CE-05001-23-31-000-2011-00106-01(42254)-2012

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Niega. Auto / RECHAZO DE DEMANDA - No se agotó requisito de procedibilidad de la acción / REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD - No se agotó conciliación prejudicial en tiempo / AGOTAMIENTO DE REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE CONCILIACIÓN PREJUDICIAL - Momento procesal. Antes de presentar la demanda [L]a exigencia de que antes de presentar la demanda se intente la conciliación prejudicial no vulnera los principios de prevalencia de lo sustancial sobre lo procedimental, ni de economía procesal, ni alguna otra disposición constitucional, ni implica que se esté exagerando la finalidad de la norma. La conciliación prejudicial fue concebida, como ya se señaló al citar las decisiones adoptadas por la Corte Constitucional, al declarar la exequibilidad de ese requisito, como un mecanismo conducente a garantizar el acceso a la justicia, en tanto ofrece un espacio para dar una solución a los conflictos por la vía de la autocomposición (…) En este orden de ideas en todas las demandas que se formulen en ejercicio de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo, debe acreditarse el cumplimiento previo del requisito establecido en el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, esto es, haber agotado previamente la conciliación prejudicial, por supuesto, en tanto la materia objeto del litigio sea transigible. Correlativamente, el actor, cuando no logra llevar a feliz término la conciliación, tiene la garantía de que el término para demandar se interrumpe (…)

En este caso, la demanda se presentó el 13 de enero de 2011, es decir, cuando ya regía el requisito de procedibilidad exigido por el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, sin que la actora se hubiera allanado al cumplimiento del mandato legal. (…) En efecto, la demanda se presentó el 13 de enero de 2011 y la solicitud de conciliación, según auto n.o 17 de la Procuraduría 30 Judicial II Administrativa, se presentó el 25 de marzo de 2011, es decir, dos meses después de presentada la demanda, petición resuelta negativamente por dicha Procuraduría el 31 de marzo del mismo año, dado que se formuló después de haber operado la caducidad. Dicha actuación adelantada con posterioridad a la presentación de la demanda, no tiene la virtualidad de agotar el requisito de procedibilidad que como se explicó debió ser previo a la presentación de la demanda en ejercicio de la acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, sin que el documento presentado por la parte actora y proveniente de la Procuraduría 30 Judicial II Administrativa, satisfaga el requisito, precisamente debido al rechazo que le mereció a dicho funcionario. Así las cosas, el rechazo de la audiencia de conciliación por parte del Ministerio Público, no puede de ninguna manera tenerse como cumplimiento del requisito de procedibilidad para acudir ante la jurisdicción y mucho menos como se observó, por virtud de actuación realizada con posterioridad a la presentación de la demanda (…) En estas condiciones y ante la ausencia del requisito de procedibilidad, cuya omisión conduciría a un fallo inhibitorio, la Sala confirmará la

decisión del a-quo.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 85 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 86 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 87 / LEY 1285 DE 2009ARTÍCULO 13

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de mayo de dos mil doce (2012) Radicación número: 05001-23-31-000-2011-00106-01(42254)

Actor: ROSA ANGELICA VALENCIA CASTAÑO

Demandado: NACIÓN - CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en contra del auto proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, el 21 de febrero de 2011, mediante el cual se rechazó la demanda. El auto recurrido será confirmado.

I. ANTECEDENTES

1. Mediante escrito presentado ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, el 13 de enero de 2011, la señora Rosa Angélica Valencia Castaño actuando en nombre propio, formuló demanda en ejercicio de la acción de reparación directa en contra de la NaciónConsejo Superior de la Judicatura, con el fin de que se le declarara administrativa y patrimonialmente responsable por los perjuicios que le fueron

causados con la decisión proferida por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Medellín, de rechazar la demanda ordinaria de mayor cuantía instaurada contra el Instituto de Seguro Social, el 12 de diciembre de 2008 por haber sido despedida sin justa causa.

2. El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto de 21 de febrero de 2011, rechazó la demanda, por considerar que no se agotó el requisito de procedibilidad de la acción establecido en los artículos 35 de la Ley 640 de 2001 y

42A de la Ley 1285 de 2009, habida consideración de que el trámite de la conciliación no se surtió antes del 13 de enero de 2011, fecha en la cual se presentó la demanda.

3. El 2 de marzo de de 2011, la parte actora formuló recurso de reposición y en subsidio apelación contra esa decisión, con el fin de que fuera revocada. En la sustentación del recurso senaló “Dejo constancia, para sustentar el recurso de reposición y en subsidio de apelación, haré descripción de los mismos hechos y pretensiones y medio probatorio, para dar más claridad a la sustentación jurídica en que se basa en el principio de la irrenunciabilidad en la conciliación extrajudicial en materia laboral que son derechos ciertos e indiscutibles, no son conciliables, y por ser irrenunciables, inalienable, en materia laboral.” En lo demás se limitó a transcribir en su totalidad el texto de la demanda.

Luego mediante escrito presentado el 28 de abril de 2011 allegó “Auto No. 71.

Asunto: Calificación de solicitud de conciliación”, de la Procuraduría 30 Judicial II Administrativa proferido el 31 de marzo de 2011, en el que se rechazó la solicitud de conciliación presentada el 25 de marzo del mismo año por considerar que “ el hecho definitivo que ocasionó el perjuicio reclamado ocurrió el 14 de enero de 2009, cuando quedó ejecutoriado el auto que negó los recursos: significando lo anterior que se ha superado el término de dos años que tenía la accionante para demandar en acción de reparación directa, debido a que la presentación de la demanda sin el cumplimiento del requisito de procedibilidad no interrumpe los términos de caducidad y la solicitud, para agotar dicho requisito, solo fue presentada el 25 de marzo de 2011.”

4. Mediante auto de 8 de agosto de 2011, el a-quo rechazó el recurso de reposición por improcedente y concedió el recurso de apelación ante esta

Corporación.

II. CONSIDERACIONES

1. Cuestión procesal previa La Sala es competente para conocer del asunto, en razón del recurso de apelación contra el auto que rechazó la demanda por no haber agotado la conciliación como requisito de procedibilidad, dado que para el momento en que se presentó la demanda, 13 de enero de 2011, ya estaba vigente la Ley 1395 de 20101, que en el artículo 61, adicionó al Código Contencioso Administrativo el artículo 146 A, en conformidad con el cual: 1 Por la cual se adoptaron medidas en materia de descongestión judicial, promulgada por el Diario Oficial No. 47.768 de 12 de julio de 2010, cuya vigencia empezó desde esa misma

fecha. “Las decisiones interlocutorias del proceso, en única, primera o segunda instancia, proferidas por los tribunales administrativos y el Consejo de Estado, serán adoptadas por el magistrado ponente. “Sin embargo, las decisiones a que se refieren los numerales 1º, 2º, 3º del artículo 181 serán de sala excepto en los procesos de única instancia.” En el caso en estudio, el auto apelado es el que rechaza la demanda, esto es aquel consagrado en el artículo 181 numeral 1 del C.C.A, por lo tanto, la Sala es competente para conocer del recurso interpuesto.

2. El asunto apelado.

El auto apelado será confirmado por las siguientes razones: 2.1. El artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, que adicionó la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia, con el artículo 42A, estableció como requisito de procedibilidad de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo, el adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial. 2.2. Al efectuar la revisión previa del proyecto que dio lugar a la expedición de dicha norma, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-713 de 2008, consideró que tal exigencia no resulta violatoria de la Carta Política y al fundamentar su decisión se remitió a los argumentos que expuso cuando declaró la exequibilidad de los artículo 35, 36 y 37 de la Ley 640 de 2001, por considerar que: “En primer lugar, la conciliación prejudicial obligatoria en materia civil y

contencioso administrativa resulta ser un medio adecuado y efectivamente conducente para garantizar el acceso a la justicia, como quiera que ofrece un espacio para dar una solución a los conflictos por la vía de la autocomposición y permite que asuntos que normalmente no llegan a la justicia estatal formal porque las partes los consideran dispendiosos, difíciles o demasiado onerosos en términos de tiempo y esfuerzos, puedan ser ventilados y resueltos rápidamente y a un bajo costo. … “7.4. La determinación de los asuntos sujetos a conciliación prejudicial obligatoria en materia contencioso administrativa “En materia contencioso administrativa, el legislador estableció unas condiciones particulares que reducen la posibilidad de afectación del derecho de acceso a la justicia en esta materia. “En primer lugar, con el fin de proteger la legalidad y los intereses patrimoniales del Estado, la conciliación administrativa debe ser aprobada judicialmente. “En segundo lugar, la conciliación administrativa sólo puede ser adelantada ante los agentes del Ministerio Público asignados a la jurisdicción contencioso administrativa. Ello implica una intervención mayor del conciliador con el fin de proteger el interés general, la legalidad del proceso y los derechos fundamentales “Además, el conciliador puede solicitar pruebas adicionales a las presentadas por las partes para la sustentación del acuerdo conciliatorio y si tales pruebas no son aportadas, puede decidir que no se logró el acuerdo. “En tercer lugar, la conciliación administrativa impone a los representantes de las entidades públicas no sólo la obligación de concurrir a la audiencia de conciliación, sino además la obligación de discutir las propuestas de solución que se hagan, salvo que exista

justificación para ello, y de proponer fórmulas de solución. “…Por lo anterior, la exigencia del requisito de procedibilidad en materia contencioso administrativa resulta compatible con la Carta…”. 2.3. La Ley 1285 de 2009 que entró en vigencia, según lo dispuesto en el artículo 28 de la misma, el 23 de enero de ese mismo año, por haber sido publicada en el Diario Oficial 47.240 del 22 de enero de 2009 fue reglamentada por el Decreto 1716 de 2009, vigente desde el 14 de mayo de 2009. Antes que la ley 1285, la Ley 640 de 2001 había consagrado la conciliación extrajudicial, como requisito de procedibilidad de la demanda para las acciones previstas en los artículos 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo, requisito cuya vigencia quedó sometida a condición, en los siguientes términos: “Las normas previstas en el presente capítulo entrarán en vigencia gradualmente, atendiendo al número de conciliadores existentes en cada distrito judicial para cada área de jurisdicción. “En consecuencia, con base en el último reporte anualizado disponible expedido por el Consejo Superior de la Judicatura sobre número de procesos ingresados a las jurisdicciones civil, laboral, de familia y contencioso administrativa, independientemente, el Ministerio de Justicia y del Derecho determinará la entrada en vigencia del requisito de procedibilidad para cada Distrito Judicial y para cada área de la jurisdicción una vez aquel cuente con un número de conciliadores equivalente a por lo menos el dos por ciento (2%) del número total de procesos anuales que por área entren a cada Distrito. “PARAGRAFO. Para la determinación del índice de que trata este

artículo, no se tendrá en cuenta el número de estudiantes que actúen como conciliadores en los centros de conciliación de los consultorios jurídicos de facultades de derecho”. Recuerda la Sala que la conciliación extrajudicial prevista en esa ley no llegó a adquirir la categoría de requisito de procedibilidad, porque el Ministerio de Justicia y del Derecho (hoy Ministerio de Justicia), no expidió la certificación sobre la suficiencia del número de funcionarios conciliadores, que determinaba la entrada en vigencia de dicho requisito. Por otra parte el Decreto 1716 de 2009 que entró en vigencia el 14 de mayo de 2009, reglamentó la Ley 1285 y estableció frente a la “suspensión del término de caducidad de la acción” en el artículo 3º, que la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público, suspende el término de prescripción y caducidad, en caso de que se logre acuerdo y éste sea improbado por la autoridad judicial competente, hasta la ejecutoria de la providencia correspondiente, esto es, que el término para demandar se reanuda a partir del día hábil siguiente al de la ejecutoria de dicha providencia. Cabe señalar que la exigencia de que antes de presentar la demanda se intente la conciliación prejudicial no vulnera los principios de prevalencia de lo sustancial sobre lo procedimental, ni de economía procesal, ni alguna otra disposición constitucional, ni implica que se esté exagerando la finalidad de la norma. La conciliación prejudicial fue concebida, como ya se señaló al citar las decisiones adoptadas por la Corte Constitucional, al declarar la exequibilidad de ese requisito,

como un mecanismo conducente a garantizar el acceso a la justicia, en tanto ofrece un espacio para dar una solución a los conflictos por la vía de la autocomposición; además, como lo ha destacado la Sala: “…con este requisito de procedibilidad no se impide el acceso a la administración de justicia, toda vez que si la audiencia fracasa, las partes pueden acudir a la jurisdicción para resolver su litigio, por el contrario, si la conciliación es exitosa, los interesados evitan un desgaste innecesario ante el aparato judicial y garantizan la solución de sus conflictos de forma expedita. “Así las cosas, lo que se pretende con el trámite de la conciliación prejudicial y la celebración de la audiencia respectiva, es propiciar un ambiente en el que se les permita a las partes exponer sus argumentos y peticiones con el fin de tratar de arreglar sus diferencias y evitar un juicio posterior, sin que esto vulnere su derecho a demandar ante la jurisdicción, si así lo creen conveniente para sus intereses”2. En este orden de ideas en todas las demandas que se formulen en ejercicio de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo, debe acreditarse el cumplimiento previo del requisito establecido en el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, esto es, haber agotado previamente la conciliación prejudicial, por supuesto, en tanto la materia objeto del litigio sea transigible. Correlativamente, el actor, cuando no logra llevar a feliz término la conciliación, tiene la garantía de que el término para demandar se interrumpe mientras se adelanta el trámite y hasta cuando se presente cualquiera de los

siguientes eventos.

1. Si no se logra conciliación: 1.1 Hasta la expedición de la constancia de que se celebró la audiencia sin lograr conciliación. 1.2 Hasta el vencimiento de tres meses desde la presentación de la solicitud y que no se haya fijado fecha para la audiencia de conciliación, dicha actuación, no significa, que quien ha solicitado la conciliación este forzado a presentar la demanda so pena de que opere la caducidad, dado que bien puede esperar a que el único conciliador habilitado por la ley para el efecto(agente del ministerio público), lleve a cabo la audiencia, con el propósito de logar el fin buscado por la norma, que no es otro que evitar la iniciación de un proceso y de esa manera, contribuir eficazmente a la descongestión de esta jurisdicción; sin perjuicio, de que si así lo decide, pueda formular la demanda cuando vencidos tres meces desde la presentación de la solicitud, para que se realice la audiencia, esta no se haya aprobado.

2. Se impruebe el acuerdo logrado, caso en el cual, el término para demandar se reanuda a partir del día hábil siguiente al de la ejecutoria de la providencia correspondiente. 2 Auto de 21 de octubre de 2009, exp. 37.137, en el cual se adoptó una decisión similar a la que aquí se toma, igualmente, por no haberse acreditado que se intentó la conciliación previa. En el mismo sentido, ver, entre otros, auto de la misma fecha, exp. 36.954.

3. En este caso, la demanda se presentó el 13 de enero de 2011, es decir, cuando

ya regía el requisito de procedibilidad exigido por el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, sin que la actora se hubiera allanado al cumplimiento del mandato legal. En efecto, la demanda se presentó el 13 de enero de 2011 y la solicitud de conciliación, según auto n.o 17 de la Procuraduría 30 Judicial II Administrativa, se presentó el 25 de marzo de 2011, es decir, dos meses después de presentada la demanda, petición resuelta negativamente por dicha Procuraduría el 31 de marzo del mismo año, dado que se formuló después de haber operado la caducidad. Dicha actuación adelantada con posterioridad a la presentación de la demanda, no tiene la virtualidad de agotar el requisito de procedibilidad que como se explicó debió ser previo a la presentación de la demanda en ejercicio de la acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, sin que el documento presentado por la parte actora y proveniente de la Procuraduría 30 Judicial II Administrativa, satisfaga el requisito, precisamente debido al rechazo que le mereció a dicho funcionario. Así las cosas, el rechazo de la audiencia de conciliación por parte del Ministerio Público, no puede de ninguna manera tenerse como cumplimiento del requisito de procedibilidad para acudir ante la jurisdicción y mucho menos como se observó, por virtud de actuación realizada con posterioridad a la presentación de la demanda. Finalmente precisa la Sala que los derechos cuya protección se reclaman en la demanda, de contenido económico y derivados de un error en la administración de justicia, no tienen el carácter de no transigibles y por tanto no conciliables como lo

pretende la actora. En efecto, las pretensiones y causa petendi están constituidas por la búsqueda de la indemnización a que la actora cree tener derecho por los perjuicios que afirma le fueron causados con la decisión del Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Medellín, de rechazar la demanda que instauró en contra del Instituto de Seguro Social para obtener la indemnización por despido injusto. Sea lo primero advertir la escindibilidad de una y otra causa petendi entre la demanda laboral y ésta. Aquella fundada en un pretendido despido injusto; ésta en un pretendido error en la administración de justicia, y en ésta última, exigible el requisito de procedibilidad, como quiera que versa sobre derechos transigibles y no de carácter laboral ciertos e indiscutibles, como lo pretende la actora, categoría que valga la pena precisar, tampoco ostentan aquellos reclamados en el juicio laboral, como quiera que no se refieren a una prestación social (primas, cesantías, pensiones), sino a una indemnización por despido injusto, pretensión de carácter transigible por no referirse a derechos ciertos e indiscutibles de los trabajadores. En estas condiciones y ante la ausencia del requisito de procedibilidad, cuya omisión conduciría a un fallo inhibitorio, la Sala confirmará la decisión del a-quo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B RESUELVE PRIMERO. CONFÍRMASE la decisión recurrida, esto es, el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 21 de febrero de 2011. SEGUNDO. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal

de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

DANILO ROJAS BETANCOURTH

Presidente

STELLA CONTO DIAZ DEL CASTILLO RUTH STELLA CORREA PALACIO