conocimiento de los pleitos en los que se encuentren implicados, en principio se encuentra atribuida a otra jurisdicción, por aplicación del ‘factor de

conexión’, el juez de lo contencioso administrativo adquiere competencia para conocer del asunto en relación con todos ellos. “(…) Un buen ejemplo de aplicación del factor de conexión en la jurisdicción contenciosa administrativa es el llamado fuero de atracción. En virtud de dicha figura, al demandarse de forma concurrente a una entidad estatal, cuyo conocimiento corresponde a esta jurisdicción y a otra entidad privada, cuya competencia le correspondería a la jurisdicción ordinaria, el proceso debe adelantarse ante la primera –Jurisdicción Contenciosa Administrativa–, la cual tiene competencia, entonces, para fallar acerca de la responsabilidad de las dos demandadas?. “Para que se pueda aplicar el fuero de atracción, se requiere de un fundamento jurídico y fáctico sólido” (se destaca) (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, providencia del 18 de junio de 2015, expediente 51.714, M.P. Hernán Andrade Rincón). 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencias del 1° de marzo de 2018, expediente 43.269, y del 28 de agosto de 2019, expediente 52603. 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, providencia del 19 de mayo de 2005. Rad: 25000-23-27-0002002-90106-01(AP). 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A,

sentencias del: i) 22 de marzo de 2017, expediente 38.958; ii) 11 de abril de 2019, expediente 45205; iii) 25 de julio de 2019, expediente 51.687; iv) 28 de agosto de 2019, expediente 52.603; v) 12 de diciembre del 2019, expediente 45.978, M.P. María Adriana Marín. 29 El criterio del fuero de atracción ha sido establecido de tiempo atrás por la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro de las providencias en las que inicialmente se delimitó su alcance y se analizó la concausalidad se encuentran las proferidas el 10 de septiembre de 1993, el 12 y el 28 de octubre de 1993, expedientes 8549, 8148 y 8043, M.P. Julio Cesar Uribe Acosta y Carlos Betancur Jaramillo El juez debe hacer un análisis que permita considerar razonable que la actuación del demandado sí fue concausa eficiente del daño30, lo que permite evitar que la determinación de la jurisdicción quede al capricho de la parte actora, que sea alterada de manera temeraria y que, en efecto, atienda a la realidad de las circunstancias que dieron origen a la controversia. Lo anterior no implica prejuzgamiento, pues solo constituye un estudio preliminar cuya finalidad es determinar si las condiciones del caso ameritan o no que sea analizado en su integridad por los jueces o tribunales administrativos, así como por el Consejo de Estado, según corresponda. El presupuesto de análisis razonable de los eventos en los que se invoca el fuero de atracción no es nuevo para esta Sección, ya que desde 1994 adoptó tal

criterio, que aún mantiene, para lo cual precisó que: “(…) no se puede manejar con ligereza conceptual, ni con valoración descuidada de la realidad fáctica, pues se corre el riesgo de desnaturalizar la jurisdicción, ya que bastaría buscar un centro de imputación jurídica, de cuyos hechos, actos y omisiones conozca la jurisdicción de lo contencioso - administrativo, para que justicia ordinaria sea relevada, sin causa, motivo o razón, del conocimiento de los asuntos que le están asignados por la ley”31. De otro lado, el fuero de atracción implica la modificación de la jurisdicción, pero no el régimen jurídico al amparo del cual se deben resolver las pretensiones formuladas en contra de los particulares, toda vez que, al margen de que el proceso lo conozca el juez de lo contencioso administrativo, no les resultan aplicables las reglas de la responsabilidad estatal, sino las del derecho privado32, incluidos los criterios establecidos por la Corte Suprema de Justicia. En suma, en virtud de la garantía del juez natural, del derecho a que un asunto sea definido conforme a la normativa previamente definida y del carácter de orden público de las normas que rigen la jurisdicción, la aplicación del fuero de atracción debe ser excepcional, porque la modificación de las autoridades legalmente facultadas para