CE-05001-23-31-000-2011-00221-01(19177)-2012

JURISDICCION COACTIVA – Antecedentes. Potestad de las entidades administrativas para hacer efectivos sus créditos. Los tribunales administrativos o los juzgados administrativos, según el caso, actúan como superiores funcionales de la administración / COBRO COACTIVO – Aplicación de las normas del Estatuto Tributario. Actos contra los que procede la acción de nulidad y restablecimiento del derecho / JURISDICCION DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – Sólo conoce de los actos proferidos en jurisdicción coactiva cuando los tribunales o juzgados administrativos han resuelto los recursos de apelación, de queja o el grado jurisdiccional de consulta / RECHAZO DE LA DEMANDA – Procede cuando se demandan actos que no están sometidos a control ante la jurisdicción Lo primero que conviene precisar es que la jurisdicción coactiva, en términos generales, era una potestad especial otorgada por la ley a las autoridades administrativas para hacer efectivos los créditos que tienen a su favor, sin necesidad de acudir ante los jueces. Esa era la forma tradicional para cobrar el crédito a favor de las entidades públicas y se ejercía en la forma prevista en los artículos 68, 79 y 252 del Decreto 01 de 1984 y 561 a 568 del Código de Procedimiento Civil. De conformidad con el artículo 5° de la Ley 1066 de 2006, el cobro de los créditos a favor de las entidades públicas se hace mediante el procedimiento de cobro coactivo que está regulado por el Estatuto Tributario. Los actos que se dictan en ese procedimiento son administrativos y, por ende, podrán

impugnarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Las pretensiones de esta demanda se dirigen a cuestionar las actuaciones proferidas en un proceso de jurisdicción coactiva, circunstancia que, por sí sola, descarta la procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento, por cuanto ese tipo de actuaciones, se repite, se originan en un trámite judicial excepcional en el que la administración funge como juez de su propia causa y que, por ende, no pueden discutirse mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Es decir, la jurisdicción de lo contencioso administrativo, como ya se dijo, sólo conoce de ese tipo de actuaciones cuando los tribunales o juzgados administrativos desatan los recursos de apelación, de queja o el grado jurisdiccional de consulta, en los términos previstos en los artículos 133 y 134C, antes mencionados. Claramente, en este caso, era procedente el rechazo in limine de la demanda no porque los actos demandados no se encuentren entre los señalados por el artículo 835 E.T. o por la jurisprudencia del Consejo de Estado, como lo concluyó el a quo, sino porque se cuestionan actos jurisdiccionales que no son pasibles de control por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

FUENTE FORMAL: LEY 1066 DE 2006 – ARTICULO 5 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 68 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 79 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 252

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

Bogotá D.C., veintitrés (23) de agosto de dos mil doce (2012) Radicación número: 05001-23-31-000-2011-00221-01(19177)

Actor: INVERSIONES BALSORA S.A.

Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA AUTO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la sociedad Inversiones Balsora S.A. contra el auto del 5 de mayo de 2011, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que dispuso: “1. RECHAZAR DE PLANO la demanda de la referencia, en virtud a que la demanda no se dirige en contra de los actos demandables establecidos por el articulo (sic) 835 del Estatuto Tributario.” ANTECEDENTES La sociedad Inversiones Balsora S.A., mediante apoderado judicial, interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Departamento de Antioquia y

formuló las siguientes pretensiones: “(…) 4.1 … declarar la nulidad del proceso ejecutivo de cobro coactivo No 3.068 del 2 de octubre de 2.002, por falta de competencia y jurisdicción de los

funcionarios ALFREDO SALEME LUGO y JORGE WINSTON CARDONA

NAVARRO que sustanciaron el proceso ejecutivo de cobro coactivo No. 3.068 del 2 de octubre de 2.002, adelantado por el DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA en contra de la Sociedad INVERSIONES BALSORA S.A., negada

mediante los autos (actos administrativos) del día 14 de abril de 2.009, del Juzgado de Ejecuciones Fiscales del Departamento de Antioquia, que rechaza de plano el incidente de nulidad propuesto por falta de jurisdicción; el Acto (sic) administrativo del 23 de abril de 2.009, que niega la reposición y concede el recurso de apelación y el auto que fue notificado el 21 de julio de 2010 por parte del Juzgado, que notifica la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión, que niega la concesión del recurso de apelación por improcedente. 4.2 Que como consecuencia de la anterior declaración de nulidad del proceso de cobro coactivo No 3.068 del 2 de octubre de 2.002, se declare que los funcionarios ALFREDO SALEME LUGO y JORGE WINSTON CARDONA NAVARRO, fungieron en el proceso como Jueces de Ejecución Fiscal (sin existir dicho cargo en la estructura administrativa del Departamento desde 1998), denominación con la cual firman las actuaciones surtidas dentro del proceso y que no existe relación entre el cargo que desde el año 1998 se denomina profesional universitario y se reconozca que el funcionario competente para adelantar dichos procesos es el tesorero o persona encargada de la recaudación en el departamento de Antioquia y además porque en la estructura orgánica del departamento de Antioquia no existe la unidad o dependencia denominada JUZGADO DE EJECUCIONES FISCALES como ellos informan. 4.3 Que como consecuencia de dicha declaración del Numeral (sic) 4.1, se

anule el acto administrativo complejo, conformado por el auto del día 14 de abril de año 2.009, que rechaza de plano el incidente de nulidad del proceso ejecutivo de cobro coactivo No 3.068 del 2 de octubre de 2.002; del auto del 23 de abril del año 2.009, que no repuso la decisión proferidos por quién dice fungir como juez de Ejecuciones Fiscales del Departamento de Antioquia y concedió la apelación, recurso que fue resuelto o desatado por la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administración de Antioquia, manifestando su falta de competencia y que fue notificado el día 21 de julio de 2.010. 4.4 Que como consecuencia de dicha declaración, se ordene la nulidad de todas las actuaciones surtidas dentro del proceso de cobro coactivo No 3.068 del 2 de octubre de 2.002, (…)” Auto apelado El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto del 5 de mayo de 2011, rechazó de plano la demanda interpuesta por la sociedad Inversiones Balsora S.A. El a quo explicó que, en los procesos de cobro coactivo, sólo los actos señalados en el artículo 835 E.T., y los demás que ha fijado la jurisprudencia del Consejo de Estado, pueden demandarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En concreto, citó las sentencias del 27 de enero de 2005 y del 29 de octubre de 2009, proferidas por la Sección Cuarta de esta Corporación, en las que se concluyó que son demandables los actos que, aunque no están previstos en el artículo 835

E.T., afecten una situación jurídica. Concluyó que la sociedad Inversiones Balsora S.A. no pidió la nulidad de ningún acto administrativo, sino la nulidad del proceso de jurisdicción coactiva adelantado en su contra por el Departamento de Antioquia. Que, por ende, la demanda debía rechazarse, por cuanto ese asunto no es de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues la sociedad actora no está cuestionando ninguno de los actos previstos en el artículo 835 E.T. ni los señalados por la jurisprudencia de esta Corporación. Recurso de apelación La sociedad Inversiones Balsora S.A. interpuso recurso de apelación contra el auto del 5 de mayo de 2011. Solicitó que se revocara y que, en su lugar, se ordenara al Tribunal Administrativo de Antioquia que admitiera la demanda. Explicó que en el proceso de cobro coactivo la sociedad actora pidió que se decretara la nulidad procesal por falta de competencia y jurisdicción, pero que el Juez de Ejecuciones Fiscales del Departamento de Antioquia la rechazó de plano. Que contra esa decisión se interpuso recurso de apelación. Que, sin embargo, el Tribunal Administrativo de Antioquia inadmitió el recurso, por cuanto sólo tenía competencia para conocer la apelación de los autos que decretan la nulidad procesal, no la de los que la niegan. Que pretendía la “nulidad de todas las actuaciones surtidas con ocasión del proceso ejecutivo de jurisdicción coactivo No 3.068 del 2 de octubre de 2.002”, por

cuanto se tramitó por funcionarios que no tenían competencia. Que, en especial, pedía la nulidad del “acto administrativo” que resolvió el incidente de nulidad, toda vez que se profirió por un funcionario del Departamento de Antioquia que no tenía competencia para tal efecto. Que no pretende que el juez administrativo intervenga en el proceso de jurisdicción coactiva 3068 del 2 de octubre de 2002 como superior jerárquico, sino que examine la legalidad del “acto administrativo” que negó la nulidad del proceso, pues se trata de un acto administrativo definitivo susceptible de control de legalidad y que, por ende, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho era procedente para cuestionarlo. CONSIDERACIONES La Sala confirmará el auto apelado por las razones que pasan a exponerse1. De la confusa narración de los hechos de la demanda, la Sala destaca lo siguiente: - Que la Secretaría de Hacienda del Departamento de Antioquia adelantó proceso de jurisdicción coactiva N° 3068 del 2 de octubre de 2002 en contra de la sociedad Ernesto Garcés Soto y CIA S. En C — hoy Inversiones Balsora S.A.— para obtener el pago de la contribución por valorización determinada en la Resolución N° 0659 del 24 de julio de 1996, expedida por esa misma entidad territorial. - Que el proceso de jurisdicción coactiva culminó con sentencia del 12 de diciembre de 2006, en la que se ordenó seguir adelante con la ejecución y se decretó el embargo y secuestro de ciertos bienes inmuebles de propiedad de la sociedad demandante. Que esa sentencia fue dictada luego de que esta

Corporación, mediante providencia del 27 de octubre de 2006, resolviera el recurso de apelación interpuesto contra el auto que declaró no probadas las excepciones propuestas por la sociedad actora. 1 Mediante autos del 3 de febrero de 2011, expediente N° 18346. M.P. William Giraldo Giraldo y del 31 de marzo de 2011, expediente 18345, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, la Sala se pronunció en idéntico sentido. - Que, el 1° de agosto de 2008, en el proceso de jurisdicción coactiva, el Juez de Ejecuciones Fiscales del Departamento de Antioquia rechazó de plano el incidente de nulidad propuesto por la sociedad demandante. - Que contra dicha decisión se interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación. Que el Juez de Ejecuciones Fiscales del Departamento de Antioquia confirmó la decisión y concedió el recurso de apelación. Que el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto del 14 de mayo de 2010, inadmitió el recurso por falta de competencia. Según entiende la Sala, la sociedad Inversiones Balsora S.A., en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, cuestiona la legalidad de toda la actuación adelantada en el proceso de jurisdicción coactiva. En especial, la sociedad actora discute las actuaciones en las que el Juez de Ejecuciones Fiscales del Departamento de Antioquia rechazó el incidente de nulidad propuesto en dicho proceso. Lo primero que conviene precisar es que la jurisdicción coactiva, en términos

generales, era una potestad especial otorgada por la ley a las autoridades administrativas para hacer efectivos los créditos que tienen a su favor, sin necesidad de acudir ante los jueces2. Esa era la forma tradicional para cobrar el crédito a favor de las entidades públicas y se ejercía en la forma prevista en los artículos 68, 79 y 252 del Decreto 01 de 1984 y 561 a 568 del Código de Procedimiento Civil. 2 Ver, por ejemplo, providencias de la Sección Quinta del 2 de julio y 22 de abril de 2009 y del 5 de junio de 2008, Expedientes Nos. 1001-00-00-000-2001-01606-01, 11001-00-00-000-2004-02300-01 y 11001-00-00-000-2001-02826-01, respectivamente. M.P. MAURICIO TORRES CUERVO. De conformidad con los artículos 1333 y 134C4 del Decreto 01 de 1984, en los procesos de jurisdicción coactiva los tribunales o los juzgados administrativos, según el caso, conocían de: i) las apelaciones presentadas contra el mandamiento de pago, la sentencia de excepciones, el auto aprobatorio de la liquidación de crédito y el auto que decrete nulidades procesales; ii) los recursos de queja cuando se niega o se concede en un efecto distinto el recurso de apelación, y iii) el grado jurisdiccional de consulta de las sentencias dictadas en los procesos de jurisdicción coactiva en los que el ejecutado estuvo representado por curador ad litem. En los casos mencionados, los tribunales administrativos o los juzgados

administrativos, según el caso, actúan como superiores funcionales de la administración, debido a que las actuaciones que se profieren al interior del proceso de jurisdicción coactiva son eminentemente judiciales. 3 ARTICULO 133. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Los Tribunales Administrativos conocerán en segunda instancia: (…)

2. De las apelaciones contra el mandamiento de pago, la sentencia de excepciones, el auto aprobatorio de liquidación de crédito y el auto que decrete nulidades procesales, que se interpongan en los procesos por jurisdicción coactiva de que conozcan los funcionarios de los distintos órdenes, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales.

3. De los recursos de queja contra la providencia que niegue el recurso de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, en los asuntos de que trata el numeral anterior. 4 ARTICULO 134-C. COMPETENCIA DE LOS JUECES ADMINISTRATIVOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Los Jueces Administrativos conocerán, en segunda instancia, de los siguientes asuntos:

1. De las apelaciones contra el mandamiento de pago, la sentencia de excepciones, el auto aprobatorio de liquidación de crédito y el auto que decrete nulidades procesales, que se interpongan en los procesos por jurisdicción coactiva de que conozcan los funcionarios de los distintos órdenes, cuando la cuantía no exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales.

2. De los recursos de queja contra la providencia que niegue el recurso de apelación o se conceda en un efecto distinto

del que corresponda, en los asuntos de que trata el numeral anterior.

3. De la consulta de las sentencias dictadas en los mismos procesos contra quien estuvo representado por curador ad litem, sin consideración a la cuantía.

En la actualidad, de conformidad con el artículo 5° de la Ley 1066 de 20065, el cobro de los créditos a favor de las entidades públicas se hace mediante el procedimiento de cobro coactivo que está regulado por el Estatuto Tributario. Los actos que se dictan en ese procedimiento son administrativos y, por ende, podrán impugnarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho6. En el caso concreto, el Departamento de Antioquia libró mandamiento de pago en el año 2002 en contra de la sociedad demandante, en un proceso de jurisdicción coactiva. Esto es, siguió la tradicional forma de cobro y, por ende, siguió las normas establecidas en los artículos 68, 79 y 252 del Decreto 01 de 1984 y 561 a 568 del Código de Procedimiento Civil. De hecho, ciertas actuaciones dictadas en dicho proceso ya fueron cuestionadas por la demandante ante esta jurisdicción, mediante el recurso de apelación, en la forma prevista en los artículos 133 y 134C del Decreto 01 de 1984. Las pretensiones de esta demanda se dirigen a cuestionar las actuaciones proferidas en un proceso de jurisdicción coactiva, circunstancia que, por sí sola, descarta la procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento, por cuanto ese tipo de actuaciones, se repite, se originan en un trámite judicial excepcional en el

que la administración funge como juez de su propia causa y que, por ende, no pueden discutirse mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Es decir, la jurisdicción de lo contencioso administrativo, como ya se dijo, sólo conoce de ese tipo de actuaciones cuando los tribunales o juzgados administrativos desatan los recursos de apelación, de queja o el grado 5 “ARTÍCULO 5o. FACULTAD DE COBRO COACTIVO Y PROCEDIMIENTO PARA LAS ENTIDADES PÚBLICAS. Las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario. (…)” 6 El artículo 835 E.T. señala que son demandables los actos que deciden sobre las excepciones, los que ordenan seguir adelante con la ejecución. Por vía de interpretación, esta Sección ha entendido que también pueden demandarse, entre otros, el acto que decrete embargos, el que remate bienes del ejecutado, el que apruebe la liquidación del crédito, etcétera. jurisdiccional de consulta, en los términos previstos en los artículos 133 y 134C, antes mencionados. Claramente, en este caso, era procedente el rechazo in limine de la demanda no

porque los actos demandados no se encuentren entre los señalados por el artículo 835 E.T. o por la jurisprudencia del Consejo de Estado, como lo concluyó el a quo, sino porque se cuestionan actos jurisdiccionales que no son pasibles de control por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. En consecuencia, la Sala confirmará el auto apelado. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE CONFÍRMASE el auto apelado por las razones expuestas. DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue estudiada y aprobada en la sesión de la fecha. HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS Presidente de la Sección

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

WILLIAM GIRALDO GIRALDO

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ